马富春



权力的合法性与权力的行使——基于大学生参与学校管理的视角

马富春

（东北财经大学金融学院，辽宁大连 116025）

大学生该不该参与学校管理，应该怎样参与学校管理等问题是当前大学生管理中的重要问题。但是，在讨论大学生应该怎样参与学校管理的问题时，必须首先清楚大学生参与学校管理的权利的合法性问题。文章在研究了大学生参与学校管理的权利合法性基础上，论述了大学生参与学校管理的权力行使，最后就大学生参与学校管理的实践及建议进行了阐述。

权力；来源；行使；大学生；参与学校管理

一、大学生参与学校管理的权力合法性

大学生应该参与学校管理，是当前众多国内外学者以及大学管理者研究和关注的热点话题。其中，大学生该不该参与高校管理又是其中的一个基本和首要的问题。要回答这一问题，必须弄清楚大学生参与学校管理的权力来源，即这一权力的合法性。

（一）权力的委托

英国哲学家约翰·洛克（John Locke, 1690）在其著作《政府论》（下篇）中以“授权论”界定了政府权力的来源。洛克说：“我们有理由断定政权的一切和平的起源都是基于人民的同意”。[1]195即是说，政府的原始权力就来自于人民权力的让渡和授权，政府获得这一权力并不是用来统治人民，而是用来为人民服务，“这一切都没有别的目的，只是为了人民的和平、安全和公共福利。”[1]202所以，洛克认为政府的权力实质上是一种“有限权力”，这种公共权力是人民对政府的有限委托关系，这种有限委托必须建立在不侵犯人民“天真乐趣的自由”的权力。

洛克的理论为我们指出了管理者在进行民主管理时的权力底线和道德规范，他们必须为被管理者赋予的管理权负责，并将其纳入民主管理的范围。基于洛克的“授予论”以及“有限权力”的观点，罗伯特·保罗·沃尔夫（Wolff Robert Paul, 1969）在其著作《大学的理想》（The Ideal of the University）中指出，既然政府的权力都来自于人民的委托与授权，那同样作为公共管理者的大学，其管理学校的权力合法性正是来源于被管理者的授权，这些被管理者中显然包括了学生，而且学生还在被管理者中占据了较大比重。因此，在作出与学生有关的决策，特别是重大决策的时候，学校应该广泛征询学生的意见和建议[2]。

美国著名教育家约翰·S·布鲁贝克（John Seiler Brubacher, 1977）也提出了类似的观点[3]42。作为高等教育服务的消费者，大学生在课程的设置、教师的选任等方面都应该在一定程度上拥有发言权。沃尔夫和布鲁贝克的观点对西方国家的大学管理产生了深远的影响，政府及大学管理者也认识到学生参与学校管理之权力的合法性，自20世纪70年代后，西方国家开始在法律中制定并实施了相应的法律法规来明确学生参与高校管理的权力来源及其合法性。比如，1971年德国的9个州就通过立法赋予并扩大了大学生的自主权，使学生以及老师在参与学校管理上有更大的自由和权力。1982年，葡萄牙在其宪法中也增加了高校管理民主化的条例，包括师生参与学校管理的权力等。

（二）代理人的有限理性

新古典经济学认为人是理性的，但是这种理性却是有限的，而高校管理层作为有限理性的个人组成的集体，显然这个集体的理性也是有限的，也有其能力不及的时候和地方，这也就决定了高校管理的能力界限。“任何为个人心智有意识把握的知识，都只是特定时间有助于其行动成功的知识的一个小部分。”[4]22

同时，由于人不但是理性的，而且还是自私的，自私的个人在追求自身利润最大化的过程中，虽然会受到不完全理性的困扰，但同时也会因为权力的诱惑而导致公权力的扩张。由此可见，为了弥补学校管理的理性有限，以及对公权力的监督，赋予学生以及普通教师等“利益相关者”（Stake Holder）在学校管理上的权力。

以上关于学校管理的权力来源和有限理性构成了大学生参与学校管理的法律基础和哲学基础，确证了大学生参与学校管理之权力的合法性。

二、大学生参与学校管理的权力行使

既然大学生参与学校管理具有合法性，那大学生应该怎样参与学校管理呢？特别是20世纪60年代以后，欧美国家的学生运动不断发生，规模和范围也越来越多，这些问题和现实都促使现代西方教育家、大学管理者和政府积极进行大学生参与学校管理的分析和研究。就目前研究和应用的情况来看，大学生参与学校管理的权力行使路径主要有以下几个方面：

