张丽丽 高艳新

（1.成都理工大学 政治学院，四川 成都610059；2.东北师范大学 马克思主义学部，吉林 长春130024）

法治政府作为一种理论主张和政府模式，是目前为止政府运行的最理想状态。全面推进法治政府建设不仅是实现我国依法治国基本方略的关键环节，更是提高国家治理能力、推进国家治理现代化的重要举措。党的十八届四中全会明确指出：“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。”[1]在党中央的号召下，当前我国各地都展开了法治政府的建设工作，但据中国政法大学专家调查显示，大力建设法治政府的过程中仍存在许多问题[2]。因此，从定义法治政府出发，梳理建设法治政府过程中面临的种种挑战，寻求更加有效的法治政府建设路径，这对我国实现依法治国目标具有重要意义。

一、法治政府的内涵界定

法治政府是历史发展过程中的一种政府存在形态，是建设法治国家的重要组成部分。法治政府“不但是指政府要维护和执行法律与秩序，而且政府本身也要服从法律规则，它本身不能漠视法律或为自己的需要而重新制定法律”[3]990-991。与立法和司法相比，执法的难度更大。政府作为主要的执法机关，直接面对普通公民，它的作用范围广，内容多，操作难度大，更具有灵活性和主动性的特点。一旦政府权力不受约束，就会造成“溃堤”，社会就会陷入无序状态。因此，在当今世界，推崇法治国家、建设法治政府逐渐成为一种潮流。我国也不例外。从1993年党的十四届三中全会提出的“各级政府机关都要依法行政、依法办事”，到1997年党的十五大报告中“依法治国，建设社会主义法治国家”宏伟目标的制定，建设法治国家上升到我国重要战略层面。到2004年，国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》，明确提出用10年左右的时间基本实现建设法治政府的目标，全国各级政府开始法治政府建设的探索和尝试。2008年《关于加强市县政府依法行政的决定》的颁布，进一步推进了法治政府建设进程。到2012年党的十八大的召开，明确将“法治政府基本建成”确定为实现2020年全面建成小康社会的新任务。十八届四中全会进一步提出“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”[1]。

在国家一系列政策的推行下，我国各级政府不断探索和尝试建设法治政府的途径和评估机制。法治政府建设，关键在于行政机关要依法行政，要遵循三个原则：一是行政合理性原则，即行政机关的行为首先应合法；二是信赖保护原则，即在公民、组织因信赖政府作出的某些政策而进行投资时，行政机关不能随意变动更改政策；三是正当程序原则，即行政机关任何决策、方针、政策的制定，都必须经过正当的程序，遵循公正、公开、透明的原则。但据中国政法大学中国法治政府研究院提交的《中国法治政府评估报告（2013）》来看，当前法治政府建设虽然取得了一些重要成就，但是距离“2020年基本建成法治政府”的目标仍有距离，法治政府的建设仍面临种种挑战。

二、当前法治政府建设面临的挑战

（一）法治观念尚未形成普遍共识，社会矛盾急剧增多，对政府和社会治理提出挑战。法治观念是建设法治政府的精神基石，强调的是“以法为治”的思想观念，即在国家和社会的管理活动中，根据法律进行治理的思想观念。当前，我国社会成员总体上法治观念比较薄弱，守法意识不强，行政人员缺乏法治素养，人治观念普遍存在，对当前建设法治政府形成挑战。个别行政领导存有“权大于法”的封建思想，为追求政绩规避法律，不能正确处理依法行政和改革发展的关系。同时，法治理念的缺失现象还存在于公职人员中间，他们缺乏用法治方式和手段化解社会矛盾的能力，无法有效依法疏导和处理群体性事件，执法人员“选择性执法”，造成执法过程和结果有失公平，导致社会矛盾激化。因此，法治的核心不仅在于用法律约束群众，更在于用法律约束行政权力的行使；树立法治理念的关键不仅在于要求公民守法用法，更在于使行政人员意识到法律对于自身行为的约束和控制。只有行政人员树立法治观念，其行政行为在受到外在约束的同时，更有内在的自省为保障，法治政府的建设才会减小阻力。

（二）公民维权意识增强，社会心理失衡问题出现，对推进法治政府建设提出挑战。在当前东西方文化交融的时代大背景下，社会出现了两个向度的变化：一是群众的公民意识逐渐觉醒，维权意识增强，出现强烈的表达欲望、参与热情和监督意识；二是随着社会价值观的多元，利益分化，社会心理失衡问题出现，突发事件急剧增加，这些都为政府社会治理能力提出挑战。随着公民意识觉醒，维权意识增强，他们开始积极行使知情权、表达权和参与权，但由于缺乏规则意识、义务观念和社会责任感，导致一部分公民在表达维护自身利益诉求时，损害了其他公民的合法权益，对政府依法执政设置了障碍。与此同时，随着社会发展，公民生活质量提高，但社会贫富差距也随之拉大。因此，我国公民的幸福指数并未随着经济发展得以提升。反而是随着社会急剧转型、利益分化，很大一部分人被边缘化，他们往往会心理失衡，做出报复社会的极端行为，激化社会矛盾。这些都对政府的社会治理能力提出要求。公民意识觉醒无疑是社会进步的重要表现，理性依法维权也是依法治国的重要内容。但是政府在保护公民维权热情的同时，必须积极引导和鼓励他们依法维权。公民意识的觉醒、社会心理失衡带来的社会不稳定，要求政府必须依法、有效的预防和化解社会矛盾，维护社会稳定。

