中国推动亚太区域合作前瞻

2015-09-10桑百川

人民论坛·学术前沿 2015年7期

桑百川

【摘要】自《茂物宣言》发表以来，实现贸易与投资自由开放一直是APEC推进区域经济一体化的努力方向，而全面提升区域内互联互通水平则是实现这一目标的重要方式。亚太经济互联互通具有物理联通、机制联通和人文联通三个层次的内涵，当前已经在诸多领域取得重大推进与成就。同时，互联互通建设的主要障碍，即巨大资金缺口、缺乏政治互信、经济发展利益冲突，以及欠缺利益争端协调机制。中国应以更加自信的负责任大国姿态，为推进亚太互联互通作出积极努力。

【关键词】亚太经济东盟互联互通政治互信贸易自由化

【中图分类号】 F143.2 【文献标识码】A

随着经济全球化、区域集团化的发展，APEC各成员间的贸易投资自由化和经济技术合作不断深化。以《茂物宣言》为目标，形成了共生互补的区域合作网络。然而，由于各成员国经济发展水平不同、在贸易和投资自由化中利益诉求差异较大，加之亚太经济体经济结构的互补性与竞争性并存，《茂物宣言》的推进存在着重重障碍。2014年，APEC第22次领导人非正式会议提出“一带一路”构想，成为亚太地区经济腾飞的双翅，为区域合作注入了新活力。而作为“一带一路”的血脉经络，互联互通得到了APEC成员国的高度认可。

“互联互通”（Connectivity）构想起源于2010年第17届东南亚国家联盟首脑会议，会议通过的《东盟互联互通总体规划》指出，“东盟各成员国必须实现互联互通，在基础建设、交通、通讯等领域加强合作，同时加强各国人民之间的交流”。2012年10月，APEC符拉迪沃斯托克领导人非正式会议达成《亚太经合组织供应链联接行动计划》，制定了前实现本地区供应链便利化程度提高10%的具体量化目标，“互联互通”议题开始逐步从东盟范围扩展到APEC范围。①同年，APEC高官预备会议正式确定“推动亚太地区的互联互通建设”为2013年度三大优先合作议题之一，2013年印度尼西亚APEC会议各与会经济体一致同意消除基础设施建设开发和投资壁垒，并初步确定了在促进物理性基础设施建设等九大领域加强实质性合作。2014年北京APEC会议再次强调了互联互通可以为平衡、稳定、可持续和包容性增长提供动力和支持，联接本地区各增长极，推动区域合作取得新成就。由此可见，在APEC范围内广泛提高互联互通水平已成为突破区域合作瓶颈的必经之路。

基于以上背景，本文围绕亚太经济的互联互通展开讨论。文章结构安排如下：背景部分介绍互联互通概念，以及在APEC范围内的推广历程和重要性；第二部分对互联互通概念进行了辨析；第三部分描述了互联互通已有成就和不足；第四部分分析了亚太经济互联互通建设的主要障碍；第五部分总结上文并提出了未来中国在促进区域互联互通发展中可采取的措施。

三元一体的亚太经济互联互通

根据《东盟互联互通总体规划》，互联互通主要包含相互支撑的三个方面，即物理的连接（Physical Connectivity），主要包含基础设施建设，如交通、电信、电力、能源等；机制的连接（Institutional Connectivity），包括简化贸易程序、统一贸易规则促进贸易、投资和服务的自由化和便利化；人文的连接（People-to-People），涵盖商务人士流动、跨境教育、旅游和文化交流等。②同样，亚洲开发银行在《无缝亚洲的基础设施》中指出基础设施的广泛定义应包含硬件（物理的连接）和软件（便利化措施）两个方面。③综合二者观点以及2014年北京APEC会议批准的《亚太经合组织互联互通蓝图（2015～2025）》（以下简称《蓝图》），本文将互联互通概括为物理、机制、人文三方面内容。

物理的连接：硬件联通。硬件联通可以分为横向和纵向两个方面：横向定义主要涉及在哪些领域、行业进行互联互通；纵向定义则关注如何改善具体某一项目的融资方式、评估指标以及后期的规划实施。

亚太经济互联互通主要是交通、电力、信息通讯与网络、能源等硬件基础设施的联通。《蓝图》指出，未来亚太地区互联互通将建设、维护和更新高质量的基础设施，促进海上基础设施建设，提高航空互联互通的效率和安全性；将确保所有经济体享受高品质、环保的电力供应；将加强信息共享、改善通讯技术、缩小数字鸿沟；将在能源贸易和环境可持续领域有所突破，加强能源基础设施韧性。

