金勇兴（中共温州市委党校 党建党史教研部，浙江 温州 325013）

水生态文明视域下温州“五水共治”的战略思考

金勇兴
（中共温州市委党校 党建党史教研部，浙江 温州 325013）

温州“五水共治”是全面治理环境、倒逼转型升级的重大战略举措，也是抓改革、促发展、惠民生、加快推进水生态文明建设的战略任务。从水生态文明视域看，温州“五水共治”虽然取得了一定成效，但也面临诸多问题。为进一步推进温州水生态文明建设，必须运用全局性、系统性思维和方法，采取切实有效的对策，才能实现“五水共治” 规划的总体目标，进而实现温州水生态文明城市建设的战略目标。

温州；五水共治；生态文明；人文和谐

DOI：10.13669/j.cnki.33-1276/z.2015.028

从水生态文明视域看，水环境是指自然界中水的形成、分布和转化所处空间的环境，也是指人类社会生存和发展中由地表水和地下水环境两部分组成的环境［1］。水环境对人类社会生存和发展极为重要。2013年11月，为建设美丽浙江，中共浙江省委、浙江省人民政府提出“五水共治”作为全面深化改革的重要内容和重点突破的改革项目［2］，具有重大战略意义。

“五水共治”是推进浙江新一轮改革发展的关键之策。温州“五水共治”从现实提出到规划确定，在一边规划一边治理过程中，既初见成效，也面临诸多问题尚待解决。只有针对存在的问题，采取切实有效的对策，才能实现“五水共治”规划的总体目标，进而实现温州水生态文明城市建设的战略目标。

一、“五水共治”的现实背景和总体规划的确定

关于水生态文明建设，党中央、国务院极为关注，浙江省政府及温州市政府高度重视。早在2006年1月，《浙江省十一五规划纲要》［3］提出全面规划和建设安全饮水、科学调水、有效节水、治理污水等“四水工程”建设。权衡浙江省水环境治理，中共浙江省委书记夏宝龙发表题为《以“五水共治”的实际成效取信于民》［4］的文章，明确指出“五水共治”的现实背景：2013年初，针对浙江省多地环保局局长被“邀请”下河游泳的事件和强台风“菲特”引发余姚等地严重的洪涝灾害，更加深刻认识到必须“五水共治”，才能从根本上解决水环境治理的问题。2014年1月，根据中共浙江省委部署和领导讲话精神，中共温州市委书记陈一新在中共温州市委十一届六次全体（扩大）会议上的报告中提出“五水共治”。浙江省、温州市“五水共治”分类实施内容的演进见表1。

表1　浙江省、温州市“五水共治”分类实施内容的演进

自2013年9月29日中共温州市委、温州市人民政府印发《关于成立温州市“美丽浙南水乡”建设领导小组的通知》后，10月，温州市水乡办公室、温州市水利局、浙江省水利水电勘测设计院联合编制报批《美丽浙南水乡总体规划纲要（2013—2020）》［5］（以下简称《纲要》）。2014年3—8月，温州市政府印发《关于分解落实2014年省级五水共治计划任务（汇总）的通知》及温州“五水共治”分类实施方案（见表2）等一系列治水政策文件。2014年9月24日，温州市政府主持召开《温州市“五水共治”建设美丽浙南水乡总体规划（2013—2030）》［6］（以下简称《规划》）评审会，通过专家组评审；2014年11月10日，该总体规划得到温州市政府同意并获得批复。至此，“五水共治”已经从《纲要》深化为《规划》。

表2　温州“五水共治”分类实施方案

二、温州“五水共治”初见成效

2014年温州“五水共治”不仅在规划先行方面，实现了从《纲要》深化为《规划》，并确立具体分类实施方案，而且提出了“五水共治”建设美丽浙南水乡的总体目标：三年夯实基础、七年基本建成、十七年全面建成，一边规划一边治理，初步取得了阶段性成效。

