刘洋　陈承贵

【摘要】监督机制创新是党的制度建设科学化的重要内容，是中国共产党作为执政党谋求自身发展的关键所在。网络反腐的优势在于，通过网民监督机制的构建，弥补中国共产党原有监督机制在监督主体、群众监督等方面存在的不足，使网络反腐融入党的监督机制成为可能。

【关键词】网络反腐 监督机制 制度建设

【中图分类号】D261           【文献标识码】A

监督机制建设与创新是党的制度建设科学化的重要内容之一。作为执政党，中国共产党能够根据自身以及时代与社会的发展变化，不断总结、探索党的监督机制创新，是保证自身健康发展，不断提升执政能力的必要前提。随着网络的普及，网络反腐发挥着越来越重要的作用。对于执政党来说，这不仅是一个巨大的挑战，同时也为加强自身建设，探索党的监督机制创新提供了新的契机与思路。

我党利用网络开展反腐工作的现状

我党在利用网络开展反腐工作方面取得了长足进展，这不仅体现在反腐成果收获巨大，而且也体现在党对于网络反腐认识的不断深入。这一过程主要体现在以下几个方面：

政策表达。2005年，中共中央出台了《关于进一步加强和改进舆论监督工作的意见》，明确了中国新闻媒体正确开展舆论监督的思路与做法;十七届四中全会提出，“健全反腐倡廉网络举报和受理机制、网络信息收集和处置机制”，强调要充分认识互联网发展带来的深刻影响，切实加强新形势下反腐倡廉网络信息收集、研判和处置工作，拓宽了解社情民意渠道，充分发挥广大人民群众在反腐倡廉建设中的积极作用，不断推进党风廉政建设和反腐败工作。

2008年8月，湖南省株洲市纪委、市监察局正式出台《关于建立网络反腐倡廉工作机制的暂行办法》，这是我党第一个关于推进网络反腐工作的建设性文件，促进了网络反腐工作在基层党组织层面的探索和发展。

2009年5月4日，最高人民检察院公布了修订后的《人民检察院举报工作规定》，明确将网络纳入举报渠道。《规定》特别指出，对网上举报，要通过网络进行答复。对使用真实姓名或者单位名称的举报，除通讯地址不详的以外，应当将处理情况和办理结果及时答复举报人，自觉接受群众监督。

从十八大以来，党的反腐工作进入了一个崭新的时期。2013年底，中共中央印发了《建立健全惩治和预防腐败体系2013～2017年工作规划》，明确指出，党报党刊、电台电视台和重点新闻网站要办好反腐倡廉专栏和专题。坚持正确舆论导向，完善反腐倡廉网络舆情信息工作机制。健全新闻发布制度，严肃宣传纪律，加强对外宣传工作。该文件成为我党新时期利用网络开展反腐工作的指导性文件。

理论表达。最高人民检察院指出，网络反腐主要是指网上举报，即“举报人将所要举报的案件线索写成电子邮件，通过因特网传递给受理举报案件线索的举报机构或部门所设的网站或举报信箱进行举报的一种方式”。

另外，根据湖南省株洲市纪委、市监察局正式出台《关于建立网络反腐倡廉工作机制的暂行办法》之第二条的相关规定，“网络反腐”可以概括为，在网络这一公共平台上，由党、政部门主导的，有民众响应参与的，包括收集反腐倡廉工作意见、建议，受理民众投诉，宣传反腐政策法规，展示反腐工作成果等于一体的党、政行为，即电子政务理念下的反腐工作电子化、网络化。显然，这一定位并没有将网络反腐上升为党的监督机制的一部分，且对于监督主体的认识带有一定的局限性。

现实表现。现实工作中，我国陆续建立了一批全国性的反腐网站，表现出党和政府对于网络反腐工作的重视与决心。例如2005年中央纪委、监察部首次公布了中央纪委信访室、监察部举报中心的网址，标志着网上举报正式纳入了官方反腐渠道，2007年中央纪委、中国方正出版社主办推出了“中国反腐倡廉网”，中共中央纪律检查委员会中华人民共和国监察部建立“中国反腐网”并设立了举报网页，最高人民检察院主管、检察日报社主办推出法治资讯门户网站“正义网”等;地方党和政府也建立了一些反腐网站，例如黑龙江省纪委、省监察厅主办的“反腐败明鉴网”，泉州“反腐倡廉网”等。

据不完全统计，我国现有的官方廉政网站已超过200家，并在反腐工作中取得了一定的成绩。仅2010年1月至12月，全国纪检监察机关共接受信访举报1427186件（次），其中检举控告类1000277件（次）。初步核实违纪线索163480件，立案139621件，结案139482件，处分146517人，为国家挽回经济损失89.7亿元。

