何力

摘要： 土地是农民赖以生存的物质基础，是农民的“命根子”。随着经济和社会的发展，工业化、城镇化和道路交通等基础设施建设步伐的加快，使得越来越多的农民逐步丧失了维持其基本生计的土地。土地的缺失让农民在失去自然资本的同时也失去了重要的物质资本和社会资本。因征地问题引发的群体性事件时有发生，由失地问题造成的社会矛盾越来越多，失地农民也成为了一个不容忽视的社会群体。本研究的任务和目的不仅仅在于描述当下失地农民是如何生存的，更重要的是研究影响失地农民实现可维持生计的因素并提出具体对策和建议。采用文献分析、问卷调查和深度访谈等方法，通过对都匀市失地农民生计资本的调查和分析，总结其生计资本的特点及存在的问题。围绕“可持续生计的分析框架”以失地农民为中心，通过改进失地农民使用和接受高质量的教育、信息、技术、培训和医疗卫生服务的权利或机会，为失地农民营造更加公平的社会环境、提供更有保障的资金来源和渠道，让失地农民享受与市民同等的待遇，赋予其更多的权利，从而实现生计的可持续。

关键词： 失地农民；可持续生计；生计资本；生计战略；补偿安置；贵州都匀

中图分类号： F321 1 文献标志码： A

文章编号：1002-1302（2015）08-0440-04

“可持续生计”的概念最早见于20世纪 80年代末，当时在联合国举行的“世界环境与发展大会”上明确提出了可持续生计观念，其含义是“具备维持基本生活所必需的充足的食品与现金储备量及流动量”。1992年，联合国环境和发展大会（UNCED）将此概念引入行动议程，在第21项议程中指出，稳定的生计可以使得相关的政策、措施协调稳定地发展，同时还能消除贫困并且使资源可持续地使用 [1]。通过对国内外研究失地农民问题文献的梳理，我们发现各方面专家学者对失地农民问题的关注度越来越高。随着研究的不断深入，也涌现出了大量较有深度的研究成果。学者们的研究视角在不断变化和创新，研究也日趋理性、越发深入。总的来说，可以将失地农民问题的研究划分为两大部分：第一主要是描述失地农民的生存现状，导致农民失地的原因，以全国各地失地农民的实际状况来进行研究和寻求失地农民的补偿安置措施和解决途径等；第二主要是对制度的探讨和研究，如在征地过程中因占用农民的耕地所引发的社会矛盾、城市经济发展与农民利益的冲突、农村土地制度、土地征收征用制度、失地农民社会保障等。文献也显示出，学术界对于失地农民产生的原因分析得比较多，也研究得比较透彻，对于我国现行土地制度和征地补偿制度也进行了大量的研究而且还提出了一些改革的思路和政策主张，这些研究都具有一定的理论和实践价值。而对失地农民可持续生计发展能力的培育及建设、政府的（公共）政策、行为、责任等一些重要而敏感的问题研究得还不多、不深。基于可持续生计的分析框架，在现今国内的学术研究中，更多侧重于对生计资本的衡量上。除了对生计资本的测度外也有对生计策略的分析。总的看来，已有的研究大多是从制度入手，缺少对制度现实运行层面的考察，忽视农民主体建构性作用的分析；已有的研究成果多限于纯理论和经验研究范畴，实证分析比较薄弱。学者们对“可持续生计”理论尚处于分散的介绍状态，或者以此理论为视角来分析我国的现实问题，但缺乏对该理论深入系统的研究和完整的把握。本研究在“可持续生计”分析框架下，对贵州省都匀市失地农民的五大生计资本进行了调查研究，重点在于培养他们可持续生计的能力，让其失地而不失“命根子” [2]。

2007年以来，随着都匀市工业化、城镇化和道路交通等基础设施建设步伐的加快，因城市建设、国家重点基础设施配套和项目用地需求征占等原因，被占用土地1 010 82 hm2（上报批准面积）。其中，占用农用地781 20 hm2（耕地500 05 hm2），占用建设用地114 182 hm2。根据统计局统计报表中数据统计，都匀市2010年被征地农民人数为4万人左右，随着经济的加快发展，失地农民的数量还将不断增加，成为一个不容忽视的社会群体 [3]。对于原本以土地为生的农民来说，土地被征用后对他们的生活造成了很大的影响。尤其是对老弱病残人士的影响更大。由于对这些农民的一些保障机制并不存在，因此就造成了他们的就业渠道狭窄，安置就业十分困难。当农民失去了赖以生存的土地之后，不管他们的户口是否转变为了非农，都改变不了生活方式城市化的现状，因此他们过去自给自足的生活方式也被丢弃了。失地农民身份转为市民后，医疗、养老、居住等社会保障机制，成为失地农民最大的需求，而现有的一次性补偿方式远远不能为这类人群提供稳定并且长期的保障 [4]。针对上述种种问题，本研究对都匀市失地农民生计资本现状进行全面而深入的调查，研究的目的不仅仅在于描述当下失地农民是如何生存的，更重要的是通过分析各生计资本的特点及存在的问题以及影响失地农民实现其可持续生计的因素，结合都匀失地农民的实际情况，从政策的角度为其实现可持续生计提出一些参考意见和建议 [5-6]。

