邹 毅

（中共中央党校，北京100091）

中国正处于从传统农业社会向现代工业社会、从传统计划经济体制向社会主义市场经济体制转型的关键期，社会结构、价值理念、经济形式等，正发生着深刻的变革。原有的计划经济体制下权力高度集中统一、政府统管一切的社会管理模式已经难以适应快速而深刻变革的社会发展需要。如何结合中国国情，形成具有中国特色的社会管理理论，创新社会管理体制机制，构建同现代经济体制相适应的社会管理格局，是新时期我国政府所面临的重大挑战，也是民众所期许的现实问题。社会矛盾在改革发展中产生，也需要在改革发展中解决。在现实性上，“社会管理就是创造存在。”[1]146目前，我国学术界较多地从公民社会、国家中心主义、民主行政和服务型社会等视角来研究社会管理创新问题，而很少有学者从善治理论的角度去研究社会管理创新。有鉴于此，本文试图以善治理论为视阈去研究社会管理创新的内在逻辑与现实对策。

一、善治：社会管理创新的一种分析框架

所谓社会管理，是“由国家或社会团体对社会运行过程进行组织调控的活动，目的在于通过这种调控活动保持一种良好的社会秩序，使社会系统能够协调发展”[2]32。中国社会管理领域中所存在的问题是我国改革与发展过程中阶段性特征的集中体现。主要表现为：第一，非均衡性发展。中国经济社会的非均衡发展，给我国城乡之间、区域之间、不同阶层之间、不同行业之间、经济和社会事业发展之间带来了诸多发展的不平衡性，导致影响社会稳定的问题此起彼伏。第二，经济发展方式科学性不足。我国的经济发展方式，正处于从粗放型向集约型、从传统型向现代型的转型过程之中。经济发展方式的结构性困境，积累了较多的问题和矛盾。第三，公共服务领域结构性滞后。在我国经济社会高速发展的同时，基本公共服务则相对滞后，难以满足人民群众日益增长的公共服务需要。第四，不正之风和腐败现象严重存在。在我国体制转型的关键时期，滋生腐败的土壤依然存在，反腐败斗争形势依然严峻、反腐倡廉体制机制依然有待完善。健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局是新时期我国社会发展的战略性、全局性和长期性任务。

从政治学角度来看，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。根据俞可平教授的考证，善治概念主要有三个基本的来源：首先是来自于中国传统的政治语汇。如董仲舒在《对贤良策》中写到：“当更化而不更化，虽有大贤不能善治也。”故而，在这种语境下，善治即善政，强调好的政府和治理手段。善治的第二个来源，来自于新的治理理论和对英文good governanc的翻译。在这一语境下，强调社会管理的主体多元性。善治语汇的第三个来源是俞可平教授的总结，其主要的概念是“公共利益最大化的管理过程”，认为善治的实现是政治制度的终极目标[3]。从社会管理创新的角度来说，善治可以从两个方面进行考量：“公共产品供给与需求的一般均衡；分配过程中的稳定与均衡——分配正义的实现。”[4]在现实生活中，它要求包容性民主和法治精神的实现，在信息不对称条件下的分配性正义。

综上所述，善治强调的是社会公共产品和服务的均衡化供求和分配性正义。善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新型关系，是两者的最佳状态。之所以选用善治作为分析视角，主要是因为：它着眼于政府与公民的合作性格局；它体现了新时期我国社会管理创新的方向；它强调管理就是存在，管理就是合作的理念。将新时期社会管理创新置于善治的研究视角之下，是探究国家战略转型和管理制度变革的应有之义。

二、新时期社会管理创新的障碍及其表现

恩格斯指出：“历史是这样创造的：最终的结果总是从许多单个的意志的相互冲突中产生出来的，而其中每一个意志，又是由于许多特殊的生活条件，才成为它所成为的那样。这样就有无数互相交错的力量，有无数个力的平行四边形，由此就产生出一个合力。”[5]697当前，我国社会管理活动过程中所遇到的诸多问题，既有历史的因素，也有现实的原因，是各种因素综合作用的结果。更新管理理念，明确管理范围，改进管理方式，强化管理职能，必须破解我国管理创新中的诸多障碍。

