叶海景（中共温州市委党校 经济学教研部， 浙江 温州 325013）

温州县级功能区投融资情况的调查与分析

叶海景
（中共温州市委党校 经济学教研部， 浙江 温州 325013）

温州县级功能区自成立以来，其投融资工作面临着诸多困难。在现行财政体制下，各功能区投融资主体作用不突出，发展不平衡，资金来源和收入渠道单一，融资成本高，还款压力大。为此，温州县级功能区投融资平台的建设，应编制投融资规划，完善法人治理结构，整合资源，做大做强投融资平台，并根据建设项目属性，实行解包还原。

温州；县级功能区；投融资平台

近年来，随着社会经济持续快速发展，各地方政府为了解决日益突出的城建发展需求与资金供给不足的矛盾，设立众多投融资平台，加大投融资力度，地方投融资平台的数量和规模在过去几年中飞速发展。关于县级投融资文献，主要基于县级政府投融资体制机制视角和地方政府的债务风险视角，以及采用某一地区的案例分析法，从加强县级投融资平台市场化程度进行研究。此类文献大多为定性研究或案例分析，由于样本获得不够系统和全面，缺乏严格的计量分析，大多停留在就事论事的角度，缺乏深入的分析，而通过经济学理论进行研究的文献较少。

2011年以来，作为温州城乡统筹综合改革的配套工作之一，各县（市、区）先后设立了36个都市型功能区和4个生态型旅游功能区［1］。在县一级大规模设立都市型功能区，这在全国尚属首例。功能区是指基于资源禀赋、经济社会发展水平、生态特征和发展潜力等，将特定区域确定为特定功能定位类型的一种空间单元。目前，各功能区工作架构基本形成，运行机制逐步理顺，但也面临着诸多困难，其中资金短缺是制约功能区建设的最大障碍。笔者在参考相关县级投融资文献的基础上，对温州部分功能区进行了实地调研，进而对温州40个县级功能区①温州40个县级功能区包括苍南灵溪新区、苍南龙港新区、乐清柳市新区、乐清湾港区、乐清乐成中心城区、乐清北白象工贸区、乐清经济开发区、龙湾高新技术产业开发区、龙湾空港新区、龙湾城市中心区、平阳万全现代产业新区、平阳昆阳中心城区、平阳北港生态休闲旅游区、平阳鳌江新区、文成大峃城市新区、文成百丈漈—飞云湖生态旅游度假区、鹿城滨江商务区、鹿城双屿都市经济区、鹿城松台休闲文化区、鹿城五马中心商贸区、鹿城七都城市新区、鹿城仰义都市休闲区、鹿城藤桥生态新区、鹿城南汇现代商贸区、永嘉楠溪江风景旅游区、永嘉瓯北城市新区、永嘉三江商务区、永嘉上塘中心城区、瑞安安阳中心城区、瑞安滨海新区、瑞安江南新区、瑞安塘下新区、洞头大门海洋经济示范区、瓯海郭瞿工贸新区、瓯海梧白科技城、瓯海仙丽侨乡文化区、瓯海泽雅城郊休闲旅游区、瓯海城市中心区、泰顺罗阳中心城区、泰顺廊桥—氡泉生态休闲旅游度假区。进行问卷调查，运用经济学理论分析温州县级功能区投融资存在的问题及原因，并提出相关对策，旨在提升温州县级功能区的投融资能力。

一、对象与方法

1.对象

向温州40个县级功能区共发放问卷40份，收回有效问卷40份，有效回收率为100%。

2.方法

（1）问卷调查法。根据课题研究目标的设计要求，参考理论界最新相关研究成果，自编调查问卷，内容主要涉及功能区投融资状况和投融资平台的运作状况，包括功能区的具体财务指标、财政运行体制、融资规划，以及投融资平台的资金来源、贷款抵押方式、资金投资方向、还款来源、治理结构、管理制度等。

（2）统计法。样本收集并进行有效性筛选后，采用SPSS12.0对数据进行处理与分析。

二、结果与分析

温州县级功能区自成立以来，区街（镇）合一和区街（镇）统分的管理体制并存，以区街（镇）合一体制居多。为了进一步加快开发建设的步伐，除泰顺廊桥—氡泉生态休闲旅游度假区、泰顺罗阳中心城区和鹿城南汇现代商贸区3个功能区外，各功能区都根据实际需要成立了一个或多个投融资平台，总数达75个。为便于统计，投融资平台以功能区为单位，样本数为37个。在现行财政体制下，各功能区的投融资平台运转存在诸多问题。