1 都匀市失地农民生计资本的调查与测量

1 1 生计资本的设定及处理

关于都匀市失地农民生计资本的状况，笔者于2013年8月下旬开始在都匀市小围寨、洛邦镇、大坪镇和沙包堡镇进行了调研活动，发放调查问卷120份，收回问卷105份，其中有效问卷96份。问卷的内容主要涉及失地农民日常的生产生活方式、各类生计资本的现状、对于一些生计资本及其来源的评价和满意度、失地前后生活的变化情况等。

在生计指标的设定与测量上，介于少数指标（如户均年现金收入、家庭拥有的银行存款等）涉及农民的个人隐私，农民不愿意透露，所以很难获得实际的数据。还有些指标（如农民享有的基础设施、当地政府对农业的支持力度、政府能提供的金融服务、对于自家拥有的耕地质量的判断等）只能采取间接评价的方式来获取资料。由于各生计资本具有不同的内涵和意义，设置的指标也各不相同，在实际调查中所取得的数据具有不同的计量单位和变化幅度，为了便于不同类别生计资本的比较和分析，本研究采用极差标准化的方法（极差标准化计算公式：Zij=（Xij-Xij，min）/（Xij，max-Xij，min），以家庭为单位按照所属生计资本类别计算。endprint

1 2 都匀市失地农民生计资本指标的设定

1 2 1 自然资本指标及其设定 农民的自然资本主要是指农民拥有的或可长期使用的土地。对于土地的测量本研究主要通过2个指标即耕地数量和质量好坏来衡量。前者可以反映农民使用的土地资源规模的大小，后者可以反映土地资源的产出效率。由于耕地的质量会受到很多因素的影响，在测量的时候主要采取农民根据自己的亲身经历和多年的实际经验来进行评价（首先根据本次调查中户有耕地面积的最大值和最小值来对土地规模进行判断，其次将土地质量分为非常好、比较好、一般、中下等和下等5个等级，并分别赋值5、4、3、2、1分） [7]。

1 2 2 物质资本指标及其设定 本研究对于物质资本的测量主要设置了3个指标，根据各指标对农民生产和生活的作用程度分别赋予0 4、0 3、0 3的权重。第1个指标是安全的住所，以农民所拥有的家庭住房类型、住房面积和住房建筑年限为准进行测算（表1）；第2个指标是农民除住房以外自有的物质资本。由于农民自有的物质资本种类比较繁多，在调查中只列举出了主要的物质资本类型，然后按照被调查农民家庭所拥有的自有物质资本的数量占所列举总数的比重来确定；第3个指标是失地农民对所享有的公共基础设施条件的客观评价，本研究主要从当地的医疗卫生设施条件、道路交通设施条件、儿童受教育条件和市场建设条件4个方面由农民对其满意度给予打分从而进行评价（其评价和赋值的标准与农[CM（25]民对其自有耕地质量好坏的判断相同，并对这4个方面分

1 2 3 社会资本指标及测量 对于社会资本的测量结合当地农民的实际情况主要从以下几个方面考虑：一是农民在平时的生产生活中如果遭遇问题和困难时（如农民急需用钱、家庭需要做重大决定以及缺乏劳力需要帮助等方面），是否能得到支持；二是农民与村干部、乡邻和亲戚的关系状况；三是当地政府和领导干部对于发展农业的支持力度如何。

1 2 4 金融资本指标及设定 所测量的金融资本主要包括农民的年现金收入、农民通过各种方式筹集到的资金以及农民获得的各种补贴和救助款。农民除了能从正规的金融渠道（国有银行、商业银行或信用社）还能以非正规渠道（向亲戚或朋友借或是其他渠道）筹措到资金。由于农民从非正规渠道筹资涉及到个人隐私，大多数农民都不太愿意透露，所以在实际调查中很难获得相关的数据。考虑到以上原因，在调查中本研究是通过农民对政府能提供的金融支持和服务的评价来间接地体现。而农民获得的政府补贴和救助主要包括国家对农民的粮食补贴、农机具补贴、部分贫困户享受的农村低保以及医疗保险和社会养老保险等。

