江平 邹伟

严峻的反恐形势下，反恐立法势在必行。2014年10月，反恐法草案一审引起社会的广泛关注与讨论。在汇聚各方民意基础上，2015年2月，全国人大常委会再次审议了反恐法草案。反恐法如能顺利出台，将为我国国家安全和社会稳定筑起一道坚实的法律围墙。

恐怖袭击，响彻世界的悲鸣

近期，一部关于“9·11”事件的高清视频正在微信圈里疯传，让人们又一次回忆起了那十分惨痛的历史。当日，三架被恐怖分子劫持的民航客机撞向位于纽约的世贸中心大楼和位于华盛顿的国防部五角大楼，2996人丧生。

近些年来，恐怖事件频频发生，不断刺激着人们的神经。据新华网报道，莫斯科时间2010年3月29日，恐怖分子在莫斯科制造了地铁连环爆炸案，造成40余人死亡，70余人受伤；2014年4月14日，尼日利亚首都阿布贾郊区一汽车站发生恐怖袭击事件，造成至少75人死亡，215人受伤；2015年1月7日，法国巴黎《沙尔利周刊》杂志社遭到恐怖分子袭击，造成12人死亡，8人受伤……

对于恐怖主义，没有哪个国家能够独善其身。随着我国对外开放水平的不断提高，国际间的人员与贸易往来日益频繁，威胁我国国家安全和社会稳定的恐怖事件也不断增多。

据新华社报道，2009年，以境外民族分裂分子热比娅为首的“世界维吾尔代表大会”通过互联网等多种渠道煽动闹事、遥控指挥，境内具体组织实施，有预谋、有组织地制造了新疆乌鲁木齐“7·5”打砸抢烧事件，波及1700多名民众，造成197人死亡，其中无辜死亡群众达156人。

据央视报道，2014年，新疆分裂势力一手策划组织“3·1”昆明火车站暴力恐怖案，8名暴徒持刀在云南昆明火车站广场、售票厅等处砍杀手无寸铁的无辜群众，造成31人死亡，140余人受伤。

一幕幕的触目惊心，一次次的支离破碎，无不控诉着恐怖袭击的罪恶。

中共中央政法委书记（时任公安部部长）孟建柱指出，我国主要面临来自境内外“东突”恐怖势力和国际恐怖组织、恐怖分子进行的各种恐怖活动威胁。以“东伊运”为代表的多个“东突”恐怖组织长期在中亚、南亚等地活动，给中国和地区各国人民生命财产造成了重大损失。

从恐怖活动的类型来看，当前主要包括袭击、劫持以及破坏等恐怖活动方式。袭击如爆炸，自杀性袭击，化学袭击，投毒和纵火等；劫持如劫持人质，劫持飞机，劫持车辆等；破坏如破坏交通枢纽等重要设施或系统。

近年来，上述三类恐怖活动方式接连在国内外发生，造成大量人员伤亡，令世界各国痛心疾首，纷纷打响反恐之战。

反恐，正与邪的较量

加强反恐立法，是防范和打击恐怖主义的重要武器。事实上，早在1997年，我国就已将恐怖组织入刑，2001年又在刑法中增加资助恐怖活动罪，2011年首次通过了专门针对反恐工作的法律文件——《关于加强反恐怖工作有关问题的决定》，这意味着我国已迈出反恐领域立法的第一步。

然而，中国社会科学院法学研究所刑法研究室主任刘仁文认为，我国的反恐立法在临时性和应急性的驱使下，表现为对各种法律的修补，欠缺一部统一、完整的反恐法。

“反恐立法缺乏系统性，无法形成一个涵盖预防、应急、制裁与恢复等全部环节的反恐立法体系，不但严重影响了我国反恐能力建设，也难以满足我国防范和打击恐怖活动的需要。”云南财经大学高学敏如此表示。

近些年，每逢全国两会期间，都有代表委员提出尽快出台“国家反恐法”。“中国是法治国家，严惩这些犯罪分子，是我们每个中国人的一致看法。”十二届全国人大常委会委员买买提·明牙生说，要维护民族团结和社会稳定，对恐怖行为必须重拳出击。

全国政协委员、民建中央副主席、法学专家周汉民也建议，尽快推动中国反恐立法进程，宣示国家反恐决心，进一步提高国家反恐能力，与一切恐怖势力斗争到底。

“出台专门的反恐法，将健全中国反恐的法律手段，应对暴恐活动新趋势、新特点，有力助推国家层面对恐怖主义活动的预防和打击，维护中国的长治久安。”中国人民公安大学反恐怖学院副院长梅建明认为，随着恐怖主义全球化趋势的发展，建立反恐法律制度有利于我国在国际反恐合作中把握主动，为中国和相关国家的执法合作提供法律依据和平台。

面对严峻的反恐形势和社会各界的积极呼吁，全国人大常委会加紧反恐立法的工作步伐。

立法，赢与输的关键

反恐立法关乎反恐工作的成败，完善的反恐法是打赢反恐战争的重要利器。然而，在反恐立法过程中，难点频现。

2014年10月27日，十二届全国人大常委会第十一次会议审议了《中华人民共和国反恐怖主义法（草案）》。在汇聚各方民意基础上，2015年2月全国人大常委会再次审议了反恐法草案。

然而迄今为止，国际社会尚不存在一个统一、权威的恐怖主义概念。复旦大学国际问题研究院教授沈丁立指出，“世界上关于‘恐’的定义有两百多种，我们对‘恐’下的很多定义是自相矛盾的，必须设立一个自身接受的、可靠的定义。” 反恐法草案一审稿规定，“恐怖主义”是“企图通过暴力、破坏、恐吓等手段，引发社会恐慌、影响国家决策、制造民族仇恨、颠覆政权、分裂国家的思想、言论和行为”。