1.投融资主体作用不突出，发展不平衡

温州县级功能区多数投融资平台的注册资本金在1亿元以下，超过1亿元的仅9个，不及总数的1/3，如图1所示。同时普遍存在投融资平台的注册资本金实际不到位的情况。其总资产状况则参差不齐，多得高达几百亿元，少则只有几千万元，总资产在10亿元以上的仅6个，发展极不平衡，如图2所示。大部分投融资平台最初的资产是由土地和存量资产组成，由于注册资本金实际不到位和总资产状况不佳，一方面，存量资产普遍存在产权不清、手续不齐的问题，如工程项目“四证”不齐、手续不全，无法办理产权证书，导致无法用于抵押，远未具备资本营运的增值能力；另一方面，投融资平台无法形成自我滚动发展的内生机制，难以提供稳定的现金流支持，缺乏可持续发展能力，导致功能区投融资平台的主体作用未能得到有效充分发挥。

图1　温州县级功能区投融资平台的注册资本金规模分布

图2　　温州县级功能区投融资平台的总资产规模分布

温州县级功能区投融资平台的状况主要是由于“生不逢时”，宏观调控趋紧。地方政府投融资平台诞生于20世纪90年代，以上海、广东等沿海发达地区为代表，为高速发展的中国城市化做出了巨大贡献。但以“土地经营”为主要模式的投融资平台向全国快速蔓延，导致房地产泡沫的虚假繁荣和投融资平台债务的巨大风险［2］。2010年6月，国务院出台《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号），对地方投融资平台进行清理。随着国家对房地产市场的调控，房价下行导致土地出让金收入下降，使得地方政府房地产税收和土地财政收入减少，投融资平台债务风险凸显。温州县级功能区投融资平台均在2011年后成立，存量资产质量不高，资本运营能力不足，通过融资自我发展更是难上加难。

2.土地出让金政策难落实，银行信贷日渐收紧

通过综合开发实现土地增值收益，是大部分温州县级功能区的主要资金来源，但绝大部分地区土地出让金政策难落实，责权利不匹配。温州县级功能区土地出让金收入返还比例参差不齐，有的高达90%，有的却没有返还；返还比例在60%及以上的13个、50%以下的12个、没有返还的15个。由于土地出让金收入返还比例的政策不配套、难落实，功能区的责权利严重不匹配，不仅加剧了功能区的资金短缺，而且连基本的绿化、保洁等职能都难以完成。

除了农房集聚改造广泛采用“代建制”外，温州县级功能区投融资平台的资金来源中财政注资和金融机构贷款的比重高达90%以上。2011年8月，虽然央行和银监会专门出台政策鼓励银行等金融机构对保障性安居工程（含农房集聚改造）予以贷款支持，但银行等金融机构为统筹信贷需求及出于自身盈利考虑，保障房信贷投放往往受到挤压。由于农房集聚改造建设用地为行政划拨，2012年下半年，国土资源部上海督察组对温州市土地情况进行检查后，明确要求建设项目划拨土地使用权不能办理融资抵押登记，这无疑使得大多数投融资平台农房集聚改造建设的信贷融资渠道“断流”。为了项目如期开工，部分农房集聚改造建设的投融资平台不得不通过在建工程的“特殊渠道”获得贷款资金：开工建设数月后，拍摄在建工程照片，向银行递交贷款申请。为了加快信贷审批、降低融资成本，大多求助于本地的农村合作银行贷款。农房集聚改造建设完成交付后，虽然有收入作为未来现金流保障还本付息，但其他基建项目由于缺乏抵押物和现金流，申请贷款更是困难重重。

3.多元化融资远未形成，融资成本高

由于现有温州县级功能区投融资平台注册资本少、资产规模小、存续时间短，无法满足各类金融机构的财务要求，鲜有涉及信托、债券、基金等融资方式，也无法通过中期票据、吸引保险和社保资金等规模大、成本低的融资渠道来融资。从目前农房集聚改造普遍采用“代建制”看，除了要承担融资成本外，还要支付3%的代建管理费，而且建安工程造价下浮率仅2%~3%左右，远低于正常招标的8%~10%，使得融资综合成本过高。

功能区融资渠道单一、融资成本高的原因之一，在于投融资平台治理结构缺位，“官商一体”现象突出。目前，功能区投融资平台没有建立董事会、监事会和经营层的现代企业法人治理架构，决策、管理、监督经营约束机制严重缺位。投融资平台的主要工作人员大多由公职人员兼任，其薪酬及工作经费支出基本实行财政全额拨款，缺乏应有的激励机制。由于功能区设立时间较短、没有固定模式可借鉴，多数投融资平台机构人员配置不到位、设置不健全、部门分工不明确、管理制度不完善，而且缺乏专业的资本经营人员。有些投融资平台甚至是空壳公司，仅作为项目建设、融资及财务核算的虚拟主体，更谈不上有中长期发展规划，投融资工作缺乏战略性、系统性、计划性，难以实现资源开发最大化的效应［3］。

4.收入渠道单一，还款压力大

除部分温州县级功能区投融资平台的投资有收入（如生态型旅游功能区所投项目有门票收入，保障房建设有房屋交付收入等）外，大多数投融资平台的投资以公益性项目为主，没有利润和现金流。2011—2014年，所有投融资平台的年利润总额均为负。投融资平台缺乏直接融资手段，大部分为债务融资，资产负债率相当高，还款付息压力大，甚至存在以贷还息、借新还旧的情况。