就具体项目而言，目前APEC互联互通重点强调改善投资环境，主要包括以下方面：在融资方面，开拓公私伙伴合作关系（PPP）模式以拓宽融资渠道，改变国家资本“单打独斗”的局面，吸引私营部门资金参与基础设施建设，保证稳定的融资来源；在项目评估方面，引入包括关键质量要素的量化指标，科学合理地评估项目；在规划和实施项目时，倡导以人为本的投资，强调项目实施的效率。

机制的连接：软件联通。根据《蓝图》，软件联通旨在解决贸易便利化、结构和规制改革、物流便利化等领域的重大问题。即实现海关和边境管理机构现代化，加强贸易主管机构之间的协调沟通，建立“单一窗口”系统下的无纸化贸易；改革经济结构，推进“亚太经合组织商业便利化多年期项目”，帮助各成员国实现“运营成本、速度、难度等商业便利化指标改善25%的意向性目标”；进一步探索利用互联网手段，保障内部规制工作协调、评估规制影响、实施良好规制实践；实现亚太经济供应链联通，提高供应链绩效；培育透明可靠、公平竞争的商务环境。

人员交往的联通。人员交往的互联互通包括商务旅行、跨境教育、旅游便利化和专业技术人才流动等问题，即“人的联通”。目前，亚太地区支持《亚太经合组织通过人力资源开发提高就业质量，加强人员交往互联互通工作计划》，鼓励各经济体采取更加便利的移民政策，鼓励区域内人员交流的无缝联通。《蓝图》提出了具体的实施措施：扩大亚太经合组织商务旅行卡的持有数量，提升其使用效用和效率；增加经济体间留学规模，成立亚太经合组织高等教育研究中心，设立每年一度的“亚太经合组织创新、研究与教育科学奖”，并借力互联网推出虚拟学术交流卡，推动跨境教育便利化；鼓励部分经济体放宽游客签证限制以及简化通关程序的内部举措，制定“亚太经合组织区域旅游从业者行为规范”，减少游客旅游成本和不稳定因素，努力实现2025年前地区接待旅客数量达到8亿人次的目标；最后，在专业人才流动方面，倡议设立交通和物流行业专业资质认定标准以统一、精确评估专业技术人才的技能水平，在已有各类双边资质互认协议的基础上推动经济体多边资质互认协议，建立完善的劳动力市场信息系统搜集和分析技能差异、市场失衡、人才缺口信息。④

亚太经济互联互通的成果和不足

到目前为止，以东盟经济体为代表的各成员国均在推动区域内硬件、软件、人员联通方面取得了显著成绩。

亚太经济硬件联通的成就。互联互通提出以来，中国积极加强与各经济体基础设施建设领域的合作，在交通、电力、电信、能源管道建设方面取得了丰硕成果（见表1）。

亚太经济软件联通的成就。建立海关单一窗口（Single Window）和推动供应链互联互通（Supply Chain Connectivity）是亚太地区软件互联互通的两大重要成就。

根据联合国贸易便利化和电子商务中心（UN/CEFACT）第33号建议书，单一窗口是参与国际贸易和运输的各方，通过单一的入口点提交标准化的信息和单证，以满足相关的法律、法规和管理要求的平台。⑥自2007年以来，亚太经合组织海关程序小组委员会（Sub-Committee on Customs Procedures， SCCP）通过了亚太经济体《单一窗口发展报告》和《APEC SCCP单一窗口战略计划》，旨在在区域内开发使用连接所有政府机构中负责许可证、证书、收费的在线系统，以简化进出口程序。2010年，SCCP对各经济体单一窗口实施情况进行审查，该次审查显示亚太经合组织21个成员经济体中已有13个经济体开发单一窗口系统、5个经济体正在推进单一窗口建设，此外，各经济体积极采用世界海关组织数据模型在内的国际标准发展单一窗口，这将保障单一窗口系统间无缝的信息共享。⑦

亚太经合组织《供应链连接框架（2010～2015）》及其项下的供应链联接框架行动计划（SCFAP）是系统提升地区供应链绩效、促进区域软件联通的重要成果文件。根据该文件，“2015年APEC应达到区域内供应链在时间、成本和不确定上改善10%”的量化目标，2014年，世界银行发布物流绩效指数（LPI）⑧对亚太地区物流绩效进行评估，结果如下（见图1）：