（一）权力的法律保障

学生参与学校管理的权力虽然是“天赋人权”，但是在现代法制社会中，这种权力是通过法律形式加以确认和确立的，如果没有严格且合适的法律规范，学生参与学校管理的权力就将是飘忽在云层的空中楼阁，可望不可及。因此，在欧美发达国家，虽然学者们的研究都纷纷表明，学生参与大学管理是无可厚非的“天然权力”，但是真正将之落实到实处的，还是各国政府制定的各种相关法律法规。这既是对学生的这种“天然权力”的认可，同时也是调动学生积极性，满足学生参与学校管理之需求的重要保证。

在20世纪70年代，不少欧洲国家（如比利时、意大利和法国、德国等）的政府都制定并实施了相应的法律，旨在确保师生以及家长等利益相关者参与学校管理的权力，推动学校的民主化管理进程。

例如，在1989年，法国通过了一部重要的法律——《教育指导法》，在这部法律中，规定了学校管理中必须增加学生代表，及其构成比例，而且强调了不容随意更改的强制性。1982年，葡萄牙更是将学生参与学校管理的权力写入了国家宪法，并强调在高校的民主化管理中，大学生享有参与学校管理、法令制定等权力。在1992年，剧变过后的俄罗斯也开始了学校管理民主化的历程，对学生的天赋人权进行了强制规定。在其教育法令中，规定了学生等利益相关者可以通过任何形式参与学校管理的权力。

（二）权力的组织形式

有效的组织形式是落实大学生参与学校管理的重要方式。在欧美国家的大学教育改革过程中，各种形式不同的组织形式在大学生参与学校管理的权力形式过程中起到了重要的作用。许多学校在其管理机构中纷纷吸收学生代表，这是学生参与学校管理的最高形式。在此，仅以法国巴黎大学的组织形式为例，来说明大学生参与学校管理的途径。

在巴黎大学管理机构中，最重要的是教学研究单位和大学理事会，其中尤以理事会为重。在这里，理事会主要是由全校所有人员在内的代表组成的，包括了大学生、行政和技术以及服务人员、教师和研究人员。理事会是大学的最高权力机关，它可以选举产生学校的学术委员会和各种专门委员会等。但是，为了防止学术委员会的“内部人控制”（Insider Control），学校理事会中引入与学校管理人员、教师、学生等无关校外人士参与管理，也是现代管理学在学校管理中的重要运用。同时，将学生家长纳入学校管理，也是当前欧美国家大学管理中的重要方法，以实现学校、社会、家庭的良性互动。最终，学校的理事会将选举产生学校校长和副校长，以及各教学研究单位的理事会和主任等。

从巴黎大学的管理组织形式结构中，我们看到了大学生以及其他利益相关者在大学管理中的重要地位和作用，甚至连学校最为关键的领导人物——校长和副校长的选举都有大学生参与管理的痕迹，这充分表明了大学生对其“天赋人权”的充分行使。

（三）权力的自我实现机制

大学生参与学校管理的权利无疑是不可剥夺和侵犯的，但仅靠学校管理机构的创设还不能完全满足学生们管理学校的需求，毕竟学校理事会（或评议会、董事会）的学生代表人数有限，并不能完全将所有学生，或有管理需求的学生吸收进去，这就必然也会产生一定的矛盾。

随着矛盾的不断发展，大学生们通过建立各种类型的学生组织实现了对这一矛盾的化解，并进一步推动了学生参与学校管理权利的充分实现。学生组织是学生在平等、自愿的基础上建立起来的，独立于学校管理部门的，具有行使管理学校、维护学生权利，并为学生提供各种服务的群体性组织，它是学生管理学校之权利的自我实现行使。这种学生组织既有全院的、全校的、全地区，甚至还有全国的。

在英国，全国学生联合会（NUS）在教学内容、教学方法、教员评价、学生福利等方面都发挥了重要作用。NUS在某些方面，比如教学内容、教学方法等的提议，甚至不比很多教育专业人士逊色。就连英国最为著名的教育家埃里克·阿什比（Eric Ashby, 1974）都毫不吝啬他对英国学联的溢美之词，他说：“学生们对于导师的某些评价就是拿到牛津大学和剑桥大学的谈论席上都毫不逊色。”[5]69

