华山杉　王迪光

摘 要：随着新预算法和“43号文件”的颁布，地方债务问题又重新跃入人们的眼中。由于新法和文件的颁布，基本上堵死了地方政府通过城投平台和非标融资的路径。贵州作为中央新一轮经济发展重点关注的城市，贵阳这个省会地方债务，具有很大的研究价值，贵阳地区地方债务存在一定的风险，但可以利用国家刚推行不久的地方债务置换政策，合理规避其中隐藏的风险，从而使得贵阳地区经济平稳发展。

关键词：贵阳；地方债务；地方债务置换

一、学者研究情况

关于中国地方债务规模和风险的研究已经进行了很久，其中的观点也层出不穷。但是关于什么是地方债务没有一个统一的定义，有学者认为，地方债务是指地方政府应当承担的债务责任，包括显性的和隐性的，或有的等多种形式，我国《预算法》，严格禁止了中国各级地方政府财政赤字和地方政府舉债。但在现实工作中，各级地方政府都不同程度的存在举债的情况。截止2014为止，仅地方政府融资平台的未偿还债务已经达到了3万亿，其中很多项目连偿还利息的能力都不具备。

关于地方债务的成因在学术界存在一定争论，①代表的观点主要有各级政府责权划分不清，政府职能转变不到位，地方政府行政层数过多，财政金融体制不健全，信息披露不完全等。

地方债务既然已经存在，那么就必须正视其存在的风险性。②

不管地方债务总量有多大，其核心问题在于地方政府对于这些债务是否存在偿还能力。之前的《预算法》和《担保法》虽然做了明确的规定，但是在经济发展的需求下，这些规定并没有得到良好的执行，导致现在各个地区地方债务确实存在并且基数规模已经很大。审计署在2013年对各个地区地方债务审计，地方债务总额已经达到了3847581亿元，并且经过2014年，这个数字可能已经有所膨胀。在已经过去的2014年，中国经济增长已经出现了增长速度放缓情况，GDP增长仅为74%。特别在实体经济市场更是出现了萎缩，很多中小企业倒闭。在这样的大环境下，政府财政收入是否能支撑地方债务的偿还，值得商榷。

二、基本概念

（1）地方债务

地方债务是指地方政府应当承担的债务责任，分为显性和隐形。由地方债务预算所体现的债务属于显性债务。中央政府代替地方政府发行的债务属于隐形债务，以及各个地方政府成立的融资平台公司，也属于隐性债务。

现在情况下，隐性债务是我们需要关注的重点。因为显性债务在地方财政中所占的比例并不大。根据贵州审计局统计，贵州省截止2013年6月，通过融资平台融资达179333亿元，占总体融资规模的40%以上。

于此同时地方政府还存在着大量的或有债务，大型国有企业经营困难，养老金，社会保障等都是地方政府存在的或有债务，这样的债务同样不反应在显性政府负债当中，政府之前的应对方式是通过城市投资公司进行市场化解决，但我们不能忽视这样一个事实，即使这些债务最后还是要通过政府来进行解决。

（2）地方债务分类

按照财政风险矩阵③，政府债务分为显性债务，政府直接债务，政府或有显性债务，政府或有隐性债务。如下图1：

（3）贵阳地方债务现状

根据贵阳统计局数据表明，2010年末贵阳市县两级地方债务余额为56741亿元，市级地方债务余额为42510亿元。占7492%。融资平台政府性贷款为42961亿元。占755%。由此可见贵阳地区地方债务存在总量大，并且融资途径单一的情况。

（4）地方债务置换

将短期快要到期利息较高的债务拆分为长期的，利息较低的债务。是中央政府了应对地方债务到期问题所提出的一种解决办法，这种方法的好处在于免除了很多短期债务到期难以偿还，或者违约之后产生高额利息的问题，总体来讲就是延后了首批1万亿债务的偿还期限和成本。