投融资平台的还款能力差主要是由于功能区本身定位模糊，造血机制缺失。功能区作为特定区域开发建设的主体，主要承担区域经济发展和环境建设的职能，体现在以下三个方面：一是将土地资源通过开发成为资产，转让后实现增值收益。二是供水、污水处理、收费停车、广告经营等市场化项目的经营收益。三是公共道路、绿地等公益性基础设施建设、维护等，实行政府服务外包、市场化经营，由公共财政进行补贴。但目前各功能区对以上三种职能没有严格划分而造成其定位混乱，市场化经营收入不足、公共财政补贴支出不到位又造成其欠缺造血机制，投资、融资与收入未能很好匹配，无法达到当初设立功能区的初衷。

三、建议与措施

当前，我国宏观经济调控已进入寻求稳增长与调结构促平衡的新阶段，在以稳健发展为主基调的宏观环境约束下，短期内要实现县级功能区投融资平台的规模快速扩张，既不现实也无可能。为此，温州县级功能区投融资平台的建设只能通过统筹规划、建章立制、解包还原、资源整合的方式，逐步化解存在的问题。

1.编制投融资规划，统筹功能区发展

武汉城市群、长株潭城市群、西安—天水经济区、福建海西经济区等，编制完成了“十二五”系统性投融资规划，以统筹区域开发的资金供求。温州应根据功能区发展目标、发展规划（计划），编制功能区投融资规划，科学预测开发建设的资金需求规模与结构，发掘资源、资产、资金、资本存量与潜力，通过重大项目策划、融资模式设计和融资主体培育，提出科学可行的投融资方案，推进精细化管理。

2.完善法人治理结构，建立现代企业制度

明确政府和功能区的事权、财权，严格划分投融资平台经营性收支和公共财政收支的边界［4］。对确有必要保留的投融资平台，要按照人员、资产、资本、机构四到位的要求，限时与功能区脱钩，并建立和完善法人治理结构，对投融资平台实行封闭运作。通过引进民间投资等市场化途径，促进投资主体多元化，充实和改善投融资平台公司的股权结构。

3.根据建设项目属性，实行解包还原

功能区应根据建设项目的不同属性，按照“解包还原、逐项评估”的原则，对在建和经营项目进行全面清理，采取调整措施，确保投融资平台可持续经营。对土地资源开发、经营性项目的，收入划归投融资平台；对公益性基础设施采取市场化方式进行建设和维护的，应实行服务外包、有偿服务、定期结算，通过公共财政支付给投融资平台。

4.整合资源，做大做强投融资平台

按照功能区的资源禀赋、发展水平和发展潜力，逐一评估投融资平台的资产质量、风险水平、盈利能力，对只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务、没有独立经营自我发展前景的投融资平台不再保留，对确有必要保留且能自我发展的投融资平台，以县（市、区）为单位进行适当整合，扩大资产规模，提高资信等级，为发债等新型融资方式做好基础工作［5］。投融资平台的年度预算应列入当地国有资产经营预算，实行定期报告制度和债务风险管控预警机制。

［1］金勇兴.温州四大生态型旅游功能区的建设［J］.温州职业技术学院学报，2014（2）：1-5.

［2］陈少强，吴育新，马忠华.理性看待地方投融资平台建设［J］.中国发展观察，2010（6）：42-44.

［3］马海涛，秦强.完善制度建设，加强政府投融资平台管理［J］.应用经济学评论，2010（1）：57-62.

［4］贾康.地方融资与政策性融资中的风险共担和风险规避机制［J］.上海金融学院学报，2010（1）：5-8.

［5］汪仁正.加快县级投融资平台建设的思考［J］.当代农村财经，2015（4）：59-60.

［责任编辑：吴赣英］

Survey and Analysis on the Investing and Financing Situation of Wenzhou County Level Functional Area

YE Haijing
（Teaching and Research Department of Economics， Party School of Chinese Communist Party of Wenzhou， Wenzhou，325013， China）

Wenzhou county level functional area confronts a lot of difficulties in investing and financing since its establishment. In the current financial system， it has the following problems： the main role of investing and financing of the functional area is not clear， such as， the unbalanced development， the single fund source and income channel， the high financing cost and the big repayment pressure. Therefore， the establishment of Wenzhou county level investing and financing platform should set up rules for investing and financing， improve the system of corporate governance， integrate resources and expand and reinforce the investing and financing platform. Meanwhile，rearrange it interm of the characfer of the project.

Wenzhou； County level functional area； Investing and financing platform

F812.7

A

1671-4326（2015）03-0006-03DOI：10.13669/j.cnki.33-1276/z.2015.049

2015-03-16

温州市决策咨询与政策研究课题（20130221）

叶海景（1981—），女，浙江瑞安人，中共温州市委党校经济学教研部讲师，硕士.