1 2 5 人力资本指标及设定 当劳动者在经过培训、实践等等之后对知识以及技能有了一定的积累，就成为了人力资本。和其他资本相比，这部分肯定是更加重要的，而且持续时间非常长。其数量的多少和质量的高低直接决定了农民能否驾驭其他资本的能力，同时也影响了农民失地以后的就业、收入及生活质量等等。本研究对于人力资本的考查和测量主要考虑以下2个方面：一是农民家庭成员以年龄和健康状况（主要根据家庭成员类别，从学龄前儿童、青少年直到丧失劳动能力者划分为8个类别）为主要标志的劳动能力；二是农民家庭成年劳动力受教育的程度（文盲、小学、初中、高中或中专、大专、大学本科及以上）所体现的生计活动能力。

2 都匀市失地农民生计资本的主要特征及存在的问题

经过上一阶段指标的设置和测量的方法确定以后，根据计算的结果可以看出都匀市失地农民生计资本具有以下特点：

2 1 自然资本的特点及存在的问题

都匀市失地农民自然资本得分值为0 422 8，其中：农民家庭拥有耕地数量指标得分为0 307 0，家庭自有耕地质量好坏指标得分为0 538 5。可以看出，都匀市失地农民人均土地占有量较少而且比较分散，农民根据自身的实际耕作经验作出的土地质量评价中也反映出土地生产力相对比较低下，这些都说明一个问题，那就是实现农民传统生计的基础比较薄弱。在调查中发现有的家庭土地是全部被征用，大部分家庭被部分征用，但土地剩余的数量也不多。对于农民来说，他们主要从事传统的农业生产，很少进行其他经营，一旦失去了土地就失去了其赖以生存和生活的来源。由于缺少其他的技能和特长，要想在短期内实现再就业非常困难。如果政府只是给予一定的征地补偿款，而不注重对失地农民可持续生计能力的培育，不久的将来他们可能会再次陷入贫困。

2 2 物质资本的特点及存在的问题

都匀市失地农民物质资本得分为0 513 7，其中农民自有物质资本的得分较其他2个指标略高，为0 671 1。数据表明大多数失地农民家庭已经具备了基本的物质生活条件。但在实际调查中发现，多数农民的自有物质资本，如家用电器（电视、洗衣机、影碟机、冰箱等）和农用生产工具（如马车、拖拉机、收割机等）仅限于维持简单的生产和生活等基本生计的需要，一旦遭遇风险就显得极其脆弱。此外，失地农民基本上都拥有自家的住房，但大多数农民的住房都是自家修建的私房，其类型也多种多样（有砖瓦结构的、有木质结构的、有土木结构的，甚至还有茅草房）总体看来，房屋基础条件不够好，环境卫生条件和舒适度也不理想。在农民对享有的公共基础设施的评价中可以看出，大部分农民满意度不高，这也说明目前在农村基础设施条件还比较落后，尤其是关系农民生产生活的道路交通设施、市场条件、医疗卫生条件、儿童的受教育条件相对滞后，农民存在很大的发展期望。

2 3 社会资本的特点及存在的问题

测算结果显示，失地农民的社会资本得分为0472 6。其中农民的社会关系指标项得分高达0 758 0，这是因为该指标的测量是农民自己对社会关系的评价，说明农民对于因地缘、血缘关系而形成的社会关系都是比较肯定的，但在调查中也发现农民在实际的生产生活中遇到困难或是需要帮助时所获得的支持度不高，或者说没有达到他们心中的期望，与此同时农民很少参加各种社会组织，而相对封闭和狭窄的家庭网络和地缘网络对于农民抵御生计风险有时是力不从心的。endprint