1.投资额居全省第一

2014年1月13日，中共温州市委书记陈一新在中共温州市委十一届六次全体（扩大）会议上的报告中提出，以“五水共治”为重点，加快推进美丽浙南水乡建设，力争全年完成总投资164亿元以上［7］。在融资方面，2014年温州设立“蓝海股份”，一期已成功募集8亿元治水资金；建立政府—银行—企业融资平台，融资147亿元并获银行300亿元授信；发动社会捐资6.3亿元［8］；对接北京东方园林股份有限公司等国内治水领域的大企业，大力推行BT，BOT，BOO，TOT，PPP等第三方治水模式。在投资方面，2014年温州“五水共治”完成投资247.6亿元，占年度计划（177亿元）的140%，投资额居全省第一；其中，温州市本级财政安排治水专项资金6亿元，是往年的3倍，各级财政“三公”经费削减额的30%全部用于治水；完成扩排工程投资5.44亿元，完成率214%；完成农村饮水安全提升工程投资5519万元，完成率200%；完成水利投资128亿元，年度投资完成率123%［8］。

2.各类项目快速推进

自2013年10月始，温州在全省率先启动“水治”，把“水治”作为顺应民意、改善民生、凝聚民心的首要工作。2014年“十百千万”重点综合项目（“十枢”“百固”“千治”“万通”）、“五水共治”分类具体项目（治污水、防洪水、排涝水、保供水、抓节水）、温州特色项目（水乡文化提升工程和滨水公园项目）正在快速推进。在重点综合项目方面，温州市鹿城区双屿黄龙北排工程、平阳县顺溪水利枢纽工程、苍南县朱家站水闸等一批骨干工程建成投入使用，完成病险水库加固5座，完成率125%；完成病险海塘加固76700km，完成率170%；完成河道综合整治397600km，完成率189%。在分类具体项目方面，24个城镇污水处理设施已全部开工建设，已完工22个，完成率92%；基本建成2座污水处理厂一级A提标改造工程；完成396城镇污水配套管网建设，完成率152%；完成农村生活污水治理村1101个，完成省级任务923个，完成率119%；完成规模化畜禽养殖场提升改造1756个，完成率100%。在温州特色项目方面，温瑞塘河百里文化长廊等已投资9.2亿元的40多个水乡文化提升工程在建；计划新建的500个滨水小公园，已完工336个，完成率67%。［8］

3.治理成效明显

从水质变化看，温州各类水质已明显好转。据相关监测显示，2014年温州水系中瓯江、飞云江水质为优，鳌江水质已由劣五类提升为四类；12个跨行政区域河流交接断面水质全部合格，其中优良率达83%；县级以上集中式饮用水水源地水质达标率100%；2014年平原河网主要污染物平均浓度与2013年相比均有明显下降，其中氨氮、总磷浓度均值同比降幅近20%，温瑞水系高锰酸盐指数已稳定达到三类。另外，初步建成乐清中心城区亲水湿地、苍南县城中心湖、经开区金海湖等6个优质水源平原水库，新增城市平原调洪库容近500万m3。从产业结构看，温州环境保护产业比重明显上升。2014年温州6大重污染高耗能行业原有的1151家企业，关停473家，搬迁入园384家，原地整治172家。曾被列为全国十大环境违法典型案件的平阳水头制革基地，2014年工业产值不减反升，成为治水倒逼转型升级的一个成功典范。温商回归引资到位资金达969亿元，同比增长136%，进一步支撑温州环境保护产业的提升。从所获荣誉称号看，温州治水成效明显。2014年依托“五水共治”的实效，温州成功获批全国水生态文明建设试点城市；珊溪水源保护荣获“全国基层治水十大经验”之首，成为全国大型集中式饮用水水源地保护的先进典型；市区绿化覆盖率达38.07%、城市人均公园绿地面积11.32m2，荣获国家森林公园城市称号。温州市63个美丽宜居示范村正加快推进建设，7个已通过省级考核验收，其中泰顺村尾村、瑞安陈岙村、永嘉苍坡村被评为省级优秀村庄，而且泰顺村尾村被评为国家级美丽宜居示范村。［8-9］

