坚持和发展“枫桥经验”的杭州样本*<br/>——杭州“六和塔”矛盾纠纷综合调处模式的调查与分析

坚持和发展“枫桥经验”的杭州样本*
——杭州“六和塔”矛盾纠纷综合调处模式的调查与分析

2015-08-11中共杭州市委政法委员会综治办

浙江警察学院学报 2015年3期

关键词：枫桥经验社会治理

□中共杭州市委政法委员会综治办

（中共杭州市委政法委员会，浙江杭州　310026）

坚持和发展“枫桥经验”的杭州样本*
——杭州“六和塔”矛盾纠纷综合调处模式的调查与分析

□中共杭州市委政法委员会综治办

（中共杭州市委政法委员会，浙江杭州310026）

摘要：六和塔”模式是杭州市近年探索形成的社会矛盾纠纷化解机制。其主要内容为“和事佬”调和、社区律师导和、专业调委会求和、镇街中心维和、司法机关促和、大调解中心保和。它以调解为主要手段，与中华民族的传统文化、杭州特有的地域文化、“中国梦”的时代精神都十分契合。“六和塔”模式是一个立体式、综合性的矛盾纠纷调处体系，六“和”之间存在着相互衔接、彼此协同的逻辑关系。它具有主体多元化、程序规范化、机制协同化的特征和依法求和、法德融合、社会参与、传承创新的亮点。“六和塔”模式有效化解了大量社会矛盾纠纷，维护了杭州社会的和谐稳定。

关键词：“六和塔”矛盾纠纷综合调处模式；杭州样本；“枫桥经验”；社会治理

近年来，杭州市认真贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神以及中央和浙江省委关于加强和创新社会治理的决策部署，在积极推进社会治理创新的同时，坚持以法治促和谐，着力把社会矛盾化解纳入法治轨道，探索形成了以“‘和事佬'调和、社区律师导和、专业调委会求和、镇街中心维和、司法机关促和、大调解中心保和”的“六和塔”矛盾纠纷综合调处模式（以下简称“六和塔”模式），有效化解了大量社会矛盾纠纷，维护了杭州社会的和谐稳定。“六和塔”模式是坚持和发展“枫桥经验”的杭州样本，对其进行深入的分析和总结有助于进一步完善矛盾纠纷化解机制，真正落实社会治理体系和治理能力现代化的目标要求。

一、“六和塔”模式的运行机制

六“和”模式，相互衔接、彼此协同，着力于矛盾纠纷的多元调处，十分契合杭州地方社会、经济、文化、民生和法制建设实际，有效创新了预防和化解社会矛盾的体制机制。

（一）“和事佬”调和。“和事佬”是杭州民间对调解纷争人员的一种俗称，最初专指城市社区中乐于助人、具有威望、处事公道、化解纠纷的热心人。杭州市第一个“和事佬”协会于2008年2月在杭州市下城区文晖街道打铁关社区成立，目前，全市3034个村（社区）已全部建立了“和事佬”协会，两万多名“和事佬”在杭州的社区为矛盾纠纷进行调解。仅2013年，通过“和事佬”化解的基层矛盾纠纷达1.8万余起。

为规范“和事佬”调和，杭州市出台《关于推行“和事佬”协会的实施意见》，在杭州电视台专门开设了“和事佬”栏目，每两年在全市进行一次“金牌‘和事佬'”评选。“和事佬”调和作为社区居民处理民间纠纷的群众性自治组织，是人民调解工作的创新和延伸，是杭州社区居民自我服务、自我管理、自我监督的新方法和新途径，有效发挥了草根力量化解民间矛盾的优势，实现了抓早、抓小、抓苗头，把隐患消除在萌芽状态、把问题解决在基层、把矛盾化解在内部的目的，有效防止了矛盾纠纷的激化。

