管新华 崔言香

（南京师范大学，江苏南京210023）

新中国成立以来特别是改革开放以来，中国共产党高度关注法治，其中里程碑式的成果就是从“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”到十五大将“依法治国”确立为党领导人民治理国家的基本方略。作为党的历史上首次将“依法治国”作为会议主题的中央全会，党的十八届四中全会对全面推进依法治国所阐述的一系新观点、新论断，将有利于解决全面建成小康社会、深化改革进程中所出现的一系列重大问题，对完成党执政兴国的历史使命具有重要的战略指导意义。

一、以精细化、民主化为目标全面提升立法水平，夯实依法治国的基础工程

接续党的十八届三中全会近一年来的法治改革，党的四中全会在总结改革成果的同时也有了新的思考。随着我国宪法法律体系的不断完善，“有法可依”已不再是问题，而关键在于如何提高法的质量，使立法与改革决策相衔接，真正发挥立法的引领和推动作用。因而，党的十八届四中全会将宪法改革的重点放在了立法上，在强调完善立法体制的同时还提出了推进立法精细化、民主化等一系列新的论断。

（一）以立法体制的改革完善和创新为抓手全面改进立法工作

立法体制作为国家政治体制的重要组成部分，其核心在于立法权限的划分。针对我国立法工作中存在的一些立法权限划分不明、立法主体利益倾向化等问题，十八届四中全会在进一步强调加强党对立法工作领导的同时，对人大、政府立法主体及立法权力边界作出了一系列新规定。

首先，强调人大及其常委会在立法工作中的主导作用，健全立法工作的体制机制。立法是一项专业性及综合性很强的工作，在全面深化改革的新时期，人大立法工作要变被动为主动，改变部门报什么就立什么的被动局面，要以改革中出现的新问题为导向，掌握立法项目的主动性，这样才能够将立法与改革决策衔接起来。

其次，完善政府重要行政管理法律法规的起草机制，让公民进一步参与到政府的立法过程中，这样既有利于发挥政府在立法工作中协调作用，明晰其法定责任，也有利于增强政府规章制度的合法性及民主性。对于比较棘手的立法权力边界问题，四中全会《决定》提出，明确立法权力边界，从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化，完善重要立法事项的沟通机制，加强立法解释工作等。四中全会对立法体制的这一完善将对形成完备的法律法规体系，提高立法质量，解决新形势下立法工作中存在的突出问题发挥重要的作用。

（二）推进立法科学化、民主化，制定中国特色社会主义“良法”

改革开放以来，国家立法步入正轨，立法随改革而不断完善。党的十八大及三中全会都对提高立法质量做出了明确要求。“法律是治国之重器，良法是善治之前提”则是十八届四中全会提出的一个新颖且重要的论断，“良法”一词也是首次出现在党的重要文件中。

对于怎样制定“良法”这一命题党的十八届四中全会给予了补充：建立基层立法联系点制度，推进立法精细化；健全沟通机制，开展立法协商，推进立法民主化。作为科学立法的重要内容，精细化立法是保证法律法规可操作性的有效途径，加强立法项目征集审批及立法过程的精细化将对增强法治体系的合理性及全面性产生重要作用。而开展立法协商则进一步拉近了立法与公民的距离，使立法工作更接地气，这不仅可以凝聚社会共识，实现科学立法，也是人民当家作主的进一步体现，汇入了更多的民主意识。

二、健全决策机制，严格规范执法，建设法治政府

行政机关作为执行法律法规的重要主体和基层普法的重要承担者，其行政行为直接关系到依法治国方略的贯彻实施，在建设法治中国、构建和谐社会的过程中发挥着举足轻重的作用。如果政府在守法、用法等方面出现问题，将直接影响到我国依法治国的进程。因此，习近平总书记曾鲜明地提出坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设的重要思想，将构建合格法治政府作为法治建设的重点和难点之一。

总结以往政府改革经验可以发现，在行政权力实施与监督方面出现的问题最多也最为棘手，因此，十八大及其三中全会在政府职能转变、行政体制改革与权力运行制约与监督方面做出了若干决定。这次四中全会在总结以往政府改革经验教训的基础上，在对政府行政执法体制改革及权力制约监督方面作出补充的同时，也对政府的决策机制及执法方面提出了一些新举措，这也是此次会议的重要亮点之一。

（一）建立重大决策审查机制与终身担责制度，健全依法决策机制

虽然我国有关政府行政的法律条文一直在不断完善，但有些政府机关为了争取形象政绩，所谓“决策拍脑袋，执行拍胸脯，走人拍屁股”的“三拍”现象依旧会时常出现，不仅如此，本应及时依法作出的决策却一拖再拖、消极决策等行政诟病也屡见不鲜。公民权益得不到切实的保障，归根结底还是在于决策和执法方面存在一些问题。