表1 财政风险矩阵

债务直接或有

显性1，对内对外政府借款（包括签订合同的政府债务和中央债券）2，预算法规定支出3，具有法律约束的长期预算支出（公务员工资，养老金1，中央政府为事业单位，国有企业提供的担保2，政府为各类贷款提供一揽子承担3，国家保险体系4，为贸易外国政府挺担保

隐性1，社保缺口2，国有企业缺口1，金融机构不良资产2，下级政府财政却呕3，国企亏损和债务最后清偿

三、新环境下贵阳地方债务

（1）新《预算法》与43号文件

地方政府大量发行城投债，获得大量银行贷款的同时，负债问题也开始加速显性化。在经济增长中，许多地方政府过度依靠银行资金搞建设，负债规模速度增长，一些地方的债务率远远超过了风险控制警戒范围。有些地方政府甚至借本轮信贷宽松机会极力加大地方融资平台建设，而这些融资平台过度负债现象已非常严重。43号文件提出规范地方政府债务机制，明确了地方政府债务的偿债主体及偿债机制，地方政府对其政府债务负有偿还责任；将存量债务纳入预算管理，并严格约束债务的增加，建立对违规使用政府债务的惩罚机制。与此同时，新《预算法》的出台也赋予了地方政府举债融资的权力，这种发债权对于规范政府债务管理具有重要意义。

（2）地方政府债务置换

我们对地区收入做简单的一阶自回归，得到以下公式：

At=-2591+1312At-1 T（-291，5031）

R2=09883 F=251132 n=33

其中At为某一年的财政收入，At-1为财政收入的滞后项。

图一 贵阳地区自1979来各年份财政收入

但我们必须承认一个事实，一个地区不能将所有的财政收入用于偿还地方债务。并且我们发现，自1990年以来每年财政支出都远大于财政收入。我们可以预测到2015年贵阳地区的财政收入大概为513亿元。

财政支出中有很大的比例是不能避免的花费，根据经验这个比例大约为50%，所以我们可以得到贵阳地区2015年可以用于支付地方债务的资金比例为（1-β）=50%。大约为246亿元。

四、我国地方债务存在的问题

1、我国债务问题比较普遍。我国各省如江苏、广东、浙江、甘肃、安徽、山西、辽宁、四川、贵州、云南、江西、吉林、湖南、黑龙江、广西等省区的债务水平普遍较高，而且呈现不断攀升的趋势。在这些基层债务中，既有直接负债，也有或有负债；既有显性债务，又有隐性债务。债务结构十分复杂，既有银行贷款，国际金融机构借款，也有国债转贷资金，融资平台融资资金。

2、举债规模较大。不少地方，尤其是地级市、县大规模举债来进行经济建设，地方融资平台债务总量不断增加。据预测，2015年中国将约有28万亿地方政府债务到期。从2014年情况来看，光债务利息支出就占新增社会融资的一半。

五、贵阳的债务状况及解决方法

1、贵阳恶化的债务状况。贵阳市迅速攀升的地方债和不断增加的偿债压力，可能已经开始对本地经济发展形成了压力。2012年，贵阳市GDP达到了170030亿元，全年完成财政总收入48802亿元。如果不考虑政府融资平台，贵阳市政府债务约占当地GDP的17%；但如果算上政府融资平台，这一比例则达到了58%。按照占GDP58%的地方债总额计算，贵阳地方债务总计达98617亿元，是当年财政收入的两倍多。融资平台所产生的债务，贵阳政府附有担保责任和偿还义务。而土地收入的减少，造成贵阳市政府的收入也急剧下降，还债压力陡增。总体而言，贵阳市政府债务问题已经十分突出，如果再不规范债务风险，严格监控债务平台，这将很有可能造成严重的社会问题。（作者单位：贵州财经大学）

注解：

① <中国地方债务风险及防范研究_基于对中西部地方债务的调研>吴俊培

② <公共选择理论视角下地方债务的成因分析>唐云锋

③ Hana Polacova Brixi，1998

参考文献：

[1] 吴俊培；李淼焱；中国地方债务风险及防范研究——基于对中西部地方债务的调研 [J]财政研究

[2] 贵州统计年鉴1979-2011 [M]