（一）善治治理的体制性障碍。由于我国长期处于高度集权的政治经济管控之下，又由于我国长期受传统封建专制主义思潮的深刻影响，这就造成了一个党政不分、政企不分的管控型格局。这种格局所带来的直接挑战就是在我国体制上长期政事不分。现有的党政不分、政企不分、政事不分的体制性障碍阻滞了我国社会管理创新的进程，难以适应善治治理变革的需求。值得注意的是，在我国，“强政府，弱社会”的静态社会管理体制没有变，市场力量和社会力量对政府依赖性过强的现实情况没有变，政府作为社会高度集中管理模式的唯一主体的基本格局没有变，这使得处于社会转型期的中国社会面临着诸多问题与矛盾：第一，在我国由计划经济体制向社会主义市场经济体制的大转型的格局中，政府对社会管理的权威在逐步下降，而现有社会整合能力却相对不足。我国传统的社会管理模式在社会分化、经济转型的冲击下，政府与公民的合作性认同日益降低，善治严重式微。第二，公民社会滞后于目前的社会管理要求。长期“臣民意识”的束缚带来的公民意识的缺乏，直接影响社会管理的成效，政府成为管控的主体，而不是“服务”的主体。第三，社会管理运行机制尚不完善。单一化的行政手段表现在现实管理活动中就是管理手段单一，突击性、简单化，缺乏规范性、系统性、长期性和统一性。体制性障碍直接导致我国社会矛盾与问题难以得到有效缓解，缺乏存量治理。

（二）善治治理的结构性障碍。在我国传统社会中，社会的治理结构基本上靠宗法制度来进行维系，“家国一体”的社会治理模式表现尤为明显，国家与社会没有明确的界限。建国以后，在很大程度上我们基本上沿袭了苏联体制，政社不分、政企不分，政府是经济社会发展中唯一的主体，是“全能政府”，政府是我国经济社会发展中的“多面手”。改革开放以后，我国政府与社会的关系发生了重大变化，由此产生的社会问题和社会事务更是纷繁复杂。这就要求我们尽快改变以政府为唯一中心的“单中心”治理格局，建立政府与其他公共管理主体共同管理社会事务的“多中心”治理结构。在现实层面上，政府却难以提供切实而充分的产品和服务，这就使得政府在不同状况之下成为矛盾和问题聚集的焦点。同时，长期对社会管理工作弱化，使得社会管理手段缺乏弹性。上述历史因素，造成了在我国社会中介组织或者第三部门还未真正成长为政府职能转移的后续阵地，社会组织的功能和潜力还有待进一步开发，社会的自主性和自我组织能力不强，社会的自我更新、自我修复、自我完善难以有效进行的结构性失衡。

（三）善治治理的内生性障碍。城镇化、现代化、市场化、信息化的深入推进，要求社会管理必须与法治政府相结合。但是我国社会管理体制的隐忧与社会管理法治化的要求不配套这种内生性障碍，成为社会管理中善治要求的痼疾。由于我国处于社会主义初级阶段，又由于我国社会在客观上存在法治意识不高，法治观念淡薄的现实状况，这就使得依法行政、依法管理难以落到实处。作为法治政府，应当将法律运行的整个过程都纳入法制化的轨道。而且在法治之下，政府应当是一个有限性标准，强调竞争性民主和公民的有序参与和管理。政府各部门都应当严格依法办事，各尽其职，协调配合，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，最终达到运行合法、运转有序的效果。政府要承担这样一种社会职能，不但需要企业和社会组织以及社会各方面的支持和参与，同时也需要政府的自我革新。但是当前我国社会管理的法制化建设相对滞后，致使社会管理的体制机制相对欠缺。法治是善治实现的一个必要条件，没有法治的善治，只能使社会管理沦落为少数人对社会进行严密控制的工具。

