政府主导的传媒中介式协商:现状及问题——以中山市西区旧城改造为例<br/>

政府主导的传媒中介式协商:现状及问题——以中山市西区旧城改造为例

2015-09-13聂静虹

学术论坛 2015年12期

聂静虹

一、文献综述与问题提出

协商民主(deliberative democracy)理论勃兴于20世纪90年代前后，并日益受到西方民主政体的重视。其基本涵义是指参与协商的各方通过自由平等的对话和讨论，共同参与公共决策，缩小分歧，增进共识，从而有利于产生更优的决策，并提升决策的合法性[1]。协商民主所蕴含的公共协商是一种较为理性、平等、公正、自由的讨论沟通机制，以求达成在公共利益基础上社会成员广泛接受的共识[2]。

协商民主既与我国的政治文化传统有许多契合，又为解决中国特色社会主义社会中的各种矛盾提供了有效途径[2]。因此，在深化改革开放和完善市场经济过程中，我国政府积极借鉴和吸收现代协商民主理论，将协商民主作为一种重要的民主形式和治理方式引入我国政治生活领域，希望逐步建立具有中国特色的社会主义协商民主。

互联网兴起后，政府越来越重视通过各种媒介渠道与公众进行沟通。然而，与网民在新媒体上对一些公共事件汹涌澎湃的大讨论相比，政府推行的“网络问政”等政治沟通渠道则相形见绌。“孙志刚事件”“宜黄自焚事件”“医改政策”“圆明园防渗漏项目”“厦门PX项目事件”“乌坎事件”“番禺垃圾焚烧事件”……公众一次次通过传媒参与公共事件大讨论，介入到公共政策的各个环节。在制度化政治沟通渠道不畅的环境下，这些行动不仅体现出公民强烈的政策参与意愿，而且似乎昭示着一种以传媒为中介的协商民主形式的勃兴。

Benjamin用“传媒中介的协商”（mediated deliberation）来定义由专业传播者主持的媒体渠道上大范围的政治议题讨论[3]。国外有不少学者也论述了以大众传媒为中介进行协商的成功案例[4][5]6]。李艳红是国内较早使用“传媒中介的商议民主”概念的学者，她指出“由于民意表达和公共商议主要发生于传媒上，这一过程可以视为传媒中介的（mediated）的商议民主过程。”[7]关于传媒在公共协商中的中介作用，大多数学者都认同其具备沟通公众与政府的功能，是扩大化的协商场所[8][9][10]。放眼现实中具体的公共协商事件会发现，在今天的媒介环境下，对公共事件的讨论或对政策的论辩不再局限于某一类型的媒介，公众有效的政治参与往往是新媒体与传统媒体“联动”的结果。从“传媒中介式协商”这一概念出发，我们发现大量的相关文献虽未直接使用“传媒中介”的说法，但实质上探讨的也是发生在传媒上的民意表达和公共协商行为。

新的媒介环境下，公众通过传媒进行社会大讨论进而影响政府决策的案例不胜枚举。尤其是有关征地拆迁方面的议题，政府部门在网络和传统媒体共同构造的公共空间里一再处于被动境地。2007年发生的“重庆最牛钉子户”事件，始于网民上传的一张照片，本已被勒令拆除的“钉子户”，由于这张照片得到媒体和网络舆论的普遍同情，给拆迁工作造成巨大阻力，最后政府不得不支付300多万元的补偿款才平息风波。2010年在江西省抚州市宜黄县，因三名拆迁户自焚抵制强拆，引起社会舆论的轩然大波，致使宜黄县委书记等多名官员被免职和立案调查。北京市的一个土地储备计划则遭遇了“视觉化抗争”，因为涉及到10多个艺术家聚居地，这些艺术家发起了一系列艺术行为来吸引媒体注意，博取舆论声援。郑雯在其博士论文《“媒介化抗争”：变迁、机理与挑战》中通过剖析40个拆迁抗争案例后指出，当代中国拆迁维权抗争呈现从“上诉”和“上访”向“上报”和“上网”的转变趋势[11]。在我国社会转型和快速推进城市化的过程中，征地、拆迁改造问题越来越普遍，这方面的决策常常伴随着相当高的社会风险。政府也通过各种渠道和形式加强与拆迁户的沟通协商，尽力降低政策的风险和阻力。但是，在新的传媒生态下，政府的协商行动总是受制于舆论“雷区”而举步维艰。何志武、朱秀凌在《恶政府？弱拆迁户？——拆迁冲突议题的媒介建构》一文中指出，大众传媒的报道立场“一边倒”地站在拆迁户一边，呈现出一幅幅“恶政府”与“弱拆迁户”冲突的图像，这样的媒介图像在一定程度上会“误导”拆迁户向政府要挟[12]。

