梅红霞

（中共淄博市委党校，山东 淄博255033）

就业是民生之本，安国之策，就业工作牵涉千家万户，与人民群众利益息息相关。继党的十八届三中全会提出“健全促进就业创业体制机制”后，2015年的政府工作报告把“着力促进创业就业”作为“持续推进民生改善和社会建设”的重头戏，助力织密织牢民生保障网。随着经济社会的发展，作为政府与企业之外的具有非营利性质的社会组织迅猛发展，在经济社会建设特别是在促进社会就业中发挥了重要作用。

近年来，淄博市积极培育发展各类社会组织，形成了不同类别、不同层次、覆盖广泛的社会组织体系。这些社会组织通过提供大量就业岗位、参与就业服务等方式，有效地缓解了全市的就业压力。但是综合其社会组织发展的情况来看，在实践中还存在一些制约因素和问题，不能完全适应经济社会协调发展，因此，有必要对淄博市社会组织促进就业问题进行深入研究。

一、淄博市社会组织促进就业的重要作用

经淄博市民政部门统计，截至2014年底，淄博市共有社会组织3672家，其中从事专业就业服务的有20多家。

（一）社会组织本身能提供大量的就业岗位

社会组织作为重要的人才招聘单位，可以直接提供劳动就业岗位，吸纳安排劳动力就业。根据淄博市民政局的粗略统计，目前在各类社会组织中就业的人员超过11万人，占全市总就业人口的3.72%，预计至今年末，淄博市社会组织就业人口数将接近13万人。由此可见，社会组织创造就业岗位的能力非常大，其可以吸收的劳动力数量非常可观。

（二）社会组织参与就业服务，能弥补政府和市场的缺陷

我国《就业促进法》明确规定：“各类社会组织要协助人民政府开展促进就业工作，依法维护劳动者的劳动权利。”[1]就淄博市而言，主要有两类社会组织在参与公共就业服务发面发挥着重要作用。一是劳动就业服务类。目前，淄博市共有各类劳动就业服务机构167家，其中社会组织办的28家，占16.8%。这些社会组织每年可为3～5万名大学毕业生、退役士兵等就业人员提供学历教育和职业技能培训，并间接促进1/3以上的就业困难人员实现就业和再就业。二是涉农发展类社会组织。截至2014年末，淄博市共有农村经济协会178家。这些协会组织广泛开展专业人才培训，积极推动农村富余劳动力转移就业，收效明显。

（三）社会组织能缓解结构性就业矛盾

改革开放30多年来，淄博市作为老工业城市，在经济结构逐步调整完善的过程中，在一定程度上引发了“无就业增长”[2]或就业增长速度明显低于经济增长速度，进而使社会就业压力越来越大。好在随着近年来淄博市社会组织的繁荣发展，以上结构性就业难题得以有效缓解。缘由是，随着经济的转型升级，淄博市大量的剩余劳动力从第一产业中脱离，并向二、三产业转移。但是第二产业因为“高新技术替代效应、资本密集型产业挤压劳动密集型产业”等原因，吸收富余劳动力的作用并不明显，第三产业必然成为转移和吸纳就业的重要领域。而社会组织吸纳就业的主要领域是教育、卫生、社会服务等领域，属于第三产业的范畴。社会组织在上述领域的发展，理所当然的对结构性就业矛盾起到缓解作用。

二、淄博市社会组织在促进就业方面存在的主要问题

（一）社会对社会组织就业的认识观念滞后

首先，社会公众对社会组织就业缺乏认同感。作为国内一个不算发达的城市，淄博市民仍以到机关和企事业单位就业的传统认识为主，对社会组织就业的认知和认同程度都不够高。其次，政府不能用发展的眼光看待社会组织。主要表现在政府及相关职能部门对社会组织的功能和作用认识不到位，大包大揽和对社会组织参与社会管理服务不放心、不放权、不放手的现象仍然存在。最后，社会组织缺少自信心。主要表现在社会组织普遍对发挥自身作用缺乏正确认识，在希望政府给予扶持的同时，自身建设却跟不上，承接公共服务的能力有限，迎难而上、勇立潮头的信心不足，影响了其促进就业作用的发挥。

（二）发展社会组织促进就业的政策环境不够好

首先，社会组织登记门槛高。我国《社会团体登记管理条例》第3条规定：成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意。由于以上规定，大量社会组织因没有找到主管单位而不能顺利注册登记。其次，政府干预比较多。这主要是因为：一方面，淄博少数领导干部仍存在社会组织功能多了就会管理失控的偏见；另一方面，部分政府部门不愿放手固有的利益，对将自身职能转给社会组织存在抵触情绪。再次，政策资金扶持力度不够。目前，淄博市各级政府对如何从政策和资金方面扶持促进社会组织健康快速发展，并没有出台一些具有可操作性的政策意见。最后，从业人员福利待遇相对不高。2013年，按照国民经济行业划分，金融业在岗职工年平均工资为9.7万元，行业最高；社会组织在岗职工年平均工资为5.1万元[3]31，差距比较明显。