总之，新时期我国社会管理创新的体制性障碍、结构性障碍和内生性障碍，对于我国社会管理创新的阻碍是长期的、根本的，必须从全局和战略高度去认识和解决，以实现善治这一社会共同的旨归。

三、善治视阈下社会管理创新的现实路径

（一）健全善治治理下“多元”社会管理格局。随着我国经济社会的发展和改革开放的深化，我国的经济体制已经实现了从传统计划经济体制向社会主义市场经济体制的深刻转变。社会结构、经济体制、价值理念处于急剧变革时期。健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，以善治为主线，以以人为本为核心，以服务群众为宗旨，创新社会管理新格局。首先，党的领导是加强和创新社会管理的根本保证。党的建设、社区治理、城镇化推进是社会变革的三大革命性任务，也是中国改革的发动机。“打铁先得自身硬”，加强党的领导，首先必须加强党的建设，特别是要加强党的执政能力建设和先进性、纯洁性建设。它是马克思主义政党的生命所系。其次，政府是强化社会管理的领头羊。全面履行政府职能，必须更加重视公共服务和社会管理。要努力提高政府公信力，深化行政管理体制改革，既要不断增加公共服务的总量，也要优化公共服务的结构。再次，发挥各类社会组织的协同作用。改革开放三十多年来，我国经济社会生活发生着深刻而剧烈的变革，基层治理面临着前所未有的压力与挑战，管理理念的滞后、管理体制的错位、管理能力的缺失、管理模式的单一，成为摆在我们面前的一道道难题。现阶段，社会公共事务面临纷繁复杂的局面，要求在社会管理过程中多系统、多部门、多阶层的协同，已经成为全社会的共识。按照善治理论的基本观点，社会管理主体的多元化是未来社会管理格局发展的必然趋势。这样有利于发挥社会组织在协调政府与市场、政府与公民关系上的独特作用。社会管理活动必须“两条腿”走路，在发挥政府这条腿的同时，还必须充分调动市场经济组织和其他社会组织这条腿的作用。最后，公众是社会管理创新的主力军。善治的实现，需要具有现代理性公民的参与。公民缺乏理性的诉求表达往往会成为新的矛盾的聚焦点，成为引发群体性事件的温床。通过合作、参与、协商的途径与方式，培养宽容、妥协、理性的现代公民，有助于营建一个广泛的社会认同基础。因而，新形势下群众工作环境更加复杂，必须抓实抓细抓好抓出成效。

（二）加强善治治理下社会管理法律建设。先进的法制是社会文明进步的体现，是社会融合发展的制度保障。法律建设是社会管理科学化的基本保证，它可以丰富社会管理科学化的具体内容。中国特色社会主义社会管理体系的推进，需要不断加强法律建设。法治是治国理政的基本方式，更是社会管理的科学形式。完善的法律体系能够超越物质利益的束缚，对于弘扬社会主义法治精神，树立社会主义法治理念，增强群众学法尊法守法用法意识，有着内在的推动力。在我国，社会管理要以实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动作为社会管理法律建设的立足点。具体来讲，要以人民群众的根本利益作为社会管理法律建设的立足点。有鉴于此，第一，要进一步健全现有法律法规，使现行的社会管理领域里的法律法规更加具有可操作性。法律是治国之重器，良法是善治之前提。必须注重用法制去规范社会管理方式与方法。我国各地情况千差万别，改革过程中被证明的成功经验，要做进一步的消化与吸收，对于社会管理活动中的创新性成果要作进一步的总结和归纳，使制度更具执行力与威慑力。第二，要加强对社会管理空白领域的立法。十八届四中全会指出，要“深入推进依法行政，加快建设法治政府”，同时“建设完备的法律服务体系。推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设，加强民生领域法律服务”。随着我国经济社会的快速发展，在现实的社会管理活动过程中出现了许多新情况、新问题、新矛盾，相应的我们也会在处理社会管理活动中出现新办法、新举措、新理念。发展中的问题，必须在发展中来解决。我们要将发展过程中解决问题经验和做法进行总结，推动相关法律法规的出台。第三，要重视对我国社会组织立法。我国社会组织随着改革开放，可谓异军突起，在促进经济发展、繁荣社会事业、参与社会管理等方面，举足轻重。然而在我国，由于历史的原因，现实的法律法规往往滞后于社会管理活动的需要，必须从法律层面去保障社会组织的发展空间，使其有尊严地参与社会管理。开放合作的社会组织立法环境，显得尤为重要。

