浅谈养老服务评估指标体系的建构

2015-10-25童峰刘金华

学术论坛 2015年12期

童峰，刘金华

构建养老服务指标体系，不但需要考虑老年人个体状况和环境条件两大方面的因素，而且需要对养老体系中提供不同服务的各服务机构建立供规范评估的标准，通过结构性指标和过程性指标，形成一个完整的养老评估指标体系。因此，养老服务评估指标体系分为两大部分，即对养老服务对象评估的评估指标体系和对养老服务提供方评估的评估指标体系。这两大部分之间相互独立，各成一个体系，因而要分别确立它们的各级指标。结合评估流程的评估指标体系总体逻辑结构见下图：

浅谈养老服务评估指标体系的建构

童峰，刘金华

伴随着老龄化进程的不断加快，我国养老服务标准化的问题迫在眉睫，亟需建立一套科学、实用且可持续的评价指标体系。文章从指标体系的设计原则，应涵盖的评估内容和评估的逻辑结构出发，提出了采用两类指标分别针对两种对象来搭建养老服务评估指标体系，希望能为相关政策制定提供参考。

养老服务；评估标准；指标体系

一、背景

20世纪末期，我国已进入了老龄化社会，据统计，截至2010年全国共有1.67亿老年人，接近总人口的13%［1］（P30-48）。预计到2050年，65岁以上老人将会超过总人口的五分之一［2］（P56-75）。2013年，中央相继出台了《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》《民政部关于推进养老服务评估工作的指导意见》等一系列法规文件。内容涵盖了老龄事业发展规划、机构建设、老年人权益保障、养老服务等方方面面，提出积极构建养老服务评估指标体系，以此规范和推动养老服务产业，使各相关部门和机构在开展老龄工作时目标明确且有据可依，这一时期是建立健全我国养老服务业的重大发展机遇期。

然而，由于我国东西部地区的社会经济文化差异，致使养老服务水平参差不齐，地区标准和行业标准多种多样。因此，建立养老服务行业的标准不仅需要考虑指标的客观化，还需要包容不同地区的差异性，使行业标准能够客观评判不同地区的实际情况。这不但是落实和发展现代化大生产的必要条件，也可以使一定范围的人类活动取得最佳秩序，形成社会化分工，提高生产效率，更是实现科学管理的基础保障和促进科学技术和社会经验转化成生产力的重要平台。

二、设计原则

构建养老服务评估指标体系需要遵循科学性、实用性和可持续性三大基本原则［3］（P149-163）。首先，从科学性而言，评估指标体系应该建立在国内外成熟研究成果的基础上。其次，从实用性而言，不是说指标越多、体系涉及的面越广就越好，而是各级指标与评估指标体系设置的简繁、粗细、深浅要适度，在满足评估精度要求的前提下，尽可能使评估的成本最小，对那些在影响养老服务的最重要最关键要素做出评价即可。最后，养老服务评估指标体系必须具有可持续性，不但要适应经济社会的不断发展，而且需要有自我更新自我调整的能力。综上，符合这三大原则的指标才具有使用价值和现实意义。

陈功等学者认为养老服务评价指标体系的架构可分为结构性指标和过程性指标［4］（P90-113）［5］，这样不但可以保障指标的科学实用，还能够保证评价体系的与时俱进。在评价养老服务评估水平的基本能力方面，C．Hood［6］提出应当用一种简单，同时公开、公平与公正的评价方式，即用结构性指标和信息公开，实现评价指标客观公正和简易实用；在全面和指向性评价养老服务水平方面，用过程性指标和专业组织，保证评价指标的质量。具体而言，养老服务是以从业人员为条件和服务为媒介作用于老年人的过程。因此在养老服务评估指标体系中，主要包含四个要素：从业人员、设施、服务、老年人［4］（P115-117）。对从业人员的评价包括资格和职责，资格是结构性指标，如学历、职业证书和工作年限等，主要体现从业人员的基本素质情况，而职责则是结构性指标，体现从业人员的服务行为质量。对设施而言，物质条件如床位数、人均护理器械数和人均面积等，可视为结构性指标，而这些设施的使用效率就是过程性指标。对服务的评价指标不仅要看设置了哪些服务项目，而且还要看这些服务项目的效果如何，前者属于结构性指标，后者属于过程性指标。对老年人的评价指标，既要看老年人获得服务的结果，也要看获得服务的过程。通过两大类的指标虽然能够真实有效地反映养老服务水平，但它们在指标体系中的重要性是不同的，显然，结构性指标和过程性指标侧重点各有不同，前者更加注重基本物质条件的评估，后者更加注重服务质量的评估，因此还要根据各地实际情况，划定要素之间的权重关系，确保各要素指标的合理比例［7］。

