● 王洪车

在中国，由政府主导大规模、有计划、有目的防疫工作起始于民国时期。中华民国政府基于西方科学理论建立卫生防疫组织，制定卫生防疫律令，推动了现代意义上的防治传染病的艰辛历程，但国统区的卫生防疫工作机构建设进度缓慢，主要集中于中心城市而无力顾及小城市和乡村，卫生防疫技术手段以西医为主，倚重卫生法规的作用，制度执行很有强制性。中共革命根据地的卫生防疫工作则能快速设置卫生防疫机构，注重中西医结合以凝聚共同抗击瘟疫的卫生服务力量，基本覆盖根据地全体民众；防疫工作注重宣传、鼓动、劝导，号召广大民众积极参与。

国统区卫生防疫机构的建设状况

中华民国南京临时政府和北京政府时期，在内务部下设卫生司（1913年曾改为卫生科，1916年又恢复）。根据1912年4月4日《临时政府公报》刊载的《内务部卫生司暂行职掌规则》，卫生司第3科“掌理关于传染病、地方病、痘疮及兽疫事项和船舶检疫事项”。1928年南京国民政府成立后，中央开始设置独立的卫生行政机构——卫生部，隶属行政院，主管全国卫生事务。1931年4月，卫生部改组为卫生署，其隶属关系也多次变更，或属行政院，或属内政部。根据1946年1月修正公布的《卫生署组织法》，卫生署开始专设防疫处，负责传染病的防治处理、重要地方病的防治指导协助、地方防疫设施的促进、陆海空检疫机构的设置指导及改进、陆海空港埠的检疫及疫情调查报告、国际检疫、生物制品的指导监督、防疫器材的统筹分发及其他防疫事项。1947年5月，卫生署重新改组为卫生部，防疫处也随之改为防疫司，但基本职能未变。另外，国民政府初期即拥有中央卫生防疫机构，其后又陆续设立中央医院、中央设计所、西北防疫处、蒙绥防疫处及海关检疫处等机构，中央卫生体制逐步健全。而地方的卫生行政机关的设置则是一个漫长、复杂过程。

1928年12月11日，国民政府颁布《全国卫生行政系统大纲》，明确规定在全国设立卫生机构，主要内容包括：中央设置卫生部，直隶属于国民政府行政院；各省设卫生处，隶属于民政厅，兼受卫生部之直接指挥监督；各特别市设卫生局，隶属于特别市政府，兼受卫生部之直接指挥监督；各市、县设卫生局，隶属于市县政府，兼受卫生部之直接指挥监督，县卫生局未成立以前，县之卫生事宜暂以县公安局兼理之，县公安局亦未成立时，得于县政府成立卫生科。历经近10年的运作，“至1937年，有浙江、陕西、河南、江苏、江西、湖南、湖北、福建、云南、山东、甘肃等省设立了县卫生机构。”

1940年5月，行政院批准公布《县各级卫生组织大纲》，“规定县设卫生院，区设卫生分院，乡镇设卫生所，村设卫生员，并详细规定了各级卫生组织的职责，要求县卫生院或分院除医疗外应承担防疫任务，如推行种痘、预防注射及其它关于传染病预防事项；乡镇以下除协助种痘和预防注射外，主要做好传染病的报告工作。”但在当时情况下，实施这一纲要是困难的，即使在全国首先设立省级卫生行政机构的江西省，1941年“占全省人口85%的农村，则无卫生院、卫生所或卫生室。”

根据地卫生防疫组织机构建设

中央苏区成立前，红军自身的医疗机关尚不健全，更谈不上根据地的医疗服务了，之后，红军医院逐步建立，但地方没有卫生服务机构，群众的医疗工作主要由红军医院负责。

中央苏区成立后，在政府系统，中央由内务人民委员部分管卫生工作，下设卫生管理局，贺诚兼任局长。卫生管理局的主要职责是：管理地方医院；预防瘟疫与传染病的流行，注重公共卫生，检查车船、公共食堂及公民住宅之清洁；考察并监督医师和药剂师；检查药品及药材之经营等。