在传播和媒介研究领域，探讨征地拆迁问题所关注的案例及其分析似乎表明，政府常常在以传媒为中介的大讨论中有口难辩，不得不面对“舆论倒逼”，以至于原先的政策设计大打折扣，甚至流产或夭折。然而另一些由政府强势主导的公共对话事件却很少受到学者的关注，在这些事件中，政府一改弱势保守的传播策略，打破自己“恶政府”的媒介形象，表现出极强的媒介素养和舆论导向能力。这些由政府主导的传媒中介式协商可以视为传统协商实践顺应新传媒环境的产物。一方面，政府希望通过这样的协商使决策更贴近民意，提高决策的科学性，并争取公众对决策的理解和支持；另一方面，由于我国特殊的媒介体制，政府倾向于利用自身的优势造成对话地位的不平等，把传媒平台上的协商变成“驯服”民意的工具。那么，政府通过媒体与公民开展的协商呈现出怎样的图景？它是平等的对话，还是强政府对弱公民的驯服？本文将通过介绍和分析一个发生于广东省中山市的公共协商案例，揭示这种由政府强势发起和主导的传媒中介式协商。

二、案例说明和分析

广东省中山市位于经济发达的珠三角地区，其旧城改造计划颇受关注。而受关注的焦点之一是中山市西区旧城改造办事处采用非常规手段发起了一场以传媒为中介的政策论辩。这场论辩对政策的成功施行起到了关键作用。西区政府通过公开论辩，说服了旧城居民接受政策方案，但也受到不少诟病。

2013年1月1日，中山市西区旧城改造开始征求居民意见，马山片区（西区的一个旧城区）作为当时唯一的改造对象，因为52.86%的同意率和45.36%的不表态率被专家认定实施拆迁的社会风险过高，而失去改造机会。随后，政府转而在千叶片区和狮山片区之间采取“比选”制，同意率高的片区就选为改造对象，前提是同意率须达到80%以上。8月底，马山片区部分居民联名上书要求西区政府再给马山片区一次改造机会，西区政府对马山片区进行民意调查后决定将其也纳入备选片区，与千叶片区、狮山片区一起进行“比选”。

实行“比选”制并没有如政府预想的那样通过片区之间的相互竞争迅速提高居民同意率。到11月底，伴随着各种关于政策黑幕谣言的出现，三个片区每日登记表态的人数大幅下降，平均同意率停滞在68%左右。期间，在网络上出现“马山片区是唯一的改造对象，千叶和狮山只是陪衬”“个别居民通过关系获取高额补偿”等谣言，使停滞不前的登记率雪上加霜。绝大多数不登记的居民并非反对拆迁改造，而是不满意政府制定的补偿标准，导致不表态率一直居高不下。对相当部分居民来说，拆迁改造是一次难得的机会，对补偿金期望较高，存在博弈获利的心理预期。对政府来说，现行的补偿标准远高于旧城区房屋的平均售价，且优于片区周边同类型的新建商品房价格，而居民以广州市的补偿标准作为参照是不现实的。西区政府与旧城居民围绕补偿标准这一核心问题僵持不下。

为了督促观望的居民就是否同意拆迁进行登记表态，西区政府采取非常规的手段发起公开的论辩。11月28日，西区办事处在媒体上发布了《关于西区旧城改造项目公开约谈不表态居民并分类公开的通告》。12月12日继续在中山日报发表《西区旧城改造项目公布第一批公开约谈党员干部名单》，不仅公开了每个约谈对象的姓名和门牌号码，还附有其房屋外貌照片，并要求约谈对象公开回答西区政府提出的若干问题。12月13日，西区政府又发布了《中山市西区丧失诚信人员名单》，曝光了部分要求政府给予拆迁改造机会却不登记表态的居民的个人信息。凭借这样强势的手段，政府促成了与居民的公开对话，少数居民在中山日报和中山电视台上与政府官员进行公开论辩。例如，马山片区上新村陈某某撰文《西区三旧办搞错对象，本人躺着中枪-关于对西区三旧改造办质询问题的回应》被中山日报刊载，回应了政府提出的若干问题，并提出政府需重视居民意见，适当调整补偿标准。随后，西区政府发表《“躺着中枪”实为“躺倒避责”》，逐一反驳了陈某某的观点。另外，没被约谈的居民在网上“喊话”，质疑政府的做法是在搞“批斗”。西区政府则以《公开才能公平，西区三旧办公布名单不是批斗》一文作出回应。双方以媒体为平台的对话持续了一个多月。在这期间，先前大量拒绝登记的居民接受了现行的补偿标准，登记同意政府制定的拆迁方案。最后的数据统计显示，马山片区的同意率最高，达到82.2%，成为拆迁改造对象，狮山片区和千叶片区落选。