从图1中可以看出，2007年以来，亚太地区物流便利化指数不断提高，即海关报关清关效率、国际货运便利度以及物流服务均有了较大的提升。此外，根据世界银行公布的各国LPI指数，新加坡、中国香港、日本、美国物流绩效指数分别为4.13、4.12、3.93、3.93，位列世界第一、二、八、九名。

最后，在关税和非关税壁垒方面，APEC经济体平均使用关税水平已由1989年的16.9%降至2012年的5.2%；根据《大阪行动议程》（Osaka Action Agenda），包括市场准入集团（Market Access Group）在内的15个APEC下设机构积极运用统一APEC元素，以简化原产地规则、促进贸易标准一致化、努力消除贸易、投资的关税和非关税壁垒。⑩

亚太经济人文联通的成就

商务人士流动是亚太地区人文联通的关键环节。为响应《大阪行动议程》，APEC商务流动小组（Business Mobility Group， BMG）于1997年成立，并设立了了亚太经合组织商务旅行卡、商务旅行手册等商务人员流通便利化措施。APEC商务旅行卡（APEC Business Travel Card， ABTC）由亚太成员经济体的相关商务人士持有，该卡的持有者在3年内无需办理任何的手续和签证，可多次出入亚太地区16国（经济体），并享受21个经济体的通关便利。随着2010年5月俄罗斯加入ABTC计划，目前所有成员经济体均已接受该项计划，其中除加拿大和美国处于过渡阶段外，其他成员国均对计划全面接受。根据APEC政策支持单位的调查，相比与2010年3月到7月，2011年3月到7月内ABTC为持有人累计降低交易成本38%，相当于3.7亿美元；累计节省出入境时间62413小时，相当于1.9万美元的货币价值。此外，APEC商务旅行手册（Business Travel Handbook）也为商务人士提供了快速参考指南，该手册详细介绍各成员经济体入境基本资格标准、签证申请程序，并提供大使馆、领事馆、签证签发机构的联系信息，旨在降低整个区域商务交流的难度。

此外，在跨境教育、旅游、专业技术人员联通方面，亚太经合组织各成员经济体借力互联网推出虚拟学术交流卡，推动跨境教育便利化；亚太经合组织旅游工作小组已建立旅游从业者技能标准系统和互认协议，自2000年以来，该系统已经覆盖了亚太地区近400家旅游部门；最后，在专业人才流动方面，APEC人力资源开发工作组（Human Resource Development Working Group， HRDWG）于2011年启动和建立亚太经合组织技能开发促进中心，通过能力建设和劳动与社会保障体系加强区域内统一交通和物流行业专业资质认定标准、推动资质互认协议、培育了强大而灵活的区域劳动力市场。

综上，亚太经合组织自建立以来，各成员经济体间在区域硬件、软件和人员互联互通领域均取得了显著成就，目前已经初步形成了互联互通的基本网络。但是根据《亚太经合组织互联互通蓝图》，目前互联互通体系仍存在以下问题：硬件联通方面，域内基础设施及信息通讯技术设施的普及和质量仍不均衡；软件联通方面，由于各种管理限制或能力差距，现有规制在促进互联互通方面仍有很大不足；人员交往互联互通方面，需要减少人员交往和流动障碍，为促进人员顺畅流动而共同努力。因此，亚太地区各经济体仍需要推动互联互通合作全面纵深发展。

亚太经济互联互通的障碍

深入推进亚太经济互联互通，尤其是敏感领域的互联互通建设中存在瓶颈。

基础设施互联互通面临巨大的资金缺口。基础设施的无缝连接依赖于大规模的交通设施、信息通讯系统和能源项目开发与建设，而无论泛亚铁路、两洋铁路的建设、现代化通关改革还是各成员经济体贸易职能部门联网，均需要巨额的资金投入。目前，APEC财长会议已通过推广基础设施PPP（公共—私营部门伙伴关系），举起互联互通大旗，但是短期来看，互联互通建设主要融资来源仍然是亚洲开发银行和各国政府的“单打独斗”，融资渠道单一、额度有限。

亚太经合组织成员国多为发展中国家，国内金融服务行业发展相对落后，因此对私人资本、民间资本的动员机制缺失，难以快速大规模整合民间资本以形成强大聚力。

缺乏专业的基础设施融资机构且项目评估体系尚未建立。基础设施建设普遍规模大、周期长，因此需要匹配专门化的项目评估、融资安排和风险配置，但是在亚太地区仅有亚洲开发银行可以充当融资专业机构的角色。⑪