1931年11月，苏维埃中央执行委员会颁布的《地方苏维埃政府的暂行组织条例》规定，省、县、区三级也要设立卫生部，任命部长一人（后改为卫生科）；城市苏维埃政府成立卫生科，设科长一人。1932年3月，中华苏维埃共和国临时中央政府颁布的《中华苏维埃共和国人民委员会训令》从中可以发现卫生部已经成立并运转，“对于疫区，由中央政府内务部负责购买一部分药品（如碘酒、沙丸、仁丹、奎宁丸之类），由政府派遣卫生运动指导员携带前往疫区以进行支援；对于非疫区，则由各省苏及各县苏卫生部负责购买临时应用的中西药品，交给各指导员下乡时使用。”

1932年6月20日，中央人民委员会召开第16次常会决定：“城市苏维埃，区、县、省的卫生部（或科），目前暂不成立，在内务部之下，暂设立卫生科，但区由主席团负责。乡一级苏维埃政府，设不脱产的卫生委员会，村设卫生小组。”1933年12月苏维埃政府颁布了《中华苏维埃共和国地方苏维埃暂行组织法》 （草案），正式以法律的形式加以规定：要求各级苏维埃设立卫生运动委员会，以进行管理关于群众卫生运动、医院、诊断所、疗养所之指导，医生之登记与考试，药店之检查，药材合作社之组织，医生教育等工作。委员会委员由市或区苏维埃的代表、各街道或各村落群众中积极分子组成，平时负责管理市、区、街道、村落的通光、通气、通水、扫除灰尘垃圾、清洁沟渠便所、灭蝇、捕鼠、防疫、医药事项。

在中央苏区期间，中国共产党领导的卫生防疫工作机构的建设是比较健全的，有效保障了苏区人民的身体健康。但在抗日战争初期，根据地的卫生防疫工作因部队的流动性较大且战斗任务艰巨，只能限于在部队内部开展，绝大多数根据地的群众卫生防疫工作基本上处于真空状态。在1943年以后，各根据地普遍强调群众医疗卫生工作的重要性，初步建立了各级医疗卫生机构，提倡中西医合作，建立医疗合作社，开展清洁卫生运动，在疫病流行时组织医疗队进行救治，取得了一定的效果。

1940年5月，延安因有传染病流行，成立了延安防疫委员会，于大的机关及区乡设立分会，推动延安市县境内的防疫运动。从1941年起，陕甘宁边区开始单独编制卫生预算，该年度预算总额为18.2万元，专门用来购买药物和卫生宣传（不含行政费）。还成立了陕甘宁边区卫生教育设计委员会，改进了边区卫生报，印发军民卫生手册、防疫传单等，举办卫生晚会、卫生宣传周、卫生展览会等。

各根据地也根据形势适时建立卫生组织，积极开展防疫工作，但各地情况大不相同。如，1940年8月6日，太岳区召开卫生防疫会议，决定团结全区医药界，组织医学改进会。又如，1941年9月，太岳行署成立后，设立卫生局。不久，太行第二、三专属普遍组建医药推进会。

地方卫生防疫工作做得较好的晋冀鲁豫根据地第五军分区卫生机关，“到1941年5月，不仅军分区普遍地建立了卫生组织(分区设医药救国总会，县、区设医药分会，村设医疗组)，而且有具体的实际工作。第三军分区也在各县组织了卫生防疫委员会。如辽县组织有中药铺，武乡组织有医药救国会等。”

而晋察冀根据地的地方医疗机构的建设则缓慢得多，“在晋察冀边区，到1944年春各地的医生抗救会还在组织中，地方医药组织设立不多。”