三、温州“五水共治”面临的主要问题

从“五水共治”内容看，主要涉及人为和自然影响水环境两个方面。从治水角度看，主要侧重于治理人为影响环境方面而形成的负面因素，这些负面因素都有可能产生对“五水”的影响。尽管温州“五水共治”初见成效，但仍面临诸多问题。

1.规划衔接前后不一尚有缝隙

从专项规划看，《纲要》的技术经济指标要求，城镇污水处理率2015年达到100%。然而，《规划》的技术经济指标要求，中心城区城市污水处理率2016年只达到90%，2020年才达到100%，全市域城市污水处理率2016年达到90%，2020年只达到90%，2030年才达到100%［5］。如此规划年限进程，不仅前后不一，而且与实际难以相符。从城镇总体规划看，虽然《规划》明确其它一系列规划作为依据，但整个规划中只涉及水域空间范围，并没有明确地域空间范围及地下空间范围。如《浙江省温瑞塘河保护管理条例》规定，温瑞塘河保护区包括温瑞塘河骨干河道水域、温瑞塘河流域城市和镇建成区范围内温瑞塘河其他河道水域和骨干河道沿岸每侧一般不少于50m、重要河道沿岸每侧一般不少于15m、一般河道沿岸每侧一般不少于8m的陆地，具体范围由温州市政府划定，并向社会公布［10］。《规划》据此也明确规定，骨干河道和重要河道两侧各建乔木林带宽度15m以上，一般河道8m以上［6］，但两侧各建乔木林带用地面积，水管网布局中涉及地下供给排水等地下空间面积均没有明确。这显然还没有与城镇土地规划等相关规划实现无缝对接。

2.财政巨额资金投入难以持续

由于温州“五水共治”任务异常繁重，对资金需求特别巨大。2014年虽然温州各级政府创新工作思路，拓宽筹资渠道，分层、分期、分类、多源制定治水项目建设资金保障方案，但与所需资金相比仍有较大缺口。按照《纲要》投资估算，近期实施项目总投资约912亿元，远期实施项目总投资约228亿元，合计总投资1140亿元［5］。按照《规划》重点项目投资汇总，总投资2086.21亿元［6］。2014年11月26日，温州市试点全国水生态文明城市建设实施方案，通过国家水利部太湖流域管理局会同浙江省水利厅的审查，试点建设期3年（2015—2017年），投资300亿元［11］。但完成温州“五水共治”任务，需要投入上万亿元资金兴建大量供水设施、排水设施和污水处理设施及相应的管网系统，其中地下管网系统工程投资总额会超过地上管网系统投资总额。仅凭财政收入支撑“五水共治”巨额资金投入将难以持续。巨额资金投入保障问题必将成为影响落实治水任务能否如期完成的经济因素。

3.长效管理机制尚未完善

从污水处理方面看，在城乡污水处理管网建设上，不能满足污水处理需要，治“本”项目推进缓慢，虽然中心城区污水管网覆盖率和入网率比较高，但农村中心镇、乡镇、行政村、自然村等区域污水管网覆盖率很低，以及某些上游来水影响水环境治理目标的实现；在农业生产污水处理上，由于配套措施不完善，缺乏日常监管，大量化肥、农药施用后，许多氮、磷排放到河道中，许多畜禽养殖所产生的污物、污水还存在直排河道现象；在农村生活污水和垃圾处理上，生活污水处理率比较低，生活垃圾收集处理尚未全覆盖，许多生活污水和垃圾排放到河道中；在生态沼气池维护和沼液、沼气、沼渣等综合利用上，仍处于探索阶段，市场化运作机制尚未完全建立。从制度管理方面看，在管理体制上，缺乏专业的治水知识和河长科学治水的职责界定，也缺乏整治陆上污水排放、从源头上遏制违法建设行为的产生和蔓延、彻底清除和预防违法建设的长效管理机制；在管理主体上，虽然各级党委政府高度重视，但全民治水氛围还有待形成，在一定程度上存在“政府干、群众看”的现象。如果群众不能自觉地、积极地持续参与，将很难实现水环境的长效治理。