（二）社区律师导和。考虑到“和事佬”法律专业知识不足，“律师进社区”活动弥补了这一缺陷。这一活动让律师运用法律知识与“和事佬”共同化解基层矛盾。“律师进社区”是法治杭州建设的一项创新，通过整合杭州律师队伍、在杭高校法律专业大学生等资源，每周固定时间为社区居民提供法律咨询，发挥律师在基层矛盾调解中的“引导员”“宣传员”“法援人”“智囊团”作用，实现矛盾纠纷的依法化解，健全法治、德治、自治相结合的社区治理机制。截止2013年，全市共有2954名律师参与“律师进社区”活动，全市所有村、社区推广了“律师进社区”活动。

（三）镇街中心维和。对村和社区未能调解成功的矛盾纠纷，依托乡镇（街道）社会服务管理中心，由综治办牵头启动联调联处机制。2012年，基层各类中心进行有效整合，建立了乡镇（街道）社会服务管理中心，为群众提供综合性、一站式、一条龙服务。依托这一平台，中心建立了“矛盾联调”工作机制，由综治办牵头，按照“8+X”模式有效整合综治、信访、司法行政、人民调解、警务、禁毒、流动人口服务管理、安全生产等部门（组织）力量，形成人民调解、行政调解、司法调解的联动工作机制，有效开展矛盾纠纷联调联处，实现群众的事项“桩桩有人管、事事有回音、件件有着落”，“联调联动”同维“和”。以余杭区临平东湖街道为例，中心建立五年来没有发生重大群体性事件，实现了小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交。

（四）专业调委会求和。对于专业性、行业性矛盾纠纷，通过加强专业调委会建设，借助和发挥行业、专业优势促进矛盾纠纷化解。近年来，杭州市为进一步规范专业调委会建设，出台了相应的文件，建立了行业性专业调委会如交通事故纠纷、医疗纠纷、劳资纠纷等专业调委会，推进工作联席会议制度。目前，全市已有各类专业调委会近200个，一批行业性、专业性的矛盾纠纷得到了有效化解。

（五）司法机关促和。在轻微刑事案件和民事纠纷的处理过程中，通过诉调衔接、检调衔接、警调衔接机制，为当事人提供一条低成本、高效率的矛盾纠纷解决途径，使诉讼纠纷最终以和解告结。加强基层人民法院与司法部门联动，在基层法院、法庭建立联合调解中心，通过诉前引导、诉中委托和调解、诉后监督等举措调解民事纠纷。在侦查机关、检察机关、审判机关在侦查、审查起诉、审判阶段，对社会危害程度较低、负面影响较小的轻微刑事案件，在侵害人与被害人自愿选择和解的前提下，委托人民调解组织作为第三方实施调解。资料显示，近年来，杭州市通过诉调衔接、刑事和解机制，调解达成和解的案例已超过全部诉讼案件的10%，取得了良好的法律效果和社会效应。

（六）大调解中心保和。大调解中心作为县（市、区）“六和塔”模式的顶层，主要承担了辖区矛盾纠纷排查调处的宏观管理、综合协调和政策调研等职能，是一个既进行协调管理同时又承担重大疑难纠纷调处的综合性平台。目前，全市各县（市、区）都建立了矛盾纠纷调处工作平台，并与相关行政部门、乡镇（街道）实现了有效衔接。中心对矛盾纠纷采取统一受理、集中梳理、归口管理的工作方式，根据“属地管理”和“谁主管，谁管理”的原则分流调处。

二、“六和塔”模式的创新动因

（一）为城市化进程中涌现的社会矛盾提供新型调处模式。随着城市化进程的不断推进，经济社会生活发生了深刻的变化，基层社会矛盾也出现许多新的特点。当前，矛盾纠纷的复杂性不断提高、组织化、关联化特征日益明显。“六和塔”作为一种新型的矛盾纠纷调处模式，在调处主体、调处程序、调处内容上都有创新，做到了环环相扣、多元互动和彼此协同。实践证明，它的工作成效十分显著，预防和化解了大量社会矛盾，有效维护了社会稳定与和谐。

