陈婧延

（长安大学经济与管理学院，西安 710000）

一、引言

乡镇，即乡和镇，泛指较小的市镇，是在城市和农村之间承接着经济和社会发展基础性功能的基层行政组织，它是党和政府联系人民群众的纽带。乡镇债务是指乡镇政府作为债务人按照协议、合同的约定或者依照法律、政策的规定在一定期限内必须以乡镇财政收入向债权人承担的资金偿还义务。从公共管理的角度，乡镇债务的外延应涵盖乡镇政府各种债务的总和。

2004年以来，江西省许多县区坚持以推进城乡统筹发展为目标，在加大工业园区基础设施建设的基础上，着力推进新型城镇化建设，改善民生和社会事业发展，财政与举债投入等多措并举，基层乡镇城镇化建设得到加速发展，教育、卫生等社会事业大大改善，但与此同时，乡镇政府性债务逐年攀升，影响到乡镇活力的进一步发挥。

2014年初，在江西某市审计局的支持与帮助下，笔者深入A区乡镇进行实地调查，旨在深入分析乡镇债务的形成原因，帮助基层政府寻求化解对策提供参考。

二、乡镇债务现状及来源

（一）乡镇政府性债务与债务管理现状

从债务增额看，截至2013年6月底，A区16个乡镇审计后的政府性债务6.23亿元，较2006年末1.15亿元（财政债务统计数）增加5.08亿元，年均递增27.3%。从债务来源看，乡镇没有银行融资债务，绝大部分属拖欠工程款，其中教育债务余额1.65亿元，卫生债务余额0.27亿元，其余主要是集镇基础设施建设、“渡改桥”、乡镇敬老院、乡村公路等项目建设欠债。

通过实地调查，笔者发现目前乡镇政府性债务管理较为混乱，主要存在以下问题:

（1）债务管理制度不健全，债务风险较大。乡镇没有建立政府性债务偿债准备金制度，对新增债务没有进行有效控制和审批，债务规模缺乏有效控制，乡镇财政预算没有安排偿债预算。就目前各乡镇审计后的债务情况来看，部分乡镇债务率较高，债务风险较大。

（2）债务统计与项目建设脱节。就目前情况来看，尽管政府性债务管理明确归口财政部门，但对债务管理还没有一套完整可操作的政策依据，乡镇债务的统计体系尚未建立，管项目建设的不管债务，管债务的不清楚项目建设情况，造成债务统计失真，债务规模的失控，给债务风险监测带来困难。

（二）乡镇政府性债务主要来源

由于A区乡镇大都是以农业为主，自我发展能力不足，经济基础薄弱，自有资源匮乏，财政收入不足。实行农税改革后，县、乡财政困难进一步加剧，乡镇政府为构建良好的经济、社会和自然环境，只能通过举债来筹集资金。

我国20世纪90年代以来，为刺激经济的增长和快速发展，国家将有限的资源投向了效益较高的区域和产业，在实施倾斜的政策措施中，忽略了对农业为主乡镇的重视，转移支付倾斜过少，不少乡镇财政运转困难。分税制改革增强了中央财政的调整能力，但由于制度安排的刚性和县、乡财政收入规模较小的现状，致使财政分配均等化目标难能实现。随着财权上收和事权下放，财政收支矛盾明显。尤其在加速基层城镇化进程中，建设任务重，上级财政投入少，只有产生新的债务才能维持正常运转。这些乡镇政府性债务主要来自以下3个方面。

1.教育、卫生等公共服务建设欠债

为切实改善农村就学、就医、养老等人民群众密切相关的利益，保障农村群众“学有所教、病有所医、老有所养”，2006年以来，A区对乡镇学校、卫生院、敬老院等进行了大规模的新建、改扩建。在这些项目建设中，虽然上级财政争取了一部分，A区财政投入了一部分，区融资平台公司融资了一部分，但由于建设工程量较大，至今仍欠下了较多的债务。

2.集镇市场、商业街等集镇基础建设欠债

为加快推进城乡统筹发展，A区所在市率先将全市区域纳入总规划，统筹推进全市乡镇的基础设施和配套设施建设，提升乡镇功能品位，改善乡镇环境面貌。由于所有建设项目都是以乡镇为主体，几年来，尽管市、区两级政府加大了乡镇集镇建设投入，但乡镇至今仍欠了较多的债务。