纵观党和政府目前在网络反腐方面的现实表现，仍存在许多不足。首先，在党和政府政务公开等方面至今未有实质性进展，网民还无法方便、快捷地了解党和政府的政策行为，因而也就无法形成真正有效的监督;其次，在处理紧急公共事件时，网络意识不强，经常出现回应迟缓或回应不合理的现象;第三，官方的反腐网站建立之初，对网络举报无作为甚至无回音的情况时有发生，这也是越级上访等群体性事件一度集中爆发的原因之一。例如“华南虎事件”、“天价烟事件”、“表哥事件”等等，多是网民发现问题并在网络上曝光后党和政府才开始作为的。这种情形曾一度使党和政府陷入民不举官不究、被网民推着走的被动反腐状态;第四，暂时还没有放开民间反腐网站的涉入。曾经一段时期，党和政府在网络反腐工作上的表现给人一种被动反腐的印象，十八大以后，这种被动局面得到明显扭转。要变被动反腐为主动反腐，必须进一步完善网络反腐的制度建设，并以此为契机，加强党的监督机制创新。

网络反腐与网民监督机制构建的路径

网络具有公共领域所具有的一切要素。包括公开性，即参与者不论社会地位高低，讨论的话题不受限制;独立性，即由私人集合而成的公共领域，独立于政府;自由性，公民可以自由进入等等。哈贝马斯将“产生民意”和“理性的权威”视为公共领域的两个最重要的副产品。在这样一个公共领域，公民可以实现自行监督，既可以讨论私人领域的“一般性问题”，使民意得以形成，又可以与公共权威领域相对应，对国家的行政作为发表意见，提出质疑、批评。

在网络这样的一个公共领域中，会经常性地形成强大的舆论场，例如对于党和政府的政策行为，在网络论坛或微博中会自行形成一种舆论监督。通过一定的机制作用，舆论监督会形成一股巨大的作用力，推动事物向前发展，而有效的监督会使网民的参与热情高涨，对非网民群体也会发生影响，带动其中一部分人也乐于参与其中。许多人们所熟知的网络反腐事件正是在这种“推动力”的监督与推动下实现的。即在全民关注的视野下，事件的相关部门、责任人感受到了巨大的压力，从而使事件得到了令人比较满意的处理。看得见的反腐成果，反过来又会激发人们的监督热情。在这些事件过程中，民意会从事件最初发生时的多数非理性认知，伴随着网络论坛的讨论，发展到最后多数人对于事件较为理性的判断与结论，即产生了哈贝马斯所说的“民意”与“理性权威”。这无疑会对网民个体产生一种无形的自律作用，而这种自律作用是来自一个虚拟的公共场所。事实上，这种个体自律作用同样可以来自任意一个公共管理场所。可见，网络反腐唤起了网民的参与意识，网民通过网络这一公共领域参与公共事物，形成民意，从而对党的决策行为形成监督，构成了网民监督的路径。

如何使网民的网络监督路径成为可能？比较理想的状态下，笔者认为网民监督路径的实现至少需要做好以下几个方面的准备工作：

首先，构建网民参与机制。通过网络这一公共领域，网民自由地在公共论坛上发表个人意见与建议，参与公共管理，从理论上讲，这对于我国民主政治发展具有非常积极的意义。但是，在实际操作过程中，由于缺乏监管，网民在网络平台的不当言行甚至是犯罪行为会对网络社会产生难以估量的消极影响。作为公共领域，需要有一个管理、制约机制来规范网民的网络行为，维护网络公共平台的运行秩序。因此，以网络参与实名制为核心，建立系统的公共事务网民参与机制刻不容缓。

同时也需要建立一支技术过硬、接受网民监督的网络督察队伍，依托完善的网络参与机制以及网络法律，公平执法、透明执法，对网民的网络行为实施必要的引导与管理。执法的最终目的在于努力使其成为能够实施自我管理的公民群体，真正成为一支独立的、健康的监督力量，能够通过网络平台以及规范的参与来监督党的执政行为。2013年9月10日，最高人民法院、最高人民检察院出台的《关于办理利用信息网络实施诽谤等刑事案件适用法律若干问题的解释》正式实施，对保障网络诚信具有重要意义，这也可以看作是解决网络反腐机制构建中的技术难题的一部分。

其次，构建民意分析机制与回应机制。建议党和政府成立专门机构，培养专家队伍，通过调查、问卷对网民进行专业分析、研究。从地域分布、年龄分布、性别、基本的经济收入、职业群体、关注的基本问题、首要的利益需求等方面对其进行模块化统计与分析。在此基础上预测、研判网民的言行及其对不同事件的反映，进而总结出民意动向规律。知民意而后动是党委机关处理民意的基本原则，这里所说的“动”，即党政机关通过决策行为与民意之间形成的互动。知而不动即“不作为”，是党政机关处理民意的大忌。能否树立网络意识，知民意而速动，体现了党的执政能力，理应成为评价党的一级组织水平高低的重要标准。

可见，民意回应机制是实现网民与党之间良性互动的制度保障。民意回应机制要求，针对网民集中反映的问题与情况，党委和政府有关部门要在尽量短的时间内做出必要的、详尽的回应，根据回应内容的不同，要有切实的后续政策行为，这是真正积极的回应。只有善待民意，重视民意，民意才能成为真正的监督力量。久诉无回音、有回音无结果的施政习惯，是对民意的漠视，是对自身责任的淡漠，久而久之，民众对党的执政能力的质疑会不断加深，威胁到执政党的执政合法性。