（二）为经济发展过程中出现的“诉讼爆炸”现象提供缓解之策。据统计，2011-2013年，杭州全市法院系统案件受理数量分别为152004件、180258件、186788件（见图1），法院承受着沉重的诉讼压力，每个法官平均2.2天就要审结一个案件，人均结案是全国平均数的2.8倍，居浙江第一。“六和塔”调处模式使得大量矛盾纠纷在诉前得到了调处化解，有效减轻了法院的负担。2011-2013年，杭州市各类调解组织分别调处案件70261件、76871件、89894件，约占当年度法院立案量的50%，有效缓解了“诉讼爆炸”现象和法官办案压力。

图1　2011-2013年杭州法院受理案件数和调解组织调处案件数

（三）为打造具有杭州特色的“枫桥经验”提供新颖思路。“六和塔”调处模式，不但在名称上具有杭州特色，而且在内容上更契合“枫桥经验”的内涵，随着它的进一步做实、做精、做新，必然可以成为丰富和发展“枫桥经验”的杭州样本。

三、“六和塔”模式的丰富内涵与内在逻辑

“六和塔”模式是以调解为主要手段的纠纷解决模式，与中华民族的传统文化、杭州特有的地域文化、“中国梦”的时代精神都十分契合。

（一）”六和塔”模式承袭了中国传统“和”文化。“和”文化，即和谐文化，它以人为本，重整体，重和谐，在处理各方面关系时，强调以和为贵，通过沟通和协商来消弭矛盾和冲突，实现共存共生、互济双赢。

1.“六和塔”模式注重纠纷解决中人的价值。以人为本是我国传统文化的核心价值。习近平总书记在系列重要讲话中强调要以人为本推动全面协调可持续发展。”六和塔”模式一方面强调尊重当事人的权利和自治意识，引导当事人自行化解纠纷；另一方面引入“和事佬”、人民调解员、专业调解委员会，充分发挥调处者的作用，因人因事施策，使一个个矛盾纠纷得到个性化解决。

2.“六和塔”模式注重纠纷解决的整体性。“六和塔”模式将整体性引入到矛盾纠纷解决之中，通过以合意解决为基础的ADR机制①，缓解社会矛盾纠纷高发所导致的社会压力，满足当事人的多元化需求，起到“缓解器”的作用。这种矛盾纠纷的解决方式与中国人的生活逻辑契合，有助于促进人与人之间的沟通与信任，进而促进社会的和谐发展。

3.“六和塔”模式注重纠纷解决的双赢性。“六和塔”模式在调处纠纷时，充分考虑到当事人的实际情况，进行差异化处理，在“道”“义”“信”“利”“睦”之间进行权衡，努力实现当事人之间的互惠和双赢，各取所需，各得其所，切实化解纠纷。

（二）“六和塔”模式契合了杭州独特的地域文化。杭州是古时吴越国首府，吴越王钱镠“国事以和为贵”的开明思想，为江南两浙之地带来了安宁与繁荣。因此，将具有杭州特色的多元纠纷调处机制冠名“六和塔”，符合杭州的历史文化传统，体现了杭州的地域特点。

“六和”，通“六合”。佛教典籍《本业璎珞经》中有“六和敬”之语；道教则将天地和东南西北四方称之为“六合”；《晋书·五行志》中又有“六气和则沴疾不生，盖寓修德祈年之意”等句。不管取之上述那一条含义，“六和”都寄托了人们期盼天下太平、万物和谐、生活安宁的美好愿望。

“六和塔”，六和之塔，耸立在杭州钱塘江畔的月轮山，面对浩瀚钱江，是吴越王钱弘俶为镇江潮而建，寄托了百姓对平安的渴望之情，是杭州的地标性建筑之一。借“六和塔”来命名矛盾纠纷调解模式，能够从文化层面潜移默化发挥其化解纠纷、息诉止争、共促和谐的作用。