2 4 金融资本的特点及存在的问题

在对农民金融资本进行指标设置时，主要选取了失地农民的年现金收入、农民从各种渠道筹集的资金和农民所获得的政府救助和补贴3个部分，然而在实际的调查中却遇到了很大的难题，因为这些指标或多或少都涉及农民的个人隐私，大多数农民不愿透露，所以很难获得准确的数值，只能根据所收集到的资料进行定性分析。调查中发现，农民的年现金收入普遍不高而且来源比较单一，农民家庭收入主要来源于种植业和外出务工，拥有银行存款的也很少，遇到突发情况急需用钱时，大多数农民都是向自己的亲朋好友借，很少通过正规渠道筹资。据农民反映，银行的门槛比较高，而且要求提供担保或是抵押物，即便具备了贷款的条件，银行的审批手续复杂，时间也很长，所以这种时候农民宁愿通过非正规渠道去借钱以解燃眉之急。在被调查的农民家庭中，有少部分获得过国家的粮食补贴、农机具补贴、林业补贴等，但是数量不大，在其金融资本中所占的比重很小。

2 5 人力资本的特点及存在的问题

人力资本代表着农民的受教育程度、技能水平、知识水平和健康状况，其内在价值在于它能更好地利用其他4种生计资本。调查发现，都匀失地农民人力资本水平（尤其是家庭劳动力受教育的程度）普遍偏低，在被调查的农民家庭中几乎都是这样一种状况，家里的青壮年劳动力大多选择外出务工，留下来的常住人口主要是老弱病残和妇女儿童居多。特别是通过教育获得大专以上学历的人大多毕业后选择离开农村到城市就业。这反映出都匀失地农民人力资本积累整体比较薄弱，这也成为制约失地农民生计资本水平的主要因素。

总的看来，都匀市失地农民的各生计资本得分值都不高，生计资本的总体水平偏低而且发展极不平衡。“贫困”仍然是农民生计状况的主要特征。很大程度上，一些失地农民并不能够开发其自身存在的生计资本，他们对于这些资本仍然处于呆滞的状态。

3 影响都匀市失地农民可持续生计问题的原因分析

3 1 农民被征占土地数量大，被动失地农民占较大比重

本次调研主要针对都匀市经济开发区以及处于城乡结合部的几个乡镇失地农民的调查。在调查中发现一方面农户户均拥有的耕地数量本身就不多，另一方面随着城市扩张和工业发展所带来的基础设施占地、工商业占地、房地产占地数量大、覆盖面宽，因此这些地方几乎处于一种重度失地状态，大多数农民已完全丧失土地，在基本生活方面已没有了来源和保障。而且绝大部分的被征地农户家庭都是被动征地。大量事实表明，农民在失地以后对于政府的征地补偿制度以及征地补偿标准是否满意以及满意的程度是取决于农民在征地过程中的态度。如果农民是非自愿的，那原因可能是认为补偿制度不合理，再就业比较困难。都匀市失地农民中被动征地农民占有相当的比重，他们中绝大多数对于土地依赖比较大，不愿意承担失地以后可能会面临的各种风险，对于征地工作有一定的抵触情绪。

3 2 现行征地补偿制度存在的问题

都匀市现行征地补偿的法律依据是贵州省出台的《贵州省土地管理条例》，其第二十条明确了“土地征用的土地补偿费”的最高标准为“该土地被征用前3年平均产值的10倍”，“土地征用的安置补助费”的最高标准为“该耕地被征用前3年平均产值的15倍”。这种征地补偿的货币化，忽视了失地农民自身资本积累的补偿。而对失地农民未来在离开土地以后能否为其创造就业机会、能否为其进行劳动技能的培训、能否改善其生产生活的条件、能否为其进行社会保障等问题没有明确的答案。由于被征地农民群体整体素质不高，他们看不到未来，也不能合理地对这部分资金进行经营，所以对于这笔补偿款他们通常采用了随意挥霍的形式来进行使用，“先富后贫”“暴富返贫”的现象时有发生。

3 3 农民失地后就业岗位变化不明显

调查发现，农民失去土地后重新去寻找就业岗位的比重不大，失地前后的就业方式并没有太大的变化。究其原因，主要有以下几个方面：一是部分失地农民在土地被征用前已经有相对稳定的非农就业的岗位和工作，而失地以后对他们的影响不大，原有的就业方式不会改变；二是部分农民在土地被征用后可以得到一笔数量较大的赔偿金，在短期内生活没有太大的压力，也不会去寻找新的就业岗位和出路，而这部分人就会形成一种“主动性的失业”；三是政府对失地农民的再就业培训工作力度不大、针对性不强，使得部分想谋求出路的失地农民找不到途径。

