陈之秀

民以食为天，食以安为先。长期以来，中国的食品安全形势一直很严峻，屡屡发生的食品安全事件，不断刺疼着人们的神经。比如1998年山西朔州的毒酒事件、2003年安徽阜阳的大头奶粉事件、2004年的苏丹红事件、2008年发生的三鹿奶粉掺三聚氰胺事件，等等。然而，三聚氰胺事件的影响还未消除，接着而来的便是皮革奶、地沟油、瘦肉精、硫磺熏制“毒生姜”、“镉大米”等等，数不胜数。这些食品安全事件的发生，无疑暴露出的是中国当前社会的食品安全问题，那么，它的根源究竟在哪里？

对于这个话题，一直有“犀利哥”之称的石述思认为，我国管理食品安全一直没有走出行政化的误区，以罚代管，以管理代替服务的情况至今存在。同时，石述思表示，食品安全问题也是一个很复杂的成因。

在谈到食品安全的根源时，网上存在很多不同的观点，有的人认为是掺假犯罪的成本太低，有的人认为企业家（或经营者）缺乏伦理和道德，还有的人认为是市场恶性竞争的结果，而更多的人认为是政府的监管失灵。但在石述思看来，中国食品安全取决于：1、农业生产的现代化。2、监管部门的统一化。3、法治法规的健全化。4、舆论监督的制度化。5、生产经营的良心化。

第一，农业生产的现代化

改革开放后，中国土地制度的改革主要是以家庭联产承包责任制为内容、农村集体土地所有权与承包经营权相分离为主要特征的。整个农业生产以及相关的食品加工方式是粗放、低效的，中小食品加工厂有40万家，带来很多质量不合格、监管不到位的空隙。而国外已经形成现代化大生产，相对来说，食品安全问题比我们小得多。比如，FDA是美国政府在健康与人类服务部和公共卫生部设立的管理机构。它是全国最大的食品与药物管理机构之一，在全美下设150多个办公室和实验室，它负责监管美国本土生产或进口的食品、化妆品、药物、生物制剂、医疗设备和放射产品的安全，包括生产、进口、运输、储存、销售各个环节。因此，每种食品都会经过严格检查。

李克强总理提出工业化、信息化、城镇化、农业现代化这“新四化”，而要实现农业现代化，就要坚持“三农”重中之重地位不动摇，加快转变农业发展方式，让农业更强、农民更富、农村更美。要在稳定家庭经营的基础上，支持种养大户、家庭农牧场、农民合作社、产业化龙头企业等新型经营主体发展，培养新型职业农民，推进多种形式适度规模经营。过去，农村土地不允许流转，大资本、大企业等无法进入农业领域。要改革，就要在源头上确权。联想集团把大量资本注入农业，在一定程度上也带来了利好。农业现代化要求建立追溯机制，以经济抓手去解决，推动农产品生产与加工的品牌化。

2004到2011年，每年的国务院一号文件都是关于农业问题，中央惠农政策不断出台，但在相当一部分地区根本没有得到有效执行，加上物流成本高昂——菜贱伤农便是明证，导致农产品生产陷入一个悖论：保障安全等死，不保障安全找死。

我国的食品加工业充斥着40万家十人以下的作坊式工厂，本身监管成本就相当高昂，又出于部门创收的需要，本该对这些企业提供有效服务和监管的职能部门却变成了收费大王、罚款大王，使得这些安全生产基础薄弱的企业进一步为了生存铤而走险。

第二，监管部门的统一化

西奥多.罗斯福所接手的美国，是在一系列严重问题威胁下的美国，如贫富两极分化、劳资冲突严重、官商勾结、政治腐败、食品安全等社会问题频发，等等（和今日的中国极其相似！）。仅靠强力和暴力压制，是适得其反的。罗斯福最终成功地将底层民众十分强大的革命情绪，转化成了一场改良性质的“进步运动”。在这场改良性质的进步主义运动中，新闻媒体成为了推动社会进步的急先锋，史称“扒粪运动”。当时美国存在的某些社会问题，比如食品安全问题，不仅对普通大众有害，而且对那些富人也有害。于是，那些为了短期利润，生产有毒食品的资本家，很快成了全国公敌。1905年《柯里尔》杂志发表了厄普顿·辛克莱（Upton Sinclair）的《屠场》一文，这是美国扒粪运动中很重要的一篇文章，此文揭露了芝加哥肉类工厂令人震惊的肮脏黑暗。据说老罗斯福总统从此不敢吃香肠（恐怕洛克菲勒等大富豪也不敢吃了）。整个社会也掀起了强大的舆论风暴谴责那些食品行业资本家的无耻。很快，美国国会于1906年6月通过了两部联邦法律《纯净食品和药物管理法》和《肉食检查法》，政府权力开始大规模监督和约束食品业的资本权力，成立了FDA这样一个机构。