（三）“六和塔”模式有力助推 “中国梦”的实现。“中国梦”融合了传统文化意蕴和时代发展精神，凝聚了国家、民族和个体的期待。“中国梦”本身就是一个“和合”之梦，“和”文化与“中国梦”之间有着悠远的传承与深刻的关联。习近平总书记提出“中国梦”的本质内涵就是“实现中华民族伟大复兴”，并提出了必须走社会主义道路，必须弘扬中国精神，必须凝聚中国力量的要求。“六和塔”模式将“三个必须”的要求落实在社会矛盾纠纷化解中，其多元化纠纷调处主体充分调动了政府、社会、市民等一切可以凝聚的力量，既促进了社会矛盾纠纷的有效化解，同时也弘扬了以改革创新为核心的时代精神。“六和塔”矛盾纠纷调处模式，一方面把社会主义协商民主创造性运用于社会矛盾化解中，坚持与民协商、协商为民的原则，充分调动政府、社会、市民等一切可以调动的力量形成多元化纠纷调处主体，鼓励当事人友好协商，以和为贵；另一方面坚持依法治理，结合我国现行法律制度和杭州地方实际，不断开拓解决矛盾纠纷、维护社会稳定、促进长治久安的多元化纠纷解决机制，探索出一条具有杭州地方特色，符合中国当下国情的社会矛盾纠纷调处模式，助力“中国梦”的实现。

（四）“六和塔”模式内在逻辑关系。”六和塔”模式是一个立体式的矛盾纠纷调处体系，六“和”之间存在着相互衔接、彼此协同的逻辑关系，可分为“塔基”“塔身”“塔尖”三个层次。

1.“和事佬”调和、社区律师导和构成“塔基”。“塔基”是“六和塔”模式的基础，主要是指在城乡社区和企事业单位广泛依靠“和事佬”、社区律师等民间力量和社会组织就地调解矛盾纠纷。“和事佬”在调解过程中，碰到专业性的法律问题，请社区律师提供法律服务，共同调处矛盾纠纷。因此，“塔基”是“六和塔”模式中重点夯实的部分，一般民间矛盾纠纷尽量在城乡社区就地化解，实现“小事不出村，矛盾不上交”，筑牢维护社会稳定的“第一道防线”。

2.镇街中心维和、专业调委会促和、司法机关求和构建“塔身”。“塔身”是“六和塔”模式的中坚，主要是指依靠综合机制、专业力量及人民调解、行政调解、司法调解的配合、衔接，有效化解疑难矛盾纠纷。上述三个“和”是支撑“塔身”的三根柱子，三者之间基本上是平行的关系，不存在着严格意义上的先后顺序，也就是说，一件矛盾纠纷案件可以有针对性地选择镇街中心维和、专业调委会求和或司法机关促和进行调处。对一般民间矛盾纠纷可以选择镇街中心维和，依托社会服务管理中心，由综治办、司法所牵头调处；对交通事故、医疗纠纷、劳动纠纷等可以选择专业调委会促和，由专业调委会、专业调解组织进行调处；对轻微刑事案件、民商诉讼案件可以通过司法机关求和，由司法机关启动诉调衔接、检调衔接、警调衔接等机制实施调处。

3.大调解中心保和是“塔尖”。“塔尖”是 “六和塔”模式的顶层，主要是指通过规范矛盾纠纷调处工作平台建设，实现大调解中心与同级人民法院、司法行政机关、政府法制机构等其他行政机关和乡镇（街道）在调解矛盾纠纷中的对接，促进受理、梳理、管理、处理、办理各个环节工作的衔接，将矛盾纠纷调处体系架构由松散型向紧密型发展，构筑一个衔接畅通、协调联动、优势互补的调处体系，发挥矛盾调处各主体的整体优势，最终实现 “重大矛盾纠纷不出县”。

四、“六和塔”模式的特征和亮点

（一）主要特征。

1.主体多元化。管理与治理的最大区别在于管理的主体单一，主要是党政部门，而治理的主体多元，除了党政部门还有社会各界。“六和塔”模式实现了调处主体多元化，把维护群众合法权益与维护社会和谐稳定相统一，注重源头治理，形成了由“和事佬”、人民调解员、社区律师、镇街道工作人员、公检法司专业机关等诸多主体参与的矛盾纠纷调处机制，实现了政府治理和社会自我调节、居民自治的良性互动。