再次，完善党务信息公开机制。党务信息公开机制包括党、政信息公开机制与举报信息公开机制。2009年10月27日《中国青年报》的一项在线调查结果显示，71.5%的人表示自己“会参与反腐”，75.5%的人选择“网络曝光”作为“最愿意选择的反腐参与渠道”。网络反腐的真正威力就在于，公众可以匿名地将事实暴露在光天化日之下，从而引发媒体效应，进而引起党政部门关注。

《中华人民共和国政府信息公开条例》已经实施多年，党务信息公开也已经提出多年，虽然各级党组织做了大量的工作，例如建设党务信息公开网站等，但是距离真正的信息公开、透明的标准还有很大差距。两种信息公开机制的构建，无疑是解决问题的关键。信息公开能否真正实现，体现着党在反腐工作方面的决心。

反思网络反腐，推动党的监督机制科学化

大量事实表明，网络反腐威力巨大，要主动构建网民监督机制，使网络真正成为监督利器，并逐步将网络反腐内化为党的监督机制的不可或缺的组成部分。这将会在以下三个方面推动党的监督机制建设的科学化。

第一，在理念上，突破了过于理想化的监督机制。过去我们对党的监督机制建设在认识上存在“过于理想化”的倾向，表现为：侧重强调党员的道德建设，认为合格的党员理所应当地是道德自律者，他律与制度监督则被认为是无关紧要的补充，将外力监督看成是道德提升的对立物。这种错误认识必然导致国家忽视监督机制建设，即便是那些业已建立起来的组织监督和制度监督，也缺乏应有的监督力度，处于弱势地位。由于缺乏应有的机制建设，普通民众直接参与监督的几率很小。网络监督机制的构建，不仅降低了普通民众参与公共管理的门槛，而且在党的监督机制建设中切切实实地引入了“他律”的范畴，突破并提升了曾经过于理想化的监督机制建设理念，使党的监督机制建设更加科学。

第二，在性质上，避免了监督者与被监督者的同质性。以前的党内监督机制中，权力监督是主要的监督形式之一。监督者与被监督者在某些性质上具有同质性。从职能属性出发，二者均属于一定权力的掌控者与运营者，其利益属性也存有一定的同质性。党通过权力制约而建立起来的体制内的监督机制，在遭遇群体腐败时，经常会出现监督失灵的局面。例如，上级命令下级、下级执行上级命令中的监督缺位问题，权力寻租问题以及屡遭诟病的党的纪律检查委员会如何定位的问题，这种先天性的缺陷在体制内很难找到根本性的解决方式，唯有通过改革引入异质的监督力量，在非权力阶层的监督力量的作用下，改善现有的权力监督弊端，同时改革党的纪检部门与其他部门的隶属关系。而通过网络反腐发展起来的网民监督，不仅解决了民众的参与热情与参与途径问题，而且将群众这一最具洞察力的异质力量充实到党的监督力量中来，从而使现有监督者的构成与监督途径更加多元，促进党的监督机制更趋完善和更科学。

第三，在动力上，提升了党内监督的水平。党内监督、自我廉洁机制是一个政党健康发展的必备条件。除了已经建立的党内组织监督、权力监督以外，作为党内政治生活的主体，广大党员及基层党员干部是党内监督的主体。但是，我们目前广大党员执行监督职能的状况并不乐观，主要表现在广大普通党员以及基层党员干部缺乏了解党的制度建设等方面信息的平台与渠道，参与渠道单一，广大党员的知情权、参与权落实不到位，致使党员在党务工作中的主体地位弱化，广大党员对党内事务进行监督缺乏应有的动力。网民监督机制的构建，将为党内监督水平的提升提供强有力的动力支持，而党务信息公开机制的建立，给予了广大党员了解党内事务和信息以及参与制度制定的机会与平台，使普通党员与基层党员干部在制度建设中的主体地位得以实现，强化了党员的认同感和责任感。这既培养了广大党员的公共意识，又使广大基层党员干部了解到党的制度从制定到执行的全过程，提高了对制度内涵的理解水平，提升其行使党内监督职能的能力与积极性。

尽管目前网络反腐与传统反腐方式相比具有不可比拟的诸多优势，也取得了一定的成绩，但是我们应该清醒地认识到，网络反腐同样有其自身的局限性，我们不能将党的监督机制的构建与创新的希望完全寄予网民监督机制的构建，网络反腐不能解决党的监督机制方面存在的所有问题，切不可将网络反腐的作用扩大化、绝对化。实现党的监督机制的建设与创新路径多元化，才是党的监督机制构建科学化的应有之意。

（作者分别为佳木斯大学社会科学部副教授、华东师范大学历史系冷战研究中心博士后，佳木斯大学副研究员;本文系教育部哲学社会科学研究重大攻关项目“提高党的建设科学化水平研究”的阶段性成果，项目编号：10JZD0001）

责编 /于岩（实习）