同样，在美国的大学校园，学生们对其权力的自我实现特别重视，他们组建了其自治的重要组织——学生政府（Student Government）——来作为学生权力和利益的重要代表。学生政府的总统、副总统、秘书长以及财政部长等官员都是由学生民主选举产生。学生政府代表学生与学校就教学、行政管理、后勤服务等方面的问题与学校进行交涉、联系。相比于在学校组织机构内增加学生代表的做法，这种学生的民主管理制度更加获得了学生们的青睐，在美国的各个层次学校中都广发存在。

三、大学生参与学校管理的中国实践及建议

（一）大学生参与学校管理的中国实践

在我国，大学生参与学校管理的实践起步较晚，大学管理人员还未充分认识到其权利的来源和归属，学生的主体意识也还没有得到发掘和培育，以至于学生对学校的管理、决策等行为的积极性并不算高。总的来说，当前在我国的大学校园内，大学生参与学校管理还存在以下几个问题：

1．法律规范不明确

虽然我国也制定了《高等教育法》等相关法律，但究其具体内容而言，针对学生参与学校管理的条文并不多，而且没有明确指出大学生应该参与学校管理的内容、方式、程度以及大学生参与学校管理的权力大小等问题。缺乏明确的法律规范，使得大学生在校期间的参与管理学校的权力被忽视了，以至于绝大部分大学生很少甚至完全没有参与过学校的管理。

调查资料表明，在校大学生中有61%的表示自己很少参与学校管理[6]33。追根溯源，我们发现：

其一是教育主管部门以及学校管理者都未能充分认识和重视学生的参与学校管理之权力；

其二是我国高校长期以来的“政校合一”的管理体制决定的，这种管理体制妨碍了学校的自治，同样也就妨碍了学生的自治，不利于学生参与学校管理；

其三是我国当前高校管理中普遍存在“官本位”思想，学校管理者长期以来以“管理者”而不是“服务者”自居，把学生作为其权力的管理者和服从者，而不是其权利的终极归属者，这种落后的管理思想限制了学生参与管理学校的思想和行为的发展。

2．参与渠道不完善

从目前我国大学生参与学校管理的实际情况来看，参与渠道不完善是制约学生参与学校管理的重要因素。在绝大部分高校，学生参与学校管理的渠道非常单一，主要是通过组织渠道的方式进行的，即是说，学生对学校管理的任何建议和意见都是通过“班级—辅导员—院系党委书记—学校职能部门工作人员—职能部门领导—学校分管领导—校长—校长办公会”这样一个繁琐冗长的组织渠道。

据调查在我国大学校园中，有46.7%的学生都是靠组织渠道参与学校管理的，而通过权力维护渠道等的不足2.3%[6]35。大学生参与学校管理渠道的单一主要是因为当前高校对学生参与学校管理的认识不够，还没有制定出相应的规章制度来保证多种渠道的建立和畅通。另外学生对自我权力的认识也不全面，对学校管理的热情不高也是一个重要原因。

3．参与机制不健全

大学生参与学校管理的机制不健全主要是说参与管理的机构设置的不合理以及其作用发挥的不全面。当前在我国高校，大学生参与学校管理的机构还是比较多的，比如学校学生会、院系学生会、班委会以及各种各样的学生社团、非正式组织等。但是这些结构大多存在形式主义，而且直接接受学校、院系或辅导员的领导，很难独立发挥其应有的作用。

通过问卷调查（调查结果见表1）发现，只有19%的学生认为这些组织发挥了作用，而其他的绝大部分大学生对学校的各种参与管理组织的评价普遍偏低，认为它们并未真正起到让学生参与学校管理的作用。究其原因，主要是因为这些学生自治机构建立随意，行政化管理严重，而且机构内部的管理体制不顺，运作不协调，以至于效率十分低下，很多学生进入这些组织的目的不是为了实现其参与管理学校的权力，而是为了获得社交能力锻炼、学习积点的提高、履职经历等功利性目的。

表1 在校大学生对参与学校管理的相关组织的评价问卷结果

（二）大学生参与学校管理的建议

从国外大学生参与学校管理的实践和我国当前大学生参与学校管理的现实来看，大学生参与学校管理既是其“天赋人权”的实现，同时也是大学走向自治、自由的必然选择。但是，就前面的分析我们也发现，我国目前大学生参与学校管理还存在很多的问题和遗漏，因此有必要在借鉴西方国家的经验基础上，结合我国的国情，建立具有中国特色的大学生参与学校管理方式。