2.程序规范化。多元化的矛盾纠纷解决机制形成后，只有进一步厘清这些解决方式之间的功能划分与作用方式，才能使它们更好地相互衔接。“六和塔”模式把法治思维和法治方式引入矛盾纠纷调处中，有一套比较规范的程序，并且正逐步向标准化发展。按《浙江省社会管理和公共服务标准化五年行动纲要》的要求，综治领域的许多工作将逐步实现标准化。“六和塔”模式已经具有了一定的标准化特征，六个“和”在内容、功能、体系等方面都互补衔接，形成了规范运作程序。

3.机制协同化。党的十八届三中全会《决定》将“创新有效预防和化解社会矛盾体制”作为“创新社会治理体制”的重要内容，这意味着今后社会矛盾也要进行“治理”。2014年11月，孟建柱同志在深化平安中国建设会议上强调，要“把社会主义协商民主创造性地运用于社会矛盾化解中，完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系。”“六和塔”模式有效形成了协同治理社会矛盾的新机制，六个“和”有机衔接，构成立体化、协同化的矛盾纠纷调处模式。这种协同化的机制有利于进一步整合党政部门的调解资源，充分挖掘民间调解资源，从而在矛盾调处领域实现系统治理、综合治理和源头治理。

（二）主要亮点。

1.依法求和。党的十八届四中全会《决定》强调，要“健全依法维权和化解纠纷机制”。在这样的宏观背景下，运用法治思维和法治方式解决社会矛盾的要求越来越高，调解走向法治就成为必然趋势。“六和塔”模式突出“依法求和”，紧扣十八届四中全会精神，着力于法治杭州建设，在六个“和”的每一个环节中都重视依法调处，力求把矛盾纠纷化解纳入法治轨道。如律师导和就是实现调解法治化的精心设计，让专业律师指导基层依法调处矛盾纠纷，不断提高调解的公信力。

2.法德融合。党的十八届四中全会《决定》提出，要“坚持依法治国和以德治国相结合”，强调“需要法律和道德共同发挥作用”。“六和塔”模式非常契合“法德融合”原则，在坚持“依法求和”的同时，大力弘扬杭州“和”文化，“和事佬”调和，律师社区导和，这是法德融合的最好体现。同时，“六和塔”模式还在调处矛盾的每一个环节都注重通过社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德引导当事人和解，避免矛盾激化。整体看，“六和塔”模式以法治支撑道德、以道德滋养法治，使杭州矛盾纠纷调处呈现出“法律和道德相辅相成、法治和德治相得益彰”的局面。

3.社会参与。治理的核心在于社会各界参与，因此，党的十八届三中全会特别强调要“鼓励和支持社会各方面参与”社会治理。“六和塔”模式充分调动社会各界力量，尤其在“塔基”部分，主要是依靠社会力量化解矛盾，通过“和事佬”、社区律师及基层人民调解组织一般可成功化解约70%矛盾纠纷。这种通过社会参与化解矛盾的思路，与杭州近年来大力推行的“以民主促民生”的实践一脉相承，体现出杭州深入贯彻党的群众路线的良好成效。

4.传承创新。近年来，综治领域不断涌现出各项创新举措，但刻意地追求创新，往往会导致每年重起炉灶，冲击工作的传承延续。“六和塔”模式注重把握好“创新发展”与“传承延续”的辩证关系，把多年来杭州开展的各项工作，尤其是具有杭州特色的工作，如“和事佬”调解、律师进社区、中心联调联处、刑事和解等传承下来，有机融合在六个“和”之中，坚持在传承延续的框架下进行创新发展。