（三）优化善治治理下社会管理体制建设。在我国，社会管理的体制建设具有以下基本特点：第一，体制建设是一个复杂的系统工程，也是一个长期的发展工程；第二，政府是体制创新的主导，实现传统的“以经济管理为主”向现代的“以社会管理为主”的转变是新时期党和政府的主要任务；第三，社会管理的社会化越发突出，公众参与的普遍化日益明显。从中央政府改革目标和发展方向来讲，社会各部门要本着建设公共服务型政府的基本目标，以实现基本公共服务均等化为主要任务来确立自己的管理权限和发展路径。社会管理创新的重心在基层，这是我国管理创新的优点，也是我国社会管理创新的特点。要通过加强社会组织建设，发挥其在调和利益、解决矛盾、总结经验等方面的作用，形成一个立体化、多路径的社会管理体系。据此，一方面，要加强村民自治组织建设。村民自治是在我国改革开放的历史进程中，政治体制改革实践的新举措与新尝试，有利于培育现代民主因素。市场经济的快速发展，村民自治组织建设很好地切合了这种现实发展的需要。当前，必须毫不动摇地坚持民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，进一步完善村民自治的制度体系，健全村民自治组织体系、整合村民自治各项功能，提高村民自治的凝聚力和吸引力。村民自治，可谓我国社会管理体制的一大创新。另一方面，要加强社区建设。社区治理是新时期我国社会变革的三大主题之一，社区在维护社会稳定、促进经济社会协调发展、密切干群联系方面发挥着不可替代的作用，是社会管理创新的存量空间，可以有效消解在我国社会管理创新过程中所产生的矛盾和问题。必须加强社区组织建设、队伍建设、设施建设、信息化建设、制度建设、服务体系建设以及载体建设，丰富社区建设的工作内容，发挥社区“以人为本，服务居民”的效能，营造一个管理有序、服务完善的和谐家园。

四、结语

当前，我国社会管理所面临的新情况、新问题，既有国际的，又有国内的；既有内生的，又有外发的；既有城市的，又有农村的；你中有我，我中有你，相互交织，真可谓“乱花渐欲迷人眼”。当我们将视角转入善治理论时，我们不难发现，社会管理创新其实是一个复合型的概念框架，它需要的是管理主体的多元化、管理方式的多样性、管理要素的合作性、管理理念的开放性。从善治的角度来讲，社会管理创新不仅是一种治理手段，更多的是一种过程。善治实际上是国家的权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程。在这个过程中，社会管理的主体未必单指政府，更无须完全借助于国家的强制力量来达成。它所要求的是上下互动、内外联动的管理理念，建立一个包容、合作、持续、均衡的社会管理体制机制不仅是一个保持社会稳定、促进经济发展的有力工具，更是一场彻底的社会治理变革的需要。在此过程中，确保社会管理本土化是被实践反复证明了的行之有效的理念与方式。

[1]李培林.我国新时期社会管理创新实例与启示[M].北京：研究出版社，2012.

[2]俞可平.治理和善治引论[J].马克思主义与现实，1999（5）.

[3]朱自强，等.中国文化大百科全书·综合卷：上[M].吉林：长春出版社，1994.

[4]何哲.善治概念的核心分析——一种经济方法的比较观点[J].理论与改革，2011（5）.

[5]马克思恩格斯选集：第4卷[M].北京：人民出版社，1995.