总之，国民政府对卫生防疫组织机构比较重视，但建设进度极为缓慢，且过于注重城市卫生建设，而广大农村基本上仍然暴露于传染性疾病的肆虐之下。中共苏区则快速构建了从中央到地方、层层覆盖根据地全体居民的卫生防疫机构，抗战初期遭受破坏，随着抗战形势好转，根据地的卫生防疫机构再次得以重建。

国统区、根据地的卫生防疫中的中西医

国民政府汇聚了一大批留学归国的医学人才为核心力量，如伍连德、颜福庆、金宝善、李淑芬、李廷安、胡鸿基等公共卫生专业人才，但中医是不在卫生防疫工作队伍之列的。中共革命根据地缺乏专业公共卫生人才，但广泛团结中医人士增强卫生服务能力。

“中国政府，素来重中轻西。自斯疫（1910年东北鼠疫） 之发生及扑灭，中医束手、西医奏功，使政府诸公深感西医远过中医。”西医在政府官员、知识精英、绅士中越来越拥有更多的群体，其地位日渐显赫，中医则日趋尴尬、没落。从1912年北洋政府的“教育系统漏列中医案”到南京国民政府“废止中医案”，虽有中医界名流组织的多次声势浩大的抗议、请愿，但中医药始终游离于医学界的边缘，尤其是疾病预防与控制领域鲜见中医的身影。西医师余云岫在他提出的“废止中医案”中第三条理由即“中医无能预防疫疠”。国统区的卫生防疫工作是拒斥中医的。

与国统区相反，中共革命根据地则大量吸收中医，鼓励地方中医人士参加革命队伍或积极参与组建地方卫生医疗机构服务地方群众。

1928年10月，“红二团刚一成立，便在东固山坑创办了一所医院，当时有十来张病床，医护人员10多名，主要是用中草药治疗伤员。”1930年7月，沔阳县第一次工农兵贫民代表大会通过的《沔阳县苏维埃政府一号通告》在第二十一条规定：“提倡民群卫生运动，推广卫生行政……奖励中医，禁止巫医，以增进红军及民众之健康。”1934年秋天，“通、南、巴一带痢疾流行……同志们想办法，献良方，配制了一些治痢疾的土药在群众中推广；教育群众深埋粪便，避免疾病传染；组织医疗队到群众家里抢救病人。”1935年，“当时红十七师卫生部长彭方复同志和第18师53团的卫生队长刘朋来同志，曾来大庸要该院协助赶制十几种中药丸散。根据南方的多发病，如疟疾、痢疾、霍乱、中暑、腹泻、疥疮、感冒等制成的各种丸剂和散剂，服用效果很好。”

在红四方面军总医院，“‘病号连’是归中医治疗疾病的病员。那时流行的疾病是伤寒、痢疾和疟疾较多，中医部把伤寒和痢疾的人称为‘重病员’，把害疟疾等病的人叫做‘轻病号’。”该医院还根据《川陕省苏维埃政府优待人才暂行条例》规定大量吸收当地的中医来为红军治病，他们“不分白天黑夜，不顾劳累，互相配合，努力医治病患者，不到三个月，就妙手回春，挽救了许多垂危的病人，扑灭了猖獗一时的流行病。”

1940年8月6日，太岳区召开卫生防疫会议，决定“团结全区医药界，组织医学改进会，打破中医墨守陈规不传外人和西医轻视中医的观念，实行‘西医中医化’、‘中医科学化’”。在陕甘宁边区将这一工作进一步扩大、深化并做细、做实。10月，卫生处与边区政府民政厅联合发起召开了国医代表大会，“宣布成立国医研究会，到1941年9月有会员208人，设有分会11处。”陕甘宁边区国医研究会提出“要改良中医中药，使之科学化，加强中西医之间的联系，互相帮助，共求进步。”1941年9月，该国医研究会第二届代表会讨论了中医科学化、沟通中西医学、中西医团结和共同展开医药工作等问题，决定开办国医训练班。