在本案例中，政府在传媒平台上一改以往公共协商的保守策略，主动发起论辩，借助在媒体上与居民公开对话的机会，明确树立政策立场，说服居民接受现行的补偿标准，消除了他们通过拖延来获取高额补偿的心理预期。西区政府通过传媒中介式协商对话为拆迁政策夯实民意的行动可圈可点。然而从协商民主理论的角度出发，其做法值得进一步探讨。本文结合个案分析法和内容分析法，从事件发展过程中梳理总结政府的传播策略，而传播策略的具体行动则体现在中山日报的相关报道中。因此需要在理清事件的基础上，通过内容分析揭示本案例中公共商议的特征。

（一）发起协商

西区旧城居民大致可以分为三类，第一类是接受政府的拆迁方案，已登记同意的居民，这一部分居民占多数；第二类是反对改造，登记反对拆迁的居民，这一部分占比不到2%；第三类是支持旧城改造，又不满足于政府的拆迁补偿标准，因而拒不登记表态的居民，这部分居民约占20%～30%，是政府的主要商议对象。为了促成对话，西区政府采取曝光典型，公布私人信息的策略，对居民个体制造“自我审查”的心理压力[13](P175)。通过媒体曝光，匿名的公众被落实到了具体的个人，个体由于害怕自己公开的私利行为与群体利益产生冲突而受到群体的批判，从而在公开的场域中倾向于支持符合大多数人利益的决策。正是这种“自我审查”心理，给这些居民制造了为自己行为的正当性辩护的压力。

《西区旧城改造项目公布第一批公开约谈党员干部名单》一文公开了5名在片区拥有物业的党员干部信息，包括其姓名、职业、政治面貌、房产外观照片，并公布了他们与三旧办的谈话记录。在文中，分别列举了5人不登记表态的理由，西区三旧办对这些理由进行逐一反驳，最后要求他们公开地给其他居民一个交代。另外，在《中山市西区丧失诚信人员名单（第1批）》一文中，西区三旧办罗列了“明知补偿标准不变，争取拆迁机会后，又不登表态的不诚信人员”名单,并打算将“该名单下发西区各单位与社区，上报市工商、税务、民政等部门，并向全社会公布，供金融、保险及需要核实诚信的相关单位查询”。

面对西区政府强硬的“点名”，一些居民不得不在媒体上作出回应，这客观上促成了双方以传媒为中介的对话。但是公开居民私人信息的做法却广受诟病，西区三旧办的这一策略冒着相当高的舆情风险。在一些公开居民私人信息的通告见报后，很快就有网友在论坛上撰文质疑西区政府公布名单“是否侵犯市民的人权？难道不配合政府办事，就要被刊登实行‘批斗’”？此言一出得到大量网民的支持，《南方都市报》事后也站在网民的立场质疑西区政府的做法。面对社会的质疑和舆论压力，西区政府并无退缩，且针锋相对地发表《有理不怕见面，有理不怕公开》《公开才能公平，西区三旧办公布名单不是批斗》等文章进行回应。在成功为自己辩护的同时，也化解了潜在的舆情风险，确立其在核心问题协商中的话语优势。

（二）论辩与说服

通过曝光私人信息发起的公共论辩受到了社会普遍关注。双方协商的核心是补偿标准问题，但对政府而言，补偿标准并不存在讨价还价的空间。如果政府对个别居民的补偿标准妥协让步，很容易引发连锁反应，反而给政策实施造成更大的困难。政府协商的目标是给仍在观望拖延的居民树立明确的政策立场，消除他们通过博弈获利的心理预期，从而提高登记同意率。通过论辩，西区政府逐步将现行的拆迁补偿方案塑造为公共利益最优化方案。同时，使其余居民通过这些公开的论辩认识到不登记不表态，并不会带来额外的利益，反而可能失去基本的公共收益。