3 4 因征地引发的社会不稳定问题

近年来，因城市建设占用土地问题引发的群体性上访不断增加，成为都匀市最主要的不稳定因素之一。以都匀市国土资源局接待（转办）信访件为例，涉及到失地农民问题的案件可以说是占到了所有信访案件的80%以上。主要反映的问题包括项目建设大量征用土地、对农民的安置补偿还有拆迁等方面，因失地引发的贫富差距扩大化、利益冲突情绪化、社会矛盾复杂化、解决民生困难化等问题呈上升蔓延之势，失地农民集体越级上访、围堵政府机关、阻挠城市建设施工等过激行为频频发生，解决难度越来越大。

4 促进都匀市失地农民生计可持续的对策

4 1 重点着眼于以人力资本为主的生计可持续发展能力的培育

美国经济学家舒尔茨的人力资本理论指出，人力资本是一切资源中最重要的，其核心就是要通过教育来不断提高人的素质和能力。失地农民没有很高的文化素质以及劳动技能，对于二三产业来说，他们完全没有任何优势。因此如果想要解决他们的再就业问题，就需要提高其自身的素质以及能力，将陈旧的思想进行改变，就业观念需要重新树立起来。对于这一问题，政府部门应加强人资资本方面的投资，其中更加注重的是对失地农民的职业技能和技术培训的投资，建立起一个完整的体系，在不同的情况下，进行有针对性的教育，让农民的就业能力得以提升，对于突如其来的风险，也能够通过该方法来提高抵御能力 [8]。并且对于招聘了这类人员的企业，需要给他们极大的优惠政策，或者是培养农民自主创业来解决这个就业问题。endprint

4 2 建立和完善社会保障制度

目前在广大的农村社会保障制度还没有立法，因此必须尽快把失地农民纳入城镇社会保障体系中来，让失地农民享受与城镇居民同等的待遇 [9]。具体做法应是扩大城镇养老、医疗、低保的覆盖面，首先要覆盖到失地农民，尤其是对于过去征地补偿较低的失地农民更应该享受社会保障。为此都匀市委市政府应该制定和出台相关的政策，将4个方面的社会保障制度即家庭养老保障、就业保障、最低生活保障、医疗保障制度建立好 [10]。而资金可以通过以下几个方面来获取，比如说政府出钱，然后社会进行募捐筹集，最后一部分来自于农民自身，这也能够为失地农民未来的生活提供坚实的保障。

4 3 建立失地农民培训与就业的服务体系

首先，政府应制定被征地农民农转非的专门培训计划，并划拨专门的资金保证培训计划得以顺利实施。其次，应加强职业技术培训，使失地农民学到一技之长，增强其竞争力和就业的适应能力。再次，应逐步建立城乡平等统一的劳动力就业市场。通过构建劳动力就业的市场网络体系，实现用工信息共享，把失地农民纳入城镇就业体系中来。此外，政府应积极探索不同的就业形式，如鼓励用地企业就地招工安置、划地安置、投资入股安置等，广开就业渠道。而对于失地农民从事个体经营、自主创业的，政府应积极地鼓励并给予一定的政策倾斜和资金支持，为其提供各种创业辅导和服务。同时还可以考虑成立专项资金用于那些自办实业但有资金困难的失地农民 [11]。通过这些政策和办法可以调动失地农民的积极性，让他们逐渐摆脱对于土地和农业的依赖，从而使其参与市场化就业。

4 4 借鉴国际先进经验，完善征地补偿机制、提高征地补偿标准

目前，征地补偿费是失地农民所能获得的最直接的收入，是他们最主要的生活来源，同时也是最具争议和最容易滋生矛盾的焦点。都匀市征地补偿经历了从2004年“黔桂铁路”耕地14 575元/667 m2到2008年“夏蓉、贵广”耕地22 400元/667 m2直至2010年全州统一年产值36 000元/667 m2和片区综合地价52 800元/667 m2。从增长幅度和周期来看，远远不能适应 当地征地需求，特别是全州统一年产值和片区综合地价（黔南府发[2009]31号）的土地补偿更不适应实际操作。为此，在今后对于土地的征用及补偿安置方面可以借鉴国际的先进经验，比如说政府征用农民的土地需要给予农民以征地补偿，那就可以把征用土地的补偿费分为2个部分：即土地征用费和赔偿费。前者可看做土地的价值，因其离不开市场，在计算时就必须引进市场机制，并按照征用土地的市场价格给足相应的补偿。而后者则是因为土地被征用了以后对土地所有者所造成的经济和各种损失的补偿。这一部分主要是指经济赔偿及安置费用 [12]。只有不断地完善征地补偿制度、提高征地补偿的标准，才能确保农民失掉土地而不失“命根子”。

参考文献：

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