四、温州实施“五水共治”的对策

“五水共治”是一个系统工程，不仅要治污先行，而且要齐抓共治，必须运用全局性、系统性思维和方法，采取切实有效的对策。

1.规划编制全域化无缝对接

“五水共治”需要解决可以先做什么、不可以先做什么，可以先做哪里、不可以先做哪里等一系列问题，势必要实现规划编制全域化无缝对接，这样不仅可以解决规划衔接前后不一尚有缝隙的问题，而且可以解决快治“标”慢治“本”的问题。为此，规划编制既要覆盖全域，也要总体规划与专项规划无缝对接。在《规划》编制完成基础上要做好以下三方面工作：一是依据城市总体规划，在符合城市总体规划的大框架下，组织规划实施和完善，实现与城市总体规划在城市建设目标上的一致，以此实现两者在时序上的衔接。二是实现“五水共治”规划与水环境治理规划、水资源配置规划、洪涝防治规划、水生态文明建设规划、生态文明建设规划、国土空间规划等衔接。三是反映“五水共治”中涉及控制性详细规划要求，体现依据城市总体规划对城市建设中具体地块的土地利用和建设提出的控制性规定，反映城市总体规划在“五水共治”空间上的局部实施。“五水共治”规划既要体现自身的相对独立性和完整性，又要体现与其它相关规划的衔接与呼应。

2.基本实现项目建设市场化

落实“五水共治”规划，需要建设一大批治水项目，既要抓技术建设，突破关键制约环节，也要抓工程建设，实施具体项目建设，如污染减排工程、防洪大堤工程、城市排涝工程、饮用水供水工程、城乡节水工程等。实施具体项目建设，需要巨额资金投入。这既需要政府财政支持，也需要社会资金投入。一是继续改变以地方财政支持为主的模式，进一步转向以社会资金投入为主的模式。二是地方财政设专项资金应主要以“以奖代补”方式为主，加大鼓励“五水共治”的工作力度。基本实现项目建设市场化，既可以使财政巨额资金投入持续不断，又可以使规划项目建设任务得以最终实现。

3.完善长效管理机制制度化、系统化

完成“五水共治”规划的具体项目建设需要持之以恒，势必要依靠长效管理机制制度化、系统化。一是加强经济性制度建设。加快推进水权界定进程，组织实施水权交易制度；加快推进水污染权界定进程，组织实施水污染权交易制度；加快推进生态产权界定进程，组织实施水源保护补偿制度；在水利专项资金中划出一定比例专门用于河道清淤，实施河道“轮疏轮浚”制度，制定疏浚计划，轮流对全市河道进行全面清淤，实施水体流动“活水”工程等。二是加强社会性制度建设。组织动员用水户参与到“五水共治”进程中，既可以参与建设，又可以参与监督，实现政府部门、企业单位、城乡居民之间的相互监督和相互制衡［12］；不断完善河长制考核办法，全面实施河长制保证金制度等。三是加强管制性制度建设。建立并严格执行河道整治与长效管理责任追究制度，确保治水责任的落实；大力推行河道网格化管理和保洁制度，加强城市内河航运防污管理；专项督察生活污水、工业污水排污口制度等。四是加强协同性制度建设。健全各级建设、规划、水利、国土、民政等部门的分工协作、合力联动的工作制度，落实相关部门项目责任和时间节点要求；开展河流环境状况定期巡查与不定期暗访相结合，进一步完善互观、互访、互查、回访核查制度和相关部门治水工程项目审批制度，确实提高部门分工协作效率［2］。

4.提升人文生态和谐境界

“五水共治”涉及经济、政治、生态、文化和社会等方面的建设。温州水乡文化和滨水公园文化工程的建设具有深厚的本土根基，应进一步生根发芽，开花结果。水文化是人们在治理、开发、利用、配置、管理、保护，以及认知、美化、欣赏、表现水在劳动过程中产生的制度的、物质的和精神的财富集合［13］。人文生态和谐要求在人与自然相互作用的过程中，通对自然的逐步深入认识，形成以自然生态为核心、以自然过程为重点、以满足人的合理需求为根本的文化体系和价值伦理体系［14］。一是为实现“生态五美”奠定基础。在实施温州“五水共治”进程中，进一步实现人与水和谐相处的生态文化美、资源美、环境美、产业美、消费美，为水生态文明建设奠定长远而坚实的基础［12］。二是坚持人文科学治水。采用生态修复治水工艺等项目，全面完成3年500座滨水公园建设行动计划，通过新增水乡文化工程的建设，

