尚瑞朝 宫爱玺 刘天旭 杨 婧

为全面落实党的十八届三中全会精神，河北省人民政府办公厅于2014年12月印发了 《河北省水权确权登记办法》（以下简称《办法》），《办法》的出台，对探索建立水权水市场制度、开展农业水价综合改革以及做好河北省地下水超采综合治理试点工作具有重要意义。

基于该《办法》，以河北省地下水超采综合治理试点区各县（市、区）探索实施水权确权为契机，谈谈对该《办法》的理解；并以衡水市安平县为例，简要介绍了该《办法》在县域水权分配工作中的应用。

1． 对《办法》的理解

1.1 《办法》目的理解

《办法》的制定，旨在贯彻落实《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》（国发〔2012〕3 号）精神，运用市场机制优化配置水资源，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用；探索建立水权水市场制度，积极培育水权交易市场，促进水权交易流转，推进产权制度改革；突破农业水价改革难题，促进水资源节约保护；做好河北省地下水超采综合治理试点工作，形成地下水超采综合治理的长效机制。

1.2 《办法》脉络理解

《办法》分“总则”、“可分配水量的确定”、“水权确权与登记发证”和 “附则”四个章节，共20条内容。第一章“总则”，明确了《办法》制定的目的意义、适用范围、水权分配原则、水权确权的具体形式、并明确了组织水权确权工作的主体以及报批、备案等步骤；第二章“可分配水量的确定”，明确了县域内可分配水总量、农业可分配水量、生活用水量、非农生产用水量、生态环境用水量以及预留水量的核定方法；第三章“水权确权与登记发证”，明确了水资源分配原则、如何确权和发证、水费如何征收，并提出了水权交易流转等事项；第四章“附则”提出了水权证格式的相关规定及《办法》施行时间等。

该《办法》结构严密、技术路线清晰、可操作性强，为开展县域水权确权工

作提出了明确的工作步骤，即首先要摸清县域内可分配水总量，并以此为总量控制，按照农业、生活、非农生产、生态环境核定其合理用水量，再将合理分配的水量确权到终端用水户，最后为终端用水户登记发证。

1.3 《办法》实践理解

我省地下水超采综合治理试点县在《办法》的指导下，开展了水资源使用权确权工作。以下结合对《办法》内容的理解，谈谈试点县在编制水资源使用权分配方案（以下简称“方案”）的过程中需要关注的要点。

一是要对县域内的一些基础资料进行收集，包括县域内社会经济、水文水资源、供水与用水等详细资料。对县域内非农生产用水要摸清非农生产企业已办、待办、未办取水许可个数、水量及零散取用水等现状情况，为核发取水许可证、确定预留水量奠定基础；对农业用水户要摸清村、农户的实际耕地面积，确保村、户耕地面积的数据对接；对城乡生活用水要摸清供水厂年实际供水范围内的人口数量、实际供水量，以及分散取水水量和对应人口数量等。基础调查数据务求准确、可靠，符合本地实际。

二是确定县域内可分配水总量。县域可分配水总量包括多年平均浅层地下水可开采量、近3年当地地表水年均利用量与域外调入水量、南水北调中线工程分配水量和2015年工程条件下新增的地表水供水量。地下水取水量要核定到机井，地表水取水量核定到扬水点或斗渠口。需要对各种水量进行合理性分析，并且县域可分配水总量要低于最严格水资源管理制度确定的用水总量和地下水开采总量控制指标。

三是确定预留水量。预留水量是为保证水权有效期内基本生活和生态环境需水的增长而预留的水量。确定方法为：有效期内生活及生态环境的需水增量与水资源可供水增量之差，其中当供需增量之差为零或负值时，预留水量按零处理。

四是核定各行业分配水量。按照政府主导、公平公开，可以持续、留有余量，生活优先、注重生态的原则，分析生活、非农生产、生态环境近3年用水量的合理性，核定生活、非农生产、生态环境合理用水量。将县域可分配水总量扣除合理的生活、非农生产、生态环境用水量和预留水量后的剩余水量，作为农业可分配水量。

其中，合理的生活用水量，包括居民生活用水和城镇公共生活用水，以人均用水量和用水人口进行核定。人均用水量以近3年平均值进行合理分析，且不高于《河北省用水定额》核定。合理的非农生产用水量，为各用水企业合理用水量之和。各企业用水量按以下方式核定：对近3年有取水许可证或水平衡测试报告，并按取水许可取水的企业，按取水许可核定取水量；对近3年没有按取水许可取水的企业，分析近3年内的水平衡测试报告、万元工业增加值用水量、单位产品用水量等合理性，重新核定取水量；对未获得取水许可（含过期）的企业，按《取水许可和水资源费征收管理条例》办理取水许可，核定取水量，且单位产品取水量不得高于《河北省用水定额》。合理的生态环境用水量，包括城镇河湖生态、市政绿化、环境卫生等用水，以近3年平均用水量进行合理性分析后核定。

五是进行水权确权。生活用水量按人口确权到供水厂（站），非农生产用水量确权到企业，生态环境用水量确权到相应管理单位，农业（农林牧渔）用水量确权到农业用水户。生活、非农生产和生态环境用水以取水许可的形式确定各用水户的水权，农业用水以水权证的形式确定各用水户的水权。