跨国基础设施互联互通投资收益存在不确定性。受政策不确定性、运营风险和投资回报周期较长的影响，互联互通项目建设的投资收益存在较大的不确定性，因此私人部门投资意愿低。据亚洲开发银行统计，在亚洲基础设施项目融资里，来自私人部门的投资目前仅占到20%。

亚太各经济体之间政治互信脆弱。基础设施的互联互通本身涉及铁路、公路、通信、能源等国家关键领域的合作，与国家的政治、经济主权息息相关，只有在各成员经济体建立充分的政治互信并达到利益协调一致，才能实现多领域的深度合作。但是，亚太经合组织包括亚洲、北美洲、大洋洲、南美洲区域内的21个成员国之间存在复杂的历史遗留矛盾和安全冲突，且各国在经济体制、领土、领海、宗教、民族等方面也存在多重纷扰，如中美在台湾问题上的冲突、朝鲜半岛核问题、中日钓鱼岛问题、中国菲律宾南海争端、日韩独岛（竹岛）争端，这些历史遗留的矛盾都大大降低了各国的政治互信，使各国互联互通合作障碍重重。此外，国际社会目前广泛流传“中国威胁论”，且美国自二战以来一直推行的霸权主义、强权政治，这都使各成员国的合作存在诸多顾虑。2014年，APEC会议期间，中国提出了“一带一路”构想并斥资400亿美元成立丝路基金，这一举措连同峰会前夕中国牵头推进成立亚洲基础设施投资银行等举措，被国际舆论指责为中国版“马歇尔计划”，暗示中国这项计划旨在争夺世界话语权、制造大国对立、建立世界霸权，这也反映了亚太地区以及国际社会对区域合作的顾虑以及各成员经济体之间政治互信的缺失。⑫

成员间优先合作诉求和经济利益冲突。APEC组织21个成员国经济发展水平存在巨大的差异，因此各国的合作重点也各不相同。以美国、加拿大、澳大利亚为代表的发达经济体合作重点在于推进经贸合作规制的改革和人文的联通；而东盟各国的主要合作诉求在于铁路、公路等基础设施的建设。⑬以贸易便利化的软件联通为例，发达国家极力推进服务贸易自由化、知识产权保护、规制融合，而发展中国家由于国内产业竞争力低、农业脆弱、技术水平低等问题需要在长期内渐进推动贸易自由化，因此双方形成了迥异的攻势利益和守势利益，矛盾突出。⑭

此外，在发展利益方面，亚太经合组织成员国存在较大的矛盾。亚洲地区各发展中国成员资源禀赋、经济发展水平接近，产业结构较为相似，存在部分产业过度竞争的局面；而以中美为代表的发展中国家与发达国家长久的国际收支不平衡局面也使得区域内贸易摩擦不断。因此，经济发展的竞争关系必然使得各国在互联互通合作方面有所保留。

缺乏统一的合作机构以及相应的利益协调、争端解决机制。目前，APEC互联互通建设刚刚起步，尚未建立起一个可以推动合作、对成员国行为具有一定管理能力的正式机构，加之成员国在基础设施合作多采取自愿原则，因此合作领域缺乏制度保障，各成员国行为不受共同规章制度的约束，造成许多项目难以快速、持续的推进。此外，如前文所述，APEC组织各成员国经济体在政治互信、合作诉求、经济发展方面矛盾重重，因此合作过程中的利益争端不可避免，然而现有的区域合作框架下缺乏类似WTO争端解决机制的协调机制，一旦成员国发生争端，互联互通项目就很有可能陷入长期停滞。

中国在亚太经济互联互通中大有所为

亚太地区互联互通的建设有利于构建区域内统一的生产、销售网络，形成统一市场，连接本地区各增长极，为区域经济注入新活力；有利于增强各经济体政治互信、缩小发展差异，构建安全、稳定的区域环境；有利于促进区域内人员、文化的交流，形成丰富多彩、兼容并包的人文环境。目前，亚太地区互联互通建设已初见成效，然而巨大的资金缺口、成员国政治互信的缺失、合作诉求与发展利益的冲突以及合作机制的不完善，都使得互联互通建设进入瓶颈期。2014年，APEC第22次领导人非正式会议在北京成功举办，中国提倡的“一带一路”、“丝路基金”等建议均得到了广大成员的认可，这标志着中国有意愿、有能力参与甚至主导亚太互联互通建设。