进一步提升滨水公园文化内涵和温州特色，让群众切实感受到“五水共治”带来的成效和变化。三是广泛组织社会群众积极参与。从人文生态和谐角度，通过各种途径广泛宣传整治污水、防洪治涝、用水节约等相关知识，增强群众参与意识，提高自治、自防、自助、自救能力，形成政府部门、企业单位、城乡居民合力治水的人文生态氛围，寻求最适宜与人类生存与发展的方式、自然生态保护与利用的最佳途径。

［1］黄冬梅.水环境监测机构化学试剂管理方法的探讨［J］.科技传播，2012（6）：73-74.

［2］浙江省住房和城乡建设厅.推进“五水共治”建设美丽浙江［N］.中国建设报，2014-01-03（1）.

［3］浙江省十一五规划纲要［EB/OL］.（2006-02-07）［2015-03-01］.http：//www.gov.cn/test/2006-02/07/content_181020.htm.

［4］夏宝龙.以“五水共治”的实际成效取信于民［N］.人民日报，2014-01-22（15）.

［5］美丽浙南水乡总体规划纲要（2013—2020）［Z］.温州：温州市水乡办公室，2013-10-21.

［6］温州市“五水共治”建设美丽浙南水乡总体规划（2013—2030）［Z］.杭州：浙江省城乡规划设计研究院，2014-12-10.

［7］陈一新.深入实施“十大举措”切实抓好“三十项重点”努力开创温州赶超发展新局面—市委十一届六次全体（扩大）会议报告［N］.温州日报，2014-01-16（4）.

［8］温州市“五水共治”工作情况通报［Z］.温州：温州市水利局，2015-01-15.

［9］温州市“五水共治”工作情况汇报［Z］.温州：温州市水利局，2014-12-12.

［10］温州市温瑞塘河保护管理委员会.浙江省温瑞塘河保护管理条例［N］.温州日报，2009-12-17（4）.

［11］柯哲人.我市试点全国水生态文明城市建设［N］.温州日报，2014-11-26（2）.

［12］沈满洪.“五水共治”的战略意义现实路径［EB/OL］.（2014-02-10）［2015-03-01］. http：//zjnews.zjol.com.cn/system/2014/02/10/019848558.shtml.

［13］张俊凯.温州水文化建设对策探讨［EB/OL］.（2007-07-26）［2015-03-01］.http：//www.wzsl.gov.cn/system/2007/07/26/010708877.shtml.

［14］整体人文生态系统［EB/OL］.［2015-03-01］.http：//baike.baidu.com/view/1514079.htm.

［责任编辑：吴赣英］

Strategic Thought on Wenzhou “Five Rivers Control” from the Perspective of Water Ecological Control

JIN Yongxing
（Teaching and Research Department of Party History， Party School of Chinese Communist Party of Wenzhou， Wenzhou，325013， China）

Wenzhou “Five Rivers Control” is an important strategy which controls the environment in a comprehensive way and forces its transformation and upgrading. Besides， it is an important task which will enhance the reform， promote the development， improve people's livelihood and speed up the building of water ecological civilization. From the perspective of water ecological civilization， Wenzhou “Five Rivers Control” has achieved some results， but there are still some problems. The government should adopt the overall and systematic way of thinking，and take practical and effective measures to achieve the overall goal of “Five Rivers Control” scheme and further achieve the strategic objective of Wenzhou water ecological civilization construction.

Wenzhou； Five Rivers Control； Ecological civilization； Harmony of humanity

TV213.4

A

1671-4326（2015）03-0014-04

2015-03-14

金勇兴（1954—），男，上海黄浦人，中共温州市委党校党建党史教研部教授.