五、“六和塔”模式的主要成效

（一）贯彻群众路线，实现矛盾纠纷自我消融。“六和塔”模式注重做实“塔基”，传承了“枫桥经验”依靠和发动群众调处矛盾纠纷的精髓。据统计，杭州市基本在村（居）一级化解了绝大部分的矛盾纠纷（见表1），有力筑牢维护稳定的“第一道防线”，基本做到了“小事不出村，矛盾不上交”，大大节约了行政成本。从我国乡村治理实践看，民间矛盾具有自我消融的特点，即使确实自我消融不了，也应优先通过民间组织进行调解，避免政府过早介入。对绍兴市120名基层司法所长的问卷调查显示，有83.17%的基层司法所长认为“应该加强村级力量解决矛盾，不能把矛盾上交到镇级调处”。杭州“六和塔”模式通过民间力量消融了大量矛盾纠纷，符合基层社会治理的发展趋势。

表1　2011年-2014年上半年杭州市县镇村四级化解矛盾纠纷数量

（二）深化平安建设，维护基层社会和谐安定。

平安杭州十年创建，实现了社会治安“小平安建设”向社会和谐“大平安建设”的跨越。在构建平安杭州过程中，党政力量、专业力量、民间力量纷纷加入创建活动，因此，需要将这些力量整合，把“平安珍珠”串成“平安项链”，形成更加系统有效的平安杭州创建体系。“六和塔”模式把六大类平安杭州创建力量进行有效整合，整体性、系统性化解矛盾纠纷，有效提高了人民群众的安全感和满意度。近三年，杭州市人民群众安全感满意率始终在96%以上，排在全国省会城市前列。2013年，杭州市13个县（市、区）中有11个连续九年（满贯）获“平安县（区）”称号，被省委、省政府授予“平安银鼎”，杭州市被中央综治委授予“全国社会管理综合治理优秀市”称号。

（三）推进法治建设，运用法治方式治理社会矛盾。早在2006年，杭州市委就全面部署法治杭州建设，走在了全国的前列。社会转型期，大量矛盾涌现，如何引导政府依法维稳，从而避免政府形象受损和群众利益受损，这是一个全国性的难题。杭州市作为法治先发地区，努力通过“六和塔”模式运用法治思维和法治方式化解各类矛盾，依法维稳，依法维权。总体来看，“六和塔”模式已经在调解依据、主体、程序、内容等方面都走向法治化，有效助推了法治杭州建设。2013年度，浙江省共有4个设区市政府和14个县（市、区）政府被命名为“浙江省法治政府建设（依法行政）先进单位”，杭州市及所辖的桐庐县、下城区名列其中。2013年，杭州市被评为“全国法治城市创建活动先进单位”，2014年再次荣获全国“六五”普法中期先进城市称号。上述成绩的取得，虽然是法治杭州建设的整体性成效，但也离不开“六和塔”模式在实践中紧扣法治主题、依法化解矛盾所取得的成绩。

注释：

①所谓ADR机制，即替代性纠纷解决（alternative dispute resolution）机制，是诉讼和仲裁外的纠纷解决方式的统称，该机制是一个开放性的机制，包含调解、和解、谈判等。

参考文献：

［1］郑杭生.走向更加有序的社会：转型加速期社会矛盾及其治理（中国人民大学社会发展报告2007）［M］.北京:中国人民大学出版社，2007.

［2］杨燮蛟.转型期社会矛盾纠纷多元化解决机制研究——以浙江“枫桥经验”为视点［J］.西南农业大学学报，2010（5）.

［3］范愉.多元化纠纷解决机制与和谐社会的构建［M］.北京:经济科学出版社，2011.

［4］蔡辉明.警惕社会管理中的“内卷化”现象［J］.理论学习，2011（10）.

［5］贾宇.坚持法治原则化解社会矛盾［J］.检察风云，2011 （17）.

［6］王郅强.利益与秩序:当代中国社会矛盾治理的二维分析［J］.理论探讨，2012（4）.

［7］何平.现阶段我国社会矛盾演变趋势及法治化解决机制研究［J］.安徽行政学院学报，2012（3）.

［8］李雅云.善用法治思维化解社会矛盾［J］.中国党政干部论坛，2013（1）.

［9］邓子纲.快速转型期社会矛盾、冲突及治理研究［J］.湖南社会科学，2013（4）.