表1 对西区政府的“约谈”公告及其为“约谈”行为辩护的相关报道分析

首先，中山日报采用调查报道的方式论证了拆迁改造为旧城居民带来的共同利益。在《马山片区：片区居住舒适性差》《狮山片区：片区自住率仅37%》《千叶片区：多为上世纪80-90年代前后商品房》《居民利益：居民能获得很好的拆迁赔偿》等文章中使用大量图片描述了旧城区的破败现状，并附有旧城区商业用地、住宅用地和二手房的市场价格列表，以证明拆迁改造将会改变旧城的面貌，改善居民的生活条件。而且政府提供的拆迁补偿标准优于市场价格，居民能够获得不错的回报。

而后，对于希望拆迁改造，但又不满意补偿标准的居民，西区政府通过在媒体上与具有代表性的个体论辩的方式，让其他居民打消通过拖延获取额外补偿的心理预期。在《西区三旧办搞错对象，本人躺着中枪——关于对西区三旧改造办质询问题的回应》《“躺着中枪”实为“躺倒避责”》《中山高档别墅价格分析，以下几个案例是由项目法定评估机构提供，作为市场行情参考》等报道中，中山日报引述居民和政府的对话，使双方的观点实现直接交锋。比如，参与协商陈XX在文中提出，“大部分人生活并不富裕，其中有人想通过拆迁多拿些补偿亦是人之常情，再次希望西区相关部门能够体察民情，对只要在合理范围内，不违反大原则的要求尽量想办法满足……考虑到拆迁补偿标准应不低于市场价格，再加上装修、搬迁等费用，补偿单价超万元对拆迁户来说就有吸引力了”。对此，西区政府讽刺性地回应道：“与陈XX为民着想的境界相比，西区三旧办看来是得羞愧万分了。”在论辩中，政府能够拿出大量的数据和材料证明现行拆迁方案的合理性和优越性，而居民要求提高补偿标准的论述则显得单薄乏力。

总体上看，在这场为期一个多月的论辩中，西区政府凭借强大的信息获取能力和媒介运用能力主导着话语权。希望提高补偿标准的居民则难以论证其要求的合理性，论辩以西区政府成功说服大部分居民接受现行补偿方案告终。

（三）呈现共识

截至2013年12月底，居民的登记同意率由公开商议之前的68%提高到接近80%，80%的同意率被政府视为可以实施拆迁改造的关键节点。在“只差几十户”的最后冲刺阶段，西区政府再次发文，指责少数人的贪婪行为将要拖垮大多数居民的共同利益，并曝光了7个提出高额补偿要求的居民信息，将80%的同意率建构为居民共同追求的目标。2014年1月20日，登记工作基本结束，三个备选区域中，千叶片区的同意率为70%左右，狮山片区、马山片区的同意率达到80%，但马山片区以82.21%的同意率被选为改造对象。在《中山旧城改造从“要我改”到“我要改”的嬗变》一文中，西区三旧办工作人员认为“马山片区同意率从52.86%到82.21%,居民商户改造意愿强烈”,主要是因为绝大部分居民有了正确的征收观念。

表2 对西区政府与居民论辩的相关报道分析

西区政府通过公共商议说服了持观望态度的居民接受拆迁改造政策，并通过大众传媒将这一转变呈现为绝大部分居民支持改造的共识。

表3 对西区政府塑造共识的相关报道分析

三、讨论

在本案例中，当部分居民就补偿标准问题与政府僵持不下的时候，西区政府通过《中山日报》发起了一场以传媒为中介的公共论辩。通过上述分析我们可以看到，西区政府发起对话的根本目标是为论辩补偿标准的合理性，以说服居民接受拆迁补偿方案。政府在本次协商中具有很强的目的性，并且利用自己在信息获取、媒介近用等各方面的优势占据话语主导地位。

学者何包钢和Mark E.Warren曾使用“协商型威权主义”（deliberative authoritarianism）来解释和概括我国的协商民主特点，其含义是指决策权高度集中，但掌权者保障一个能够在协商参与者中产生影响力的沟通环境的统治模式[14]。这里的协商影响力（deliberative influence）本意是指参与者通过协商“自下向上”对决策者产生影响。但在本案例中，政府作为协商的参与方，通过传媒进行公开的论辩，“自上而下”地说服居民接受补偿方案，一定程度上和谐地消除了政策的潜在社会风险。在威权主义国家，协商是公共政策实现合法性的重要方式，尤其是在今天的媒介环境下，通过传媒进行政策的公开论辩，获取公民对政策的认可和支持，有助于防范舆情风险和维护社会安定。以政府为主导的传媒中介式协商，为实现“善治”提供了可行的途径。从结果来看，中山经验的效果是明显的，它成功地突破了城市治理中“一闹就停”的怪圈，但仍不可避免地存在有局限性，具体表现为以下两点：