1．明确学校职责，服务师生和社会。正如布鲁贝克指出，“高等学校有三项主要职能：传播高深学问，扩大学问领域，运用其成果为公众服务”。由此可见，现代高等学校首要的职能是传播高深知识，而这种传播服务的消费者就是学生。因此，学生作为消费的一方，有权力对学校的管理进行必要的参与，而学校也需要学生的这种管理，以确保传播服务的有效性和适用性。

从前面的分析已经清楚，学校管理者的权力是来自师生的权力委托，他们之间是委托与代理的关系，为了防止代理者的机会主义行为，委托方有必要选举代表进入学校管理层，以监督学校政策的制定、机构的运行等。因此，就我们国家当前的大学管理来看，首要的是要破除学校管理者的“官本位”思想，切实履行其为师生服务的职能，做好师生权力的代理者职能。

2．加强法律建设，明确学生权力。虽然说学生参与学校管理是一种天然的权利，但是如果没有法律的保障，其实这种权力也就没有了实质性的意义。我国目前相关法律建设还比较滞后，至今为止还没有一项有关大学生参与学校管理的政策。

今后应该加快制定与学生和学校有关的法律法规和政策措施，强制规定学校必须允许学生代表参加学校的相关会议，参与学校相关决策的制定，并通过多种方式倾听广大学生的意见和建议。同时，政府除了要制定相应的法律法规以外，还应该建立完善的大学生参与学校管理的评价监督机制，切实将大学生参与学校的权力落实到位。通过评价和监督既可以督促和激励学校在进行决策的时候充分吸纳学生的意见和建议，同时也可调动学生的积极性和热情，将大学校园建设成为一个学生全面发展的小社会。

3．重视高校管理人员的素质

大学生参与学校管理的积极性不高，热情不够，其中主要的因素还在于学校管理者对其权利认识不到位、对其服务定位认识不到位、对大学民主化管理认识不到位。因此，必须重视对高校管理人员的素质教育，提高他们的服务意识。当前，我国高校大部分实行的是科层制管理模式，在强调组织系统的作用时，忽略了对学生主体性的认识。“在一个知识密集的组织中，如果不在组织成员中分布领导职能，要完成类似于教与学的复杂任务是不可能的，领导并不是一个居于高位的、孤独的个体所行使的职能，而是在一种共同文化之下、在合作性工作之中发生的集体行为。”[7]317-318

因此，大学管理主要职能是“伺候”，[8]36这也是美国教育学家乔万尼的重要观点。于此，大学管理者必须提高自身的服务意识，转变思想观念，要学会放权，将师生赋予的“公权”中的一部分还给学生和老师，让他们能充分发挥其管理学校的能力，参与到学校的教育、建设、后勤等工作中来，将学校建设得更加美好。

[1][英]约翰·洛克.政府论两篇[M].赵伯英，译.西安：陕西人民出版社，2004.

[2]Wolff Robert Paul. The ideal of the University[M]. Boston: Beacon Press, 1969.

[3][美]约翰·S·布鲁贝克.高等教育哲学[M].王承绪，等，译.杭州：浙江教育出版社，1998.

[4][英]哈耶克.自由秩序原理：上[M].北京：三联书店，1997.

[5][英]埃里克·阿什比.科技发达时代的大学教育[M].北京：人民教育出版社，1983.

[6]张琼.大学生参与学校管理的问题及对策研究[D].重庆：重庆师范大学，2012.

[7]Gronn P．Distributed properties：A new architecture forleadership. Ucational[J]. Management and Administration, 2000: 28(3).

[8][美]Fred C. Luneburg, Allan C. Ornstein.教育管理学：理论与实践[M].孙志军，等，译.北京：中国轻工业出版社，2003.

（责任编辑：于开红）

The Legitimacy of Power and the Exercise of Power: The Perspective of College Students’ Participation in Campus Management

MA Fuchun

(School of Finance, Northeast University of Finance and Economics, Dalian, Liaoning 116025)

Whether college students shall be involved in campus management and how they shall be involved is a crucial issue in the management of college students. However, the discussion of whether college students shall be involved in management presupposes whether it is legitimate to involve them in management. This paper, based on the research on the legitimacy of college students’ involvement in management, elaborates the exercise of power by students in campus management. It finally expounds the practice and suggestions of college students’ participation in campus management.

power; source; exercise; college students; participation in school management

G647

A

1009-8135（2015）04-0133-05

2015-04-02

马富春（1978-），男，山东人，东北财经大学金融学院教师，主要研究大学生思想政治教育。