六是进行合理性分析。“方案”要对确权的生活、农业、非农生产及生态环境用水指标，进行合理性分析。生活用水指标分析为能否保证饮水安全，农业用水指标分析为能否保障粮食安全，生态环境用水指标分析为能否保障生态环境用水，分析非常规水源是否充分利用，分析确权指标是否对第三方产生影响，分析县域内可分配水量是否满足最严格水资源管理制度总量控制指标。

2． 实例应用

下面以衡水市安平县为例，简要介绍对该《办法》在县域水权分配工作中的实际应用。

2.1 基础资料的收集、整理与分析

基础资料包括安平县的社会经济资料、水资源现状、水资源规划、河流水系、水利工程现状、各行业近3年用水现状等，要对收集的资料进行整理及合理性分析，确保数据资料的准确性和可靠性。

2.2 可分配水量的确定

安平县可分配水量包括多年平均浅层地下水的可开采量3283.50万m3、当地地表水扣除损失后的可分配水量27万m3、南水北调水扣除损失后的可分配水量1730万m3，合计可分配水总量为 5040.50万 m3，且数据满足“三条红线”用水总量控制指标。

2.3 各行业用水量及预留水量的核定

生活水量，核定为城镇合理用水量和农村合理用水量之和，为859万m3。其中城镇生活合理用水量核定为436万m3，农村生活合理用水量核定为423万m3。

非农生产水量，核定为工业、建筑业、采掘业等各用水企业合理用水量之和。经调查、分析、核定，安平县非农生产合理用水量核定为856.24万m3。

生态环境用水量，经核定为50万m3，包括绿化灌溉 35万 m3，道路喷洒15万m3。现状供水水源为浅层地下水，水权有效期内将全部切换为再生水。

预留水量，即水权有限期内全县基本生活、生态需水增量与水资源可供水增量的差值。经预测核定，预留可分配水量确定为14.76万m3，其中生态需水增量可由县域内再生水来保障，不增加常规水量，因此不再对生态需水增量进行预留。

农业可分配水量，为县域内可分配水总量扣除合理的生活、非农生产、生态环境用水量和预留水量后的剩余水量。经计算，农业可分配水量为3310.50万m3。

2.4 配置各行业水量

水资源分配要坚持优先利用地表水和非常规水、合理开采地下水、用足用好外来水的原则。生活、非农生产和预留可分配水量，为其核定值；农业可分配水量为全县可分配水量扣除上述可分配水量后的剩余水量；生态环境用水量50万m3，利用再生水，不占用可分配水总量指标。

2.5 确权到用水户

生活、非农生产、生态环境用水户按照有关规定核发取水许可证，农业用水户核发水权证。生活用水分配到供水厂（站），非农生产用水分配到企业，生态环境用水分配到相应管理单位，农业用水量分配到农业用水户。安平县耕地面积为47.54万亩，经计算，亩均农业可分配水量为70m3，农业用水户水权额度=亩均农业可分配水量×承包经营的耕地面积。

2.6 方案合理性分析

分配方案符合《办法》要求，基础数据详实，分配水量数据合理，分配方案满足“三条红线”总量控制指标。安平县水权分配是在充分分析近3年现状用水量及其用水合理性的基础上进行分配的，分配的水量既满足现状用水需求，又能保证水权有效期内用水增长的需求，既尊重现实又考虑了未来发展。方案的实施不会对居民生活、非农生产及生态环境造成负面影响。农业水权分配的水量虽较现状用水少，但通过调整种植结构、实施节水灌溉、合理利用非常规水和水权流转等措施，仍能保持正常年份农业生产用水。特枯水年份，可利用地下水的多年调节功能，允许通过少量超采地下水来满足农业生产需水。

3． 结语

对水权确权工作的体会和建议：一是数据收集工作，要采取强有力措施。水权分配方案须在地方政府统一领导下，在水务部门以及其他相关部门支持配合协调下才能顺利完成。因取水用水涉及各行业和各部门的用水，受水资源费、南水北调基金征收、三条红线控制指标等各种因素影响，所收集的数据，各部门之间存在差异。建议各部门加强联系，统一标准。二是水计量设施不完备。在农业用水中，存在着以电计量、以时间计量等水量统计方式，其用水量与真实用水量数据存在一定差距。数据核对还要结合本地区用水定额进行分析计算，尽可能接近真实数据。另外，由于水计量设施的偏少或损坏，导致一些基础数据资料缺失，这种情况不仅存在于农业生产上，某些企业中也存在。因此建议加强各行业水计量设施建设，完善计量监测系统。三是有部分企业近年来未进行水平衡测试工作或相关论证。在数据收集过程中，只能依据其主要产品、生产规模、年产值核定其取水量。建议加大对这部分企业的水资源管理力度。四是部分县农业亩均水权量偏低。这部分县多是由于本地自产水量小，又缺乏外来水源，长期以来靠超采地下水维持。建议当地以水定产，以水定发展，可通过调整农业种植结构，加大再生水等非常规水利用力度，推行农艺节水措施，减少损耗等方式方法来弥补。五是要加强群众对水权分配工作的重视。只有明确了水权，才能充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，才能真正提高水资源的利用效率。