事实上，在制定评估标准权重时，制定者常常无法做到价值中立，存在既有的价值取向。这既可能是其基本的价值观和意志的体现，也可能是客观需要决定的。结合各地区的特点，当某些地区养老服务的物质条件极度匮乏的时候，可能物质要素会更大程度地左右评估标准；同样地，物质主义观念也可能造成过度重视物质要素的后果，反之亦然。但无论如何，我们应该“心中有素”，养老服务的对象是老年人，产品是服务，其他一切事宜都应该围绕这个中心开展，所以在权衡各指标要素权重的时候，一定要树立“服务为先”的价值理念。基于此，无论当地社会经济水平发展如何，决策者才能认识到硬件设施和经济条件在养老服务中的作用，制定出符合实际情况的评价标准，让标准服务于养老服务本身。实践中，只要达到当地经济和物质条件的平均水平就给予同样基准的评估，没有必要对物质条件的结构性指标再区分三六九等，即没有必要根据人均服务设施数、医患比例和床位等进行高低排序打分。当然对于在关键指标上不能达到相关行业标准的，依照当地情况还是应当扣分，甚至一票否决，比如房屋抗震和卫生条件。这样既杜绝养老服务机构之间的攀比，又注重提升养老服务的软质量（即过程性指标），不但保障了养老服务的基本物质底线，而且让基础设施建设适应当地经济社会的发展。

三、评估的逻辑结构

图1养老服务评估体系逻辑图

这样的养老服务评估指标体系不但可以作为政策支持的依据，也可以作为指向性评价的标准［8］。在政策支持的依据方面，利用从业人员对应服务老人的比例、人均服务设施数、床位数等公开透明的结构性指标，既可以作为政府及公众检查监督的指标，方便公众了解实际养老服务水平的高低；又可以对全部养老服务水平质量情况有一个了解，从而为制定相关支持政策提供详实数据。这样一来，养老服务的基本质量并不需要组织专业评估机构到实地调研，只需要保证养老服务提供者的基本信息公开透明，即可根据要素对养老服务的质量情况进行分析，发布检测报告，公众也可以做出质量判断，省去大量财力、人力和物力。而这样的检测并非要按照要素将养老服务提供者进行排位对比，而是通过要素的缺失或不平衡，找出问题，制定政策，提升质量。另外，在指向性评价的标准方面主要通过过程性要素来完成，养老服务的过程性指标包括了服务执行情况、互动情况、家庭合作情况、健康行为改善情况和从业人员管理情况等要素，不过这些要素不同于结构性指标，不能通过基本信息公开取得，需要针对某一问题实地调研才能掌握。因此这类要素的收集耗时、耗力、耗财，需要应地制宜地分析问题所在，联合学校、政府和研究机构等多方力量，以课题或购买服务的形式开展调研。这种调研常常并不需要涉及所有养老服务地区，可以根据需求，通过统计学抽样进行，可以是针对某一专题的评价，比如社区老年人日常生活服务半径的评价，也可以是针对某地区养老服务业整体情况的评估。过程性指标评价与结构性指标评价一样，不是对养老服务提供者进行排序、贴标签，而是为了更深入地了解养老服务整体的或某方面的问题，为政策制定更加具有针对性的措施，或是为了调整养老服务评估指标体系本身，而进行的指向性评价。与结构性质量评价不同的是，过程性质量评价必须由学校，研究机构或专业组织来完成。

四、评估指标体系的各级指标内容

具体而言，评估的内容分为两部分。一是养老服务对象的评估指标体系。制订对老年人能力状况、经济状况、居住状况、生活环境等方面的评估标准，科学确定老年人服务需求类型、照料护理等级以及明确护理、养老服务等补贴领取资格等。二是养老服务提供者的评估指标体系。针对老年人生活、医疗、精神三大方面的需求，为养老服务体系中提供不同服务的居家服务、社区养老、机构养老的机构（企业）和社会组织建立规范的评估标准。

评估指标体系的第一部分对养老服务对象的评估，包括一级指标2个、二级指标10个。一级指标中一个是对老年人能力评估指标，另一个是对老年人条件评估指标，前者着重考察老年人主体的生理、心理及社会适应性等因素，后者着重考察老年人的经济状况、居住环境和外界支持等客观因素。评估指标体系的第二部分是对养老服务提供方的评估，分别对居家养老服务组织、社区居家养老服务中心、专业养老服务机构三个层次的服务机构进行评估。一级指标包括5～6个，包含服务机构的硬件设施、服务机构的财政情况和服务机构可提供的服务种类与数量等。

（一）对养老服务对象的评估体系

在对养老服务对象的评估方面，下设两个一级指标：老年人能力状况、老年人条件状况。

老年人能力状况包括四个二级指标：日常生活活动、精神状态、感知觉与沟通和社会参与。

老年人条件状况包括六个二级指标：自身收入、家庭成员支持、外界支持、住房情况、主要照顾者情况、参加各类老年活动的情况。

（二）养老服务提供者的评估指标体系

1.在对居家养老服务站点的评估方面，下设六个一级指标：服务机构的硬件设施、服务机构的财政情况、服务机构职能、服务机构人员情况、服务对象的满意度、档案建立与管理。

服务机构的硬件设施包括四个二级指标：场地面积、根据各社区的老年人数目合理设定服务点、机构环境、服务覆盖率（机构能够为老年人提供服务的最多人数）。服务机构的财政情况包括三个二级指标：政府扶持，社会力量的参与、慈善捐助，自身经营收入。服务机构职能包括两个二级指标：旅行职能情况、对下属服务站的干预监督考评。服务机构人员情况包括三个二级指标：服务人员年龄结构与数量，服务人员受教育程度、职业资格与职业经验，服务人员的服务态度与服务质量。服务对象的满意度包括两个二级指标：投诉率，每年1～2次定期组织问卷或访谈了解服务对象的要求与满意度。档案建立与管理包括一个二级指标：服务社各项工作的档案建立和管理。