晋察冀根据地也及时地开展了科学对待中医药的工作。1941年6月，晋察冀军区卫生部副部长杜伯华发表文章，讨论了中医中药的重大意义和革命者应持的态度，要求“发扬党和军队的光荣传统，批判地接受祖国科学遗产，研究使用中药。”

1941年，晋冀鲁豫根据地野战卫生部在其卫生工作指示中提出：“团结中西医药人员，完成抗日军民的卫生防疫任务……中西医的地位应该是平等的，必须反对轻视中医、鄙视中药的思想……根据地各级卫生人员要学习中医药知识，学会针灸疗法，也可以利用地域优势，自采自制中草药，并鼓励发展中药制造。”

1944年5月24日，毛泽东提出中医和西医相互合作，“不管是中医还是西医，作用都是要治好病，能把娃娃养大，把生病的人治好，中医我们奖励，西医我们也奖励。我们提出这样的口号:这两种医生要合作。”10月30日，毛泽东陕甘宁边区文教大会上强调用统一战线思想指导中西医合作，“医药工作方面也要实行统一战线，对于旧医生一方面要联合，另一方面给以帮助、感化和改造。”

1945年，陕甘宁边区文教大会所通过的《关于开展群众卫生医药工作的决议》指出:“西医应主动的和中医亲密合作，用科学方法研究中药，帮助中医科学化，共同反对疾病死亡和改造巫神。中医应努力学习科学与学习西医，公开自己的秘方和经验，技术好的医生尤应帮助教育技术差的医生进步。”

事实证明，中草药治疗传染性疾病的疗效是比较明显的。当1942年根据地疟疾流行时，“抗日军政大学的医务人员即曾尝试使用中草药治疗，其办法是用中药常山、柴胡、砒石、黄芩、花椒等制成疟疾丸内服，供应当地疫区军民，效果不错。”1945年曲阳县麻疹流行时，晋察冀军区卫生部还曾组织曲阳中医救国会及医药合作社派专门人员进行诊治。

国统区、根据地的卫生防疫工作的特点

国民政府比较倚重强行执行卫生法规，常常不顾及人民的思想、情感而用强力、武力控制。

在控制疫情的过程中，隔离是最有效的措施，但由于当时医疗技术水平的限制，隔离病人就意味着病人的死亡，隔离一个村落就意味着这个村落的自生自灭，更遑论财产的损失。

强迫或强制群众接受公共卫生行为几乎存在于民国公共卫生任一环节中。例如，1932年南昌霍乱流行时，当地政府由公安局商请宪兵带领注射队在马路上强行给行人注射，造成百姓的恐慌。

1943年，福建邵武发生鼠疫，防疫委员会规定“房屋进行消毒封闭，其家属强送北门船上隔离两星期，经检验确实没有传染上方得回家”。在泉州，“由于宣传不深透，有的群众怕打防疫针反应，常常逃避，因而采取半强迫手段，但效果不佳。”此类事例如汗牛充栋、不绝史书，但至于强迫之后应有的解释、安慰或补偿等在民国史上却鲜有记录。

疾病控制过程中医务人员或相关执法人员的蛮横、粗暴的行为所造成的恐慌、畏惧远远超过传染病自身的惨烈对民众生活与生命的威胁。著名医生丁国瑞对此抨击说：“西医所谓百斯笃，即我中国所谓瘟疫也……因西医视为不治，即认定为必死之症，于是不论是疫非疫，有疫无疫，拘留检验，如临大敌，由此则无人不疫，无人不死矣。置二三十人于三四间冰冷之空屋内，轻病者与重病者同床，无病者与有病者同居，衣食不足，益以冷浴消毒，惊魂未定，加之以虐待恐吓，虽无疫症，亦不敢不死。揆情度理，天下有此等隔离病室乎？反不如不隔离者，尚有一线之生路也。所以人民有不怕疫而怕防，实由于死于疫者少，而死于防疫者多也。”