（三）新兴媒体的快速发展对法治政府建设带来新挑战。在互联网快速发展的背景下，网络媒体成为公民表达诉求的主要渠道之一。据不完全统计，当前我国手机用户超过10亿人次，网民超过6亿人次，微博微信用户超过5亿人次。广泛使用网络媒体成为现代公民的重要标签。21世纪，网络媒体对政府管理活动的监督比其他形式的监督更直接、更快速、更有利，但网络媒体在为公民表达利益诉求提供便利的同时，也增加了政府管理难度。互联网的匿名性、灵活性、跨空间地域性为一些别有用心的人随意撒布不法言论提供便利，导致相当多的网民在面对海量信息的冲击时无法作出理性判断，造成网络群体性事件频发。因此，网络的不安全性使得政府的信用度下降，也对法治政府的建设提出挑战。

三、当前法治政府建设的主要对策

（一）增强公民及行政人员的法治观念。全面推进依法治国，全民树立法治理念是关键，全面建设法治政府，增强行政人员依法行政和依法执政的观念是关键。因此，一方面要加大法制宣传教育力度。法律的权威源自于人民的内心维护和真心信仰，要大力推动全社会树立法治意识，法制宣传教育是不可或缺的重要环节。加大法制宣传教育力度，提高公民的法治意识，使公民形成法治习惯，最终使“合法”与“不合法”成为全社会的评判标准。另一方面，大力培养行政人员依法行政和依法执政的意识和能力。推行法治在我国早已形成共识，党和国家各级领导干部将权力关进制度的笼子，培养法治思维，运用法治方式推动各项工作已经成为建设法治政府的重要内容。十八大报告强调：“要大力提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。”故而各级党政机关领导应该带头学法、尊法、守法、用法，自觉形成依法办事的习惯，提升用法律解决问题的能力。同时，各级政府应定期对公职人员开展法律知识的专题培训，逐步将法律意识、法律思维、法律素养作为干部任职考核的重要内容。

（二）提升决策的科学化、民主化和法治化水平。不断提升政府决策的科学化、民主化和法治化水平，是全面推进法治政府建设的重中之重。社会矛盾聚集，恶性事件爆发，在很大程度上与政府的决策关系紧密。政府作出一个科学的、民主的、具有法治意义的决策，前提必须确保有科学的决策制度、正当的决策程序、公开透明的决策过程以及明确的责任人。而正当的决策程序必须包括公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论环节。因此，在政府机关内部必须建立重大决策合法性审查机制。同时，建立重大决策终身责任追究制度和责任倒查机制，也是预防重大决策失误的有效机制，更是防止带有不负责任、假公济私色彩的决策出台的有效机制。再者，各级政府部门应积极推行法律顾问制度，吸收专业人士，保证法律顾问在决策出台过程中的重要地位，是提升决策科学化、民主化、法治化的重要路径。

（三）严格文明执法，确保法律的有效实施。当前许多社会矛盾和社会问题都是在行政人员的执法过程中引发的。在行政执法过程中，由于执法人员大多为合同制聘用的协警，这些协警自身素质不达标，往往可能出现选择性执法、暴力执法或敲诈式执法。因此，整合执法人员队伍、提升执法人员自身素质，约束和规范各行政部门的自由裁量权，保证整个执法过程严格、规范、公正、文明对于建设法治政府十分重要。随着中国特色社会主义法律体系的逐步完善，已经基本达到有法可依，重在各级行政部门严格执法。其措施是一要深化行政执法体制改革，二是坚持规范公正文明执法。通过减少层次、整合队伍、提高效率、合法配置执法力量，不断完善执法程序，全面推行执法全过程记录制度，建立健全行政裁量权基准制度，细化量化行政裁量标准，全面落实行政执法责任制等做法，积极推行文明执法、公正执法，以全面推进法治政府的建设。

（四）建立多元畅通的公众表达诉求渠道。网络作为被公众广泛使用的新媒体，在满足公众表达需求的同时，还存在着许多不安全、不合法因素。因此，政府应该积极规范网络秩序，开通合法的网络平台，使公众能够理性合法的表达其利益诉求。同时，要公平公正推进政务，不仅要加强互联网政务信息数据服务平台和便民服务平台建设，还要建立畅通的信访渠道，如多地实施的市长开放日、市长免费热线等。通过这些方式疏通公众表达渠道，及时了解公众诉求，解决公众问题，避免群体性恶性事件的发生，对于推进法治政府建设具有重要的意义。

[1]中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议公报[N].人民日报，2014-10-24.

[2]中国法治政府评估课题组.中国法治政府评估报告（2013）[J].行政法学研究，2014（1）.

[3][英]戴维·M·沃克.牛津法律大辞典[Z].李双元，等译.北京：法律出版社，2003.