3.市、区路桥等重点工程欠债

这类举债主要发生于“渡改桥”项目、新建大桥、辖区道路改扩建等市、区路桥重点工程，这些项目虽然主体工程由上级投资建设，但项目征地拆迁、土方垫层、道路绿化以及引桥等附属工程均由乡镇来承担，致使乡镇欠下较大债务。如某大桥引道工程欠债529万元。

三、政府性债务缺乏有效控制的原因与相应解决对策

（一）乡镇政府性债务缺乏有效控制的原因

虽然乡镇政府性债务主要是由于举债、欠债未能如期偿还而引发，究其根本原因还是体制性因素所致。主要体现在以下几个方面。

1.“压力型体制”导致乡镇支出扩张无能为力

城乡统筹发展战略和基层任务数量化及物质奖惩化的管理模式使乡镇干部从上到下形成压力，刺激乡镇干部利用政治手段来推动工作。另外，在政策执行中财权层层上收，事权层层下放，以至实施农村分税制改革后，乡镇对地方财政的支配能力下降，但是却承担着基层政府的社会服务和社会管理职责。上级政府“只给政策不给钱”，加重了乡镇财务负担。

2.不合理的考核机制刺激乡镇举债建设

在当前对地方政府的考核工作中，GDP是衡量政绩的主要指标。在赶超现代化发展战略下，上级政府为了完成其发展目标要向下级下达任务指标，而这些指标往往与干部的晋级、晋升挂钩，这样势必给乡镇干部带来政绩方面的压力。地方政府为谋求经济总量最大化，一是加大基本建设投入，利用基本建设投入带动GDP增长，二是加大招商引资和“招商引税”力度。中西部地区在不具备其他竞争优势的情况下，除放低环保要求，只能是在政策上更加优惠:一是“零地价”用地，二是加大工业基础建设，征地、修路、建厂房等，三是对企业进行资金扶持等。

3.举债约束、监管机制不健全加重乡镇债务

首先，没有建立举债的约束机制。乡镇领导的自主权过大，责任过小，举债没有经过科学的论证和严格的程序，有的凭领导的个人偏好或主观判断。由于没有建立举债约束机制，容易导致乱铺摊子，乱上项目，以致债台高筑。

其次，问责机制不健全。现阶段对乡镇领导的政绩考核主要看经济发展的规模和速度，至于取得这些政绩的背后花了多少成本代价却无人问津，乡镇领导不需要对举债行为的后果负责。由于乡镇债务责任追究上的缺位，本届政府大量举债搞建设，只享受由此带来的好处，风险却推给下一届政府，这必然导致政府举债行为的随意性和盲目性，造成乡镇债务的恶性膨胀。

（二）针对乡镇政府性债务缺乏控制原因提出相应解决措施

1.合理配置乡镇政府的财权与事权，提高基层财政保障能力

要完善分税制财政体制，明确乡镇财政分配关系，使乡镇的财权与事权得到合理配置，建章立制，确保乡镇基本支出的财力需要;建立科学、规范、透明的财政转移支付制度，完善转移支付办法，加快转移支付的立法进程。通过建立稳定的收入增长机制，压缩不必要的开支来解决乡镇财政困难，缓解债务压力。

2.建立科学的考评体系与有效的监管机制

要建立符合科学发展观和正确政绩观的乡镇干部考核评价机制，将过去上级政府对乡镇干部经济发展指标为主的考核过渡到考核乡镇干部的公共管理和公共服务能力上去，不唯政绩和形象工程论英雄。要将乡镇政府负债情况列入干部政绩考评体系，既看经济发展的成绩，也看所耗费的成本，还要看发展的质量、效益。同时，应强化约束、监管机制，做到责权对等、违责必罚、用权必监，切实采取有效措施提高资金使用效率和避免新的政绩工程负债。

3.加大小城镇建设力度，培养财源，发展经济

要化解乡镇债务，最根本的出路在于转变经济发展方式来推动经济发展。要根据本乡镇的实际，积极调整经济结构，在加快推进传统农业现代化改造的同时，大力发展第三产业，发展特色经济，发展多种经营，增强自我造血功能，增收节支，不断壮大乡镇财政收入规模。另一方面，要加大小城镇建设投资力度。省市政府要加大对农村义务教育、医疗卫生服务和公益性事业的投资力度，立足于发展特色产业和龙头企业，建立长效稳定的农村公益性事业及公共基础设施建设的投入机制，促进乡镇持续、健康、科学发展。

综上所述，乡镇债务的化解要与培养财源，发展经济相结合;与合理配置乡镇政府的财权与事权相结合;与完善乡镇绩效考评和监督机制相结合，因地制宜，促进乡镇真正走出债务困境。

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