而中国食品监管是分头管理，制度之低效从国务院食品安全委员会的组成可以看出，共包括农业部、工信部、食药监局、工商总局、卫生部等十三部门，号称“十三太保”，形成多龙治水格局，对接盲点甚多，职能交叉严重，结果导致在日常监管中相互掣肘，责权不分，互相推诿现象相当严重。所以，日常监管几近空白，甚至演变成收费管理，收费的时候来了，出事的时候找不着人了，这个现象非常突出。加上地区间的地方保护，使整个监管只能体现为事故发生后的高效运动执法，对预防、遏制事故几乎无能为力。

石述思觉得，今天中国食品安全监管体制可用一句话形容，就是“婆婆一堆，独缺亲娘。娘是谁呢，就是制度。” 石述思指出， 我们的食品生产流程本来就偏长，监管流程又偏长，连接的点又非常多，容易形成监管的盲点，我们今天首先要做的一件事就是要落实责任主体，这便形成一个惯性思维：只要是这个转型期的疑难杂症，民愤很大又积重难返的，尤其是危及社会稳定的，便会习惯性地推行一个具有强烈中国特色的制度——一把手负责制。

目前，中国社会处于体制转轨期，依法行政尚未全面深入人心，管理体制扭曲且逐利现象严重，社会管理观念和能力又相对滞后，许多本属职能部门的职责竟最后成为市长使命——他们可以被节能减排、计划生育、招商引资、安全生产、爱国卫生、越级上访等等一票否决。之所以推进不下去，除权大于法问题普遍存在外，直接带来的是谁来问责的问题。由于公权力运行不公开、社会监督渠道不畅，极大提升了问责成本，很多一号工程便沦为应付上级的形象工程。即使出现重大事故，在权力的护佑下，官员们也会层层推诿，甚至找个临时工担责伏法了事。

第三，法治法规的健全化

在长期盲目追求GDP的指导方针下，立法上常年存在重生产、轻消费的倾向，甚至可以为了保护乳品企业的利益使国标倒退25年。《食品安全法》出台后，法治进程向前跨越了一大步，但其中假一罚十之类的规定对违法企业明显温柔无比。直到刑法修正案（八）出台这个问题才得到扭转，对不法经营者，不法商贩，最高可判死刑。另外还有一个重大突破，就是加强了问责，地方政府要承担相关的连带责任。对官员的问责也才上升到法治层面。但关键问题是监管体制是行政的，监管手段是法治的。而公权力借助这个体制凌驾于法治之上——哪怕不惜提出问责一把手这样动听的口号。而在这个体制下，不会有一把手真正受到严厉问责——除非其贪污腐化，但那又是另一个问题了。

第四，舆论监督的制度化

美国食品风暴起于媒体，新闻媒体在舆论监督中扮演着最重要的角色，而中国在这方面是比较薄弱的。一方面，地方政府暗中保护；另一方面，舆论误导，要求公众像孙悟空一样，能辨真假。我们要向西方学习，媒体要加强舆论监督。

第五，生产经营的良心化

生产者要普遍植入道德的血液，但我了解的情况不是这样，比如有的农民种菜，都是种两种菜，一种是给自己吃的，一种给城里人吃的。还有企业公开宣称，卖给香港的奶，跟卖给内地人的奶不一样。

有媒体报道，农民种植“毒生姜”。怪农民。我认为，我们的生产方式太落后，生产成本比较高，农业处在原始状态。税费的挤压，超市资本和生产资本的挤压，使得小作坊比较多。怪农民有失公允。而改善他们的生存环境才是根本。当然，同时也要加强公民意识启蒙，企业要用良知来承担社会责任。

道德问题需要付出几代人的努力，那么现代人的当务之急是什么？

石述思表示：“现代政府应该干的事，第一，应该把欠农民和欠中小企业的账还给他；第二，明确责任主体；第三，完善我们的立法；第四，执法到位。”