2.在对社区养老服务中心的评估方面，下设五个一级指标：服务机构的硬件设施、服务机构的财政情况、服务机构可提供的服务种类与数量、服务机构人员情况、服务对象的满意度。

服务机构的硬件设施包括三个二级指标：场地面积、机构覆盖率、机构硬件条件。服务机构的财政情况包括三个二级指标：政府扶持，社会力量的参与、慈善捐助，自身经营收入。服务机构可提供的服务种类与数量包括两个二级指标：服务种类和数量、收费合理。服务机构人员情况包括三个二级指标：服务人员年龄结构与数量，服务人员受教育程度、职业资格与职业经验，服务人员的服务态度与服务质量。服务对象的满意度包括三个二级指标：投诉率、服务对象的要求与满意度、各类表扬信或锦旗。

3.在对专业养老服务机构的评估方面，下设五个一级指标：服务机构的硬件设施、服务机构的财政情况、服务机构可提供服务项目和数量、医护人员的情况、服务对象的满意度。

服务机构的硬件设施包括四个二级指标：场地面积、根据各社区的老年人数目合理设定服务点、机构环境、能够提供的最多服务人数。服务机构的财政情况包括两个二级指标：所在街道政府和卫生局的财政支持、自身经营收入。服务机构可提供服务项目和数量包括两个二级指标：服务种类和数量、收费合理。医护人员的情况包括：医护人员年龄结构与数量，医护人员受教育程度与职业资格，医护人员的服务态度与服务质量。服务对象的满意度包括三个二级指标：投诉率、定期组织问卷或访谈了解服务对象的要求、各类表扬或锦旗。

五、结语

养老服务评估，是为科学确定老年人服务需求类型、照料护理等级以及明确护理、养老服务等补贴领取资格等，由专业人员依据相关标准，对老年人生理、心理、精神、经济条件和生活状况等进行的综合分析评价工作。建立健全养老服务评估制度，是积极应对人口老龄化、深入贯彻落实《老年人权益保障法》，保障老年人合法权益的重要举措；是推进社会养老服务体系建设，提升养老服务水平，充分保障经济困难的孤寡、失能、高龄、失独等老年人服务需求的迫切需要；是合理配置养老服务资源，充分调动和发挥社会力量参与，全面提升养老机构服务质量和运行效率的客观要求。实践中，养老服务评估指标体系的构建和发展离不开加强财政支持的连续性，个人出资、地方财务制度帮扶和中央专项经费的支持是建构和维持养老服务评估指标体系的根本物质基础；也离不开专业人员队伍的培养和管理，素质过硬，数量稳定的专业从业人员是使指标体系正常运行的人力资源保证；更离不开社会力量的协作，建立健全社会力量的准入机制，结合公共私营合作制模式（Public-Private-Partnership）［9］，在养老服务中引入更多的私人力量，是养老服务发展的必要补充。总而言之，养老服务评估体系建设任重而道远，如何权衡各项指标之间的权重，如何细化出操作性和实用性强的三级指标，如何考量各项指标的公平性、经济性、效率性和效果性，则需要进一步的调研。

［1］中华人民共和国国家统计局.中国统计年鉴［Z］.北京：北京中国统计出版社，2010.

［2］郑功成.社会保障学理念制度实践与思辨［M］.北京：北京商务印书馆，2010.

［3］Jerry V Diller.Cultural Diversity:A Primer for the Human Services［M］.Belmont，CA:W adsworth Publishing Company，1999.

［4］陈功.我国养老方式研究［M］.北京：北京大学出版社，2003.

［5］张晓峰，王文棣.兰州市C社区养老服务问题调查［J］.社会保障研究，2015，（3）.

［6］Hood C.A Public Management for all Seasons［J］.Public Adm inistration，1991，69（1）.

［7］章晓懿，梅强.社区居家养老服务绩效评估指标体系的构建：上海例证［J］.重庆社会科学，2012，（6）.

［8］阎青春.社会福利社会化上海的成功实践与启示［J］.社会福利，2002，（11）.

［9］朱占波.城市生活垃圾处理的公私合作［D］.重庆重庆大学，2008.

［责任编辑：邵川桂］

童峰，四川外国语大学社会学系讲师，重庆400031；刘金华，武汉大学政治与公共管理学院社会保障中心，博士后，四川省社会科学院经济研究所，副研究员，四川成都610072

C913.6