（三）社会组织发挥促进就业作用的规范化程度不高

首先，社会组织发展及其促进就业方面的法律法规不健全。由于目前国家还没有出台专门的社会组织管理法，淄博也没有出台相关法规或规范性文件。这使社会组织在发挥促进就业作用时缺乏法律支持，比较被动。其次，监管不到位影响社会组织的规范化发展。经统计，淄博全市民政部门中所有从事民间组织管理工作的只有21个人。这使得市民政局只能局限于社会组织的注册登记、年检等事务性工作，根本没有时间和精力开展执法监察等工作。再次，业务主管单位指导监督作用缺少。在以前具有管理权限的时候，业务主管部门对行业协会的管理本就处于“想管就管，不想管就不管”的状态，现在转为进行业务指导，就更加缺乏积极主动性，导致部分行业协会的业务开展缺乏规范性。最后，人员队伍建设不到位降低社会组织吸引人才的能力。由于社会组织从业人员工资收入普遍不够稳定或不够高，行业社会保障又不够完善，因此不讨高素质、高层次人才的喜好，专业人才队伍建设比较落后。

三、淄博市社会组织进一步促进就业的对策建议

（一）更新对社会组织的认识观念

首先，政府要改变对社会组织的认识。目前淄博市社会组织每万人只有8.6个，在数量规模和总体实力上较为弱小，与国内部分发达城市相比还有不小的差距。因此，淄博市各级政府领导和相关政府部门，都应及时转变思想观念，提高对发展社会组织的重要意义的认识。其次，要提高社会对社会组织就业的认同感。可以借鉴上海市的做法，由市政府组织召开“社会组织促进大学生就业招聘会”，出台《关于鼓励本市社会组织吸纳大学生就业的指导意见》，对就业群体给予必要的引导，转变其就业观念，提高对社会组织就业的认同感。最后，社会组织要激发自我发展的信心。广大社会组织及其从业人员要对自己的职业充满信心，不断加强自我管理，坚持严格自律，坚持依法开展活动，提升社会组织自身的吸引力。

（二）优化社会组织发展和促进就业的政策环境

首先，降低社会组织登记门槛。今后，淄博市应继续深化社会组织管理体制的改革。一是全面推进行业协会社会化。二是加大力度鼓励发展公益慈善类、公共服务类社会组织。三是加快民间基层社会组织的发展。其次，转移政府职能，减少政府干预。一要把观念由“管理”转变为“服务”。二是应建立政府向社会组织转移职能的制度机制。三应深入推进“政社分开”，力求使社会组织实现真正的自我管理、自我发展。再次，加大政策资金扶持力度，实行政府向社会组织购买服务。一是提供资金支持。建议政府出台鼓励扶持社会组织发展的政策意见，有针对性加大财政预算额度，给予社会组织专项发展资金扶持。二是制订落实税收优惠政策。可借鉴宁夏、广西等地的经验，制定出台《淄博市社会组织税收优惠办法》。三是建立政府向社会组织购买公共服务制度。建议市政府尽快出台购买社会组织服务的意见、实施办法，制定配齐配套措施。最后，提高从业人员的福利待遇。建议由市政府人力资源和社会保障局牵头，协商有关部门制订出台关于社会组织工作人员的工资待遇、劳动保障、职称晋升等方面的指导性意见，推进社会组织走向职业化道路，进而增强社会各界对社会组织就业的身份认同感。

（三）推进社会组织就业管理进入规范化轨道

首先，完善相关政策法规。一是将社会组织发展工作纳入经济社会发展总体规划。建议在制定淄博市“十三五”规划时，切实将社会组织发展、社会组织促进就业等内容纳入总体布局，建立与全市经济社会发展需要相适应的社会组织发展目标体系。二是健全完善社会组织管理发展方面的法规政策。在国家没有出台《社会组织法》的情况下，市政府应根据自身实际情况制定促进社会组织发展的政策法规。三是推进社会组织就业法制化建设。市政府应当为社会组织促进就业提供有针对性的法律支持，用法律来规范社会组织就业作用的发挥。其次，加大监管力度。一是要坚持严格年检制度。今后，对容易出现不规范运行甚至违法违纪行为的社会组织，市民政局应加大年检力度。通过年检，规范日常行为活动，督导帮助社会组织树立良好的社会口碑。二是完善社会组织信息公开和重大事项报告制度。自2013年开始，市民政局要求所有登记在册的社会组织都要建立信息公开和重大事项报告制度。在此基础上，建议民政部门和相关部门各负其责并搞好协调配合，完善配套的考核奖惩机制，引导社会组织主动接受社会监督，防止以上制度逐渐流于形式。三是加强社会组织自律和诚信建设。加强社会组织自律建设，既要加强对社会组织的日常监管，又要指导各社会组织建立健全自我管理的各项制度，规范其自我运行。另外，建议探索实行社会组织信用等级评估制度，着力提高社会组织规范化水平，并促使社会组织树立诚信为本、合理竞争的理念。最后，加强人员队伍建设。针对社会组织从业人员的平均年龄偏大、学历水平总体较低等问题，政府和社会组织都有责任和义务去加以解决。作为政府，可以出台优惠就业政策，鼓励有学历、有技术的大学毕业生或其他年轻人进入教育培训类、学术研究类等社会组织。作为社会组织，则要不断提高自我要求，积极依法参与社会公共管理和服务活动，进一步提升自身社会形象和魅力，吸引各类业务和管理人才主动加入，全面提升人员队伍建设的整体水平。

[1]王智毓.社会组织促进青年就业的潜力及政策建议[J].中国人力资源开发，2014（13）.

[2]周学锋.社会组织促进就业的功能与制度路径[J].社会管理，2012（11）.

[3]淄博市统计局.淄博统计年鉴2014[M].淄博：淄博市统计局出版社，2014.