因此，十八届四中全会提出健全政府依法决策机制，实行政府法律顾问制度，推动重点领域的立法；同时，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对一些决策严重失误、造成恶劣影响的领导人及相关人员追究其终身责任。这些机制体制的健全完善不仅有利于政府在制定决策时严于律己，遵法守法，进一步提升政府决策的合法性、科学性与民主性，做到重大改革于法有据、决策和立法紧密衔接，使政府自身的改革与建设能够主动适应经济社会发展与人民大众的需要，也能够促使行政人员增强其责任意识，避免责任推诿、失职渎职现象，从而进一步规范行政决策行为。

（二）严格规范公正文明执法，提高行政执法能力与水平

形势的发展、环境的变化、事业的开拓、人民的期待都对执法工作提出了新的更高要求。因此，要建设更具公信力的合格法治政府，关键还在于政府如何将决策落实到日常管理中去，在执法过程中能真正做到公平、公正、文明。

党的十八届四中全会《决定》在政府执法的细节方面提出了一些新要求。一方面加大关乎人民切身利益的重点领域的执法力度，量化、细化行政裁量标准，提高执法效率与规范化水平；同时还要落实行政执法责任制，严惩违法腐败执法行为。这一系列新要求的提出，在转变政府执法理念、增强执法队伍素养与细化政府执法程序的同时，也有利于进一步加强对行政机关及其工作人员的制约监督，提高政府的纯洁性与合法性，使其真正做到“法无授权不可为”、“法定职责必须为”。

三、健全普法宣传机制，增强全民法治观念

法治中国的建设最终还要落实到法治社会的层面，社会的法治化程度也是衡量法治建设成败的重要标尺。因此，十八大以来党中央将法治社会的建设纳入了推进中国法治化进程的重大部署中，创新社会治理体制，改进社会管理方式，促进依法治理。十八届四中全会则在此基础上将重点放在了社会意识形态上，在弘扬社会主义法治精神、增强全民法治观念方面展现出一些新理念。

十八届四中全会强调推进社会主义法治建设，必须弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化，凝聚全民力量，抓好基层的法治建设，使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。而最为突出的一点就是将法治教育首次纳入国民教育体系中，此次普法力度前所未及。

十八届四中全会要求党和政府必须坚持把全民普法和守法作为依法治国进程中需长期执行的一项基础性工作，实行国家机关“谁执法谁普法”的普法责任制，深入开展一些形式多样、内容丰富的法律知识普及宣传教育活动，帮助公民树立法律意识，引导公民自觉学法、懂法、守法、用法。同时，法治教育要从青少年抓起，十八届四中全会不仅将宪法法律列入党校、行政学院等的学习内容中，还将其纳入国民教育体系中，在中小学也设立相关的法律知识课程，这就意味着法治教育将发展成为一种全民性及全程性教育，使每一位公民在不同阶段都能接受到不同程度的法治教育，培养其法治观念及遵法守法意识。与此同时，专业性比较强的法治教育的纳入必然会给国民教育带来一些新问题，也给学校的教学理念及其体制的改革提出了新要求。应对这一新形势，适应这一新改革，一方面在加强相关法律制度保障、提高全社会学法用法主动性与积极性的同时，还需要学校这一重要主体在教师队伍、课程体系及教育实践方面作出适当的调整完善，使法治教育能够真正有意义地得以落实。

当前，我国处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，改革已进入攻坚期和深水区，我们党所面临的困难、挑战之多也是前所未有的。一方面，我们要清醒地认识到，我们距离全面建成小康社会的奋斗目标还很远，深化改革的过程中还存在着许多亟待解决的问题，推进依法治国的现代化治理战略便显得尤为紧迫。而另一方面，经过多年的探索，我国在推进依法治国过程中积累了丰富的经验，使我们有条件有能力从制度上进行顶层设计和具体规划。因此，我们必须抓住时机，审时度势，坚定信心，认真学习贯彻十八大以来尤其是四中全会作出的一系列决定，领会宪法的精神内涵，落实法治的新要求，力求为实现中国“两个一百年”的奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力的法律保障。

［1］高绍林.发挥立法引领推动作用 确保重大改革于法有据［J］.天津人大，2014（153）.

［2］《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》辅导读本［M］.北京：人民出版社，2014.

［3］李万祥.科学立法 推动改革发展［N］.经济日报，2014-10-17.

［4］习近平.习近平在中共中央政治局第四次集体学习时强调：依法治国依法执政依法行政共同推进法治国家法治政府法治社会一体建设［N］.人民日报，2013-02-25.

［5］坚持严格规范公正文明执法［N］.人民日报，2014-11-13.

［6］徐珂.全面落实依法治国基本方略探析［J］.广东行政学院学报，2014（3）.

［7］姜明安.再论法治.法治思维和法治手段［J］.湖南社会科学，2012（4）.

［8］许崇德.中国宪法［M］.北京：中国人民大学出版社.