和国统区强制执行的工作方式不同，根据地政府多以知识普及、宣传教育、思想劝导、情感呵护为主要工作方法，向民众灌输卫生防疫知识，动员整个边区人民积极行动起来主动参与卫生防疫工作，形成群策群力、群防群治的全民卫生运动。

1933年2月13日，《红色中华》发表题为《加紧防疫卫生运动》的社论，提出：“我们必须将这一运动，做成极为广泛的群众运动，不管小孩子、老年人都吸收进来参加。同时必须造成对于公共卫生和个人卫生的社会监督，要使每个工农群众，都能随时随地注意到卫生和清洁，注意到自己，同时督促别人，只有这样，才能使防疫卫生运动，得以经常进行，才能使传染不会蔓延。”1933年3月，中华苏维埃共和国临时中央政府内务人民委员部颁发了《卫生运动纲要》，该纲要介绍了群众怎样讲卫生的很多方法，如“要通光”“要通气”“要通水”“要煮熟饮食”“要除去污秽”“要剿灭苍蝇”“要隔离病人”。还提出了落实群众运动的措施，如“第一，须要有卫生运动的组织。第二，须要做卫生运动的宣传。第三，要举行卫生竞赛。第四，要规定卫生运动日。第五，要做卫生检查。”

1934年3月中央防疫委员会成立后，正式提出：“要广泛地深入卫生运动与打破迷信的宣传，把卫生运动变成群众运动之一，并建立最低限度的经常性卫生工作。”“苏区卫生委员会议对防疫的工作有详细而具体的规定……乡设卫生委员会，村设卫生小组，已组织宣传队、消毒队、掩埋队，对群众作挨家挨户的宣传，特别是打破群众的迷信观念。”

全民性的卫生防疫宣传教育活动在抗战期间也经常进行，如“1941年3月，冀太区联办指示各级部门加强卫生防疫工作，要求在广大群众中普遍深入开展卫生防疫宣传教育，使群众了解防疫的重要性及其预防方法。”

不可否认，在民智尚未开化的边区，“卫生运动，在开始发动时，带有一定的强制性，但一旦进行了预防医学教育，使群众懂得了讲卫生的道理，见到了讲卫生的好处以后，便自觉自愿地行动起来……”虽然特定的时候有一定的强制性，但宣传教育依然是工作的主渠道。

国统区也曾举办一些卫生宣传运动普及卫生知识，但主要限于北平、上海、广州等一些沿海或中心城市，而且断断续续不能持久，日常工作依然是强制推行卫生法规，这容易激起对公共卫生知识毫无所知且缺乏法律意识的民众的抵制与反抗。共产党领导的根据地则将卫生宣传工作常态化且深入到每家每户，尊重了民众的主体性，调动他们的积极性，有助于形成全民性的防疫运动。

国统区在人财物方面占据优势，建立相对健全、完善的现代防疫机构组织、指导疾病预防工作，但主要投放在主要中心城市，广大农村的卫生状况基本没有改变，而且拒斥中医，片面强制推行源自西方的卫生法规，很难得到广大民众的支持。

革命根据地虽然人财物奇缺，但中国共产党团结了中西医，发动了干部群众积极投身于战胜瘟疫的全民性的战役中，通过卫生防疫运动，“苏区的发病率大幅度下降，有些地区甚至减少了百分之九十；红军部队中的痢疾、疟疾、下腿溃疡等发病率也大幅下降，疥疮基本消灭，其他各种疾病也随之减少。”闽浙赣苏区，1932年与1931年相比，“对于疾病，今年减少了百分之九十。”粤赣苏区西江县，“把群众的卫生工作在全县开展起来了，特别在城市、南门、黄安三区，更是焕然一新，全县严重的时疫完全被消灭了。”根据地防疫工作之所以效果显著，其深层的原因和中共坚持群众路线有密切关系。文