为进一步发挥中国对亚太地区互联互通建设的巨大推动作用，本文提出三点建议：

在国内发展公共—私营部门伙伴关系，构建吸引私营资本、推动亚太区域融资平台的建立。为了弥补亚太地区基础设施建设存在的巨大资金缺口，我国需要首先保证自身对合作项目的资金支持力度。仅靠政府控制的国家资本既难以保证对互联互通项目的大规模持续投入，也难以消除亚太成员国对中国威胁的担忧和互信，在这种情况下，我国率先通过在国内降低金融行业进入门槛、拓宽社会融资渠道、发展开发性金融、吸引民间资本参与，并以项目信息公开、财政承诺、项目保险等方式，增强跨国界基础设施建设项目投资的透明度、安全性，形成政府资本助推、私有资本主导的投资格局。此外，基础设施互联互通属于高资本密集型项目，而且需要各国互信，仅靠一国之力必然难以为继，因此，中国需要积极推动建立包括亚洲基础设施投资银行等区域融资平台，并借助融资平台扩充各种基础设施融资动议、创新区域融资方式，以聚合各成员经济体的资金力量。

与各成员国加强政治互信、以灵活务实的方法协调得到最广泛支持的合作协议。互联互通的本质是合作，而合作的根本是政治互信和利益协调，因此中国必须妥善处理与各国的领土争端和其他历史遗留矛盾，促进相互合作，以文化交流、人员互通的形式促进了解，逐渐消除各国对中国不断发展壮大的顾虑。此外，各国在合作诉求和经济发展中的利益冲突不可能在短期内得到化解。因此，我国必须以开放、包容的态度考虑各国的主张和诉求，以灵活务实的方法兼顾各国利益、协调各国矛盾，达成现阶段最广泛支持的合作协议，逐步加深合作、达成长期目标。

构建以区域价值链为纽带的经济发展利益分享机制。为促进亚太国家在互联互通和区域经济合作中共同发展，缩小发展差别，弥合利益冲突，中国在推动建立亚太自由贸易区时，应该充分考虑各成员国经济利益的差别和诉求上的差异，避免急功近利、一步到位地追求高标准的贸易、投资自由化，把渐进式的贸易投资自由化、包容性的制度安排作为亚太区域经济合作的基础，利用中国作为世界制造业中心和世界工厂的独特条件，以及作为新兴经济体领头羊的地位，在亚太区域产业价值链重构中，扩大对亚太发展中成员的投资，形成中国与其他发展中成员互利共赢的水平型为主的分工模式，加强与发达成员的产业合作，形成中国与发达成员互补型为主的价值链体系，保障中国的发展给亚太其他成员带来不断扩大的就业、贸易、投资机会，实现经济上的共同成长和利益共享。

建立有一定强制力、约束力的“超国界”合作机制和争端解决机制。亚太经济互联互通建设的合作需要各成员国在政治、经济利益有所让步和妥协，因此在各国自愿参与的模式下，合作很难达成广泛共识并得到持续的实施。因此，中国需要联合亚太经合组织其他成员国建立统一的合作机制，通过赋予其一定的约束力和强制力，保证得到成员国广泛支持的项目不因少数国家的干扰而难以通过，保证项目的实施不因少数国家的退出和质疑陷入停滞。同时，我国应提议APEC组织仿效WTO建立完善的争端解决机制有效化解区域内的经济摩擦和矛盾，在较短时间内平衡各方的利益关系，保证合作的持续推进。

（对外经济贸易大学国际经济贸易学院硕士研究生张晓丹系本文第二作者）

注释

王勤、李南：《东盟互联互通战略及其实施成效》，《亚太经济》，2014年第2期，第116页。

ASEAN： Master Plan on ASEAN Connectivity， Jakarta： ASEAN Secretariat， January 2011.

Asian Development Bank： Infrastructure of a Seamless Asia， Tokyo： Asian Development Bank Institute， 2009.

APEC： APEC Connectivity Blueprint for 2015-2025， Beijing： Leaders' Declaration， December 2014.

本表格根据商务部数据及新闻信息整理而得。

联合国贸易便利和电子商务中心：建立单一窗口的建议书：提高贸易界与政府间信息交换的效率[EB]，Octomber，2010。

APEC： Single Window Implementation Guide， July 2009.

物流绩效指数由世界银行建立，指标综合反映各国（地区）报关清关效率、国际货运效率等内容，其中分值1表示最差，分值5表示最好。

数据来源：世界银行网站http：//lpi.worldbank.org/international/scorecard/.

APEC： Osaka Action Agenda， 2002 update.