（一）话语的对等性问题

需要指出，Benjamin等西方学者提出的 “传媒中介式协商”是由专业的新闻工作者主导，建基于西方成熟的新闻专业主义经验和具有相当高公信力的大众传媒平台，这样的公共协商能够对公众和政府产生较强的协商影响力。但是，与西方媒介体制不同，我国是党管媒体，在媒体走向市场化之后，一方面未能完全摆脱体制的约束，另一方面又深受市场的浸染。具备新闻专业及职业操守，被大众广泛认可的媒体凤毛麟角。这种情形下，充当协商平台的媒体是否能均等地呈现辩论双方的观点，值得怀疑。Reese曾归纳出消息来源和媒体间的四种权力关系，以及不同的权力关系导致的不同合作形态，认为当强势的消息来源配上弱势媒体，结果通常是操纵或收买媒体[15]（P96）。在本案例中，通过对相关报道的信源分析可以看到，《中山日报》作为论辩的主要平台，将近80%的消息来源出自政府部门，“喉舌”的角色过于突出，对拆迁户和社会意见的包容性不足，显得有失公允。在我国特殊的媒介体制下，由政府主导的传媒中介协商更需要注重新闻专业主义理念，否则有损公共协商的公信。

当然，未能均等地呈现话语，还与辩论双方的媒介素养有很大关联。政府是庞大组织的论辩方，随着其危机传播意识的不断提高，不仅在搜集和分析资讯的能力方面越来越强，且在生产、控制资讯的水平也越来越高，在论辩和协商中自然处于强势。而作为拆迁户的个体，无论是信息掌握的程度还是有效利用媒介方面均处于弱势，其媒介素养水平和论辩技巧都难以望政府项背。公民参与政府公共决策的效率和质量，在很大程度上取决于他们的文化素质以及对政治参知识的了解和运用，但目前很多公民缺乏通过合法有序的制度化渠道进行政治参与的经验。

（二）大论辩中侵犯当事人隐私权的问题

如上文所言，西区三旧办通过公开约谈的非常规手段发起公共论辩。约谈的初衷是好的，效果也显而易见的。但在约谈时选择公开约谈对象的住址、工作单位、家庭住房照片的做法，有侵犯当事人隐私权之嫌。另外，西区三旧办将“明知补偿标准不变，争取拆迁机会后，又不登记表态的不诚信人员”列入丧失诚信名单，并打算将“该名单下发西区各单位与社区，上报市工商、税务、民政等部门，并向全社会公布，供金融、保险及需要核实诚信的相关单位查询”，也有滥用行政职权之嫌。正是由于西区政府在《中山日报》上公开部分不满意补偿标准的居民私人信息，导致这次政府在传媒上发起的协商受到了不少非议，甚至有网民指责这是 “侵犯人权”“公开搞批斗”，《南方都市报》也在其网站上刊文质疑西区政府公布“丧失诚信人员名单”的做法失当[16]。如果政府希望通过传媒中介协商来夯实民意，降低社会风险，进而顺利推动政策施行，就更需要按新闻实践的规律办事，尊重参与对话各方，如此才能更好地实现“善治”。

通过中山市西区旧城改造的传媒大讨论，我们看到了传媒在城市治理中发挥的中介式协商的平台作用。党的十八大报告提出了“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”的论断，倡导大力发展社会主义协商民主。在今天传媒高度发达的信息社会，开展以传媒为中介的民主协商实践是顺应社会潮流，提高政府治理能力之举。当然，传媒要成为良好的公共协商平台，更好地服务于城市治理，一方面，需要保证客观性、中立性和公共性，以公共利益最大化为原则，透过政府与公众的协商和对话，释放社会争议的内在利益与价值，寻求“最广泛的社会合意”，增加通过公共协商解决城市治理问题的可能性；另一方面，传媒系统有自身的运作规律，主导协商的政府只有认清规律，不断提高媒介素养，才能更好地利用媒介，正确挖掘传媒中介式协商的潜力。

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