对此，法律和公共政策学者，公共卫生治理项目负责人贾平认为，草案一审稿对恐怖主义的定义过宽。在结合有关各方意见建议的基础上，草案二审时将该定义修改为“通过暴力、破坏、恐吓等手段，制造社会恐慌、危害公共安全或者胁迫国家机关、国际组织的主张和行为”，进一步完善了“恐怖主义”定义。

西南政法大学刑法学者倪春乐认为，“在立法意旨和具体内容的设置上如何确保高效打击和基本权利保护的动态平衡”是反恐立法的另一难点。

一方面，反恐对于维护国家安全和社会稳定至关重要，通过立法强化国家权力，能够更加有力地防范和打击恐怖活动；另一方面，反恐法赋予国家机关的权力过大，因此必须对有争议的条款加以严格界定，以保障公民的基本权利不受侵犯。

“加大力度惩治暴恐犯罪、切实保护群众安全和维护人民大众权益，保障犯罪嫌疑人的基本人权，是我们面对当前国际、国内恐怖犯罪情势强力推进立法的最为基本的出发点，也是根本之目的所在。”湖南大学犯罪学研究所所长王燕飞如此表示。

对此，在涉及公安机关、国家安全机关使用电信和互联网的技术接口的规定、采取技术侦查措施的规定和关于查询和查封、扣押、冻结措施的规定等条款中，二审稿增加或完善了批准程序，并明确盘问、检查、传唤等措施需“依照有关法律规定”进行。

此外，贾平认为，一审稿草案对可能涉及的敏感群体缺乏权利保障的平衡机制，譬如恐怖活动嫌疑人和举报者。梅建民也表示，很多城市目前正在推进群众反恐，一些城市对于举报提供暴恐线索的人有一定奖励，但是只有相关规定，没有落实到法律层面。反恐法应当对举报暴恐线索的奖励措施有一套全面且明确的规定。在针对恐怖活动嫌疑人的约束措施的规定中，二审稿明确了批准程序、适用情形和期限。

在制定反恐法过程中，法律规范之间如何协调，包括如何使反恐法与相关法律相衔接，以保持我国法律体系内部的和谐，是立法的又一难点。刘仁文认为，还需要对专门的反恐设计进一步深化。

对此，一审稿对反恐工作领导机构及其办公室以及军队、武警、民兵和相关部门的职责任务做了规定，并规定了相应的保障、监督和法律责任；通过建立国家反恐怖主义情报中心和跨部门情报信息运行机制，统筹有关情报信息工作；建立健全恐怖事件应对处置预案体系，明确了指挥长负责制和先期指挥权。但贾平认为，对于反恐领导部门的协调规定还存在语焉不详等问题。

此外，一审稿还对认定恐怖活动组织和人员，安全防范措施以及国际合作等方面做了具体规定。在二审稿中，还将交通运输安检制度修改为“依照规定”开封验视、进行安全检查、配备安保人员，不再硬性规定强制开箱验视，并增加了法院可直接认定恐怖组织和人员的规定。

合作，内与外的双赢

恐怖主义已经成为一种国际现象，任何一个国家都无法置身事外，任何一个国家仅仅依靠自身力量展开反恐显然步履维艰。在国际反恐形势多元化的今天，加强国际反恐合作才是国际反恐斗争最有效的方式。

中国现代国际关系研究院安全与军控研究所所长李伟认为，国际反恐的长期化、复杂化和艰巨化已成定局。在国际恐怖活动依然猖獗的情况下，全球反恐合作却处于“热情高、分歧多、合力少”的状态，反恐基本上是“各扫自家门前雪”，这样的形势难以真正遏制恐怖主义蔓延。

当前，国际反恐形势呈现“多元化”特点，即国际恐怖主义威胁、国际恐怖组织形态以及国际恐怖袭击的多样化。李伟表示，“我们应该以一个更全面的视角来认识国际恐怖组织与活动的多元化，不以单一的角度看待全球恐怖活动，才能从整体上促进国际反恐的良性发展。”

恐怖主义产生的根源是各国分歧最大的一个问题，但其产生的根源非常复杂，受贫穷、贫富差距、民族宗教矛盾、国际政治与国际关系的不公正与不民主等多重因素的影响。在李伟看来，反恐需要国际社会的广泛合作，但国际合作的分歧又制约了合作的广度和深度。这一问题的根源在于，西方国家在反恐问题上有自己的“标准”，这与发展中国家有分歧。时至今日，国际社会还没有一个彼此都能接受的“国际恐怖主义”定义。

“在今天，任何国家或任何人都不可能成为恐怖活动的‘局外人’。各国都有反恐的需要，而反恐又需要国际合作。”中国人民大学国际法教授朱文奇表示，恐怖袭击的跨国性质，客观上要求国际社会团结起来打击国际恐怖行为。跨国界的恐怖行为，如果一旦得逞，其受害群体必然具有国际性。因为恐怖袭击者可能拥有不同国籍、来自不同国家，受害者也往往是不同国籍公民，所以恐怖行为是全人类的公害。

“在联合国框架下，加强国际反恐合作才是国际反恐斗争最重要的必由之路。”李伟表示，双边合作是当前最行之有效的国际反恐斗争合作形式。

中国社科院美国研究所国际问题专家张国庆表示，“要么一起抵制共同的敌人，要么‘一个个地失败’，而做出正确的选择将不仅有助于取得反恐战争的胜利，更将有助于国际关系走向和谐与双赢的局面。而这种选择也将在一定程度上决定了我们是生活在‘一个最坏的时代’，还是‘一个最好的时代’。”