吴海潮 胡公枢

摘 要：本文以最高人民检察院、最高人民法院发布的环境民事公益诉讼典型案例为切入，分析了环境民事公益诉讼的有益经验做法，并结合实际情况提出环境民事公益诉讼存在的级别管辖、社会组织缺乏激励机制、诉前程序不完善、排除私益诉讼不合理、诉讼的专业性制约等问题，提出要让基层检察机关多办理案件，重点鼓励支持社会组织办理案件，允许附带提起普通民事诉讼，运用“枫桥经验”创造性地开展工作，建立以“虚拟治理成本法”为主的费用认定方式等建议。

关键词：环境民事公益诉讼 检察机关 典型案例 枫桥经验

“环境民事公益诉讼”最早于2012年8月被写进民事诉讼法。2015年7月，全国人大常委会发布《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，授权最高人民检察院在生态环境和资源保护等领域开展提起公益诉讼试点。2017年6月，全国人大常委会发布《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉和〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》，其中对《民事诉讼法》的修改，明确了检察机关提起民事公益诉讼的主体资格，规定：“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。”2018年3月，最高人民法院、最高人民检察院联合发布《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，再次就公益诉讼的目的和原则、管辖、范围、调查程序、起诉程序、审判程序、刑事附带民事公益诉讼等作出具体规定。

一、环境民事公益诉讼典型案例情况

2017年3月，最高人民法院发布《10起环境公益诉讼典型案例》，其中有9起是关于环境民事公益诉讼的典型案例，9起案件中有一起较为特别，是“行政附带民事公益诉讼”形式。[1]2017年6月，最高人民检察院公布《26起检察机关提起公益诉讼试点工作典型案例》，有2起为环境民事公益诉讼典型案例，其中1起与2017年3月最高人民法院发布的典型案例相同。[2] 2018年3月，最高人民法院、最高人民检察院联合发布《10起检察公益诉讼典型案例》，其中有2起环境民事公益诉讼典型案例。[3]典型案例具体情况见下页“环境民事公益诉讼典型案例表”所示。这些案例在实践当中具有较强地指导意义。

（一）鼓励“社会组织”积极起诉

从2017年3月发布的典型案例看，“社会组织”起诉的积极性较高，所占的比率也较大，在9起环境民事公益诉讼案件中，有7起案件为“社会组织”起诉，占比77.78%。其中1起還对“社会组织”是否为适格主体进行审理，经一审、二审，最高人民法院再审，最终认定社会组织“中国生物多样性保护与绿色发展基金会”具有环境民事公益诉讼的主体资格。2017年6月发布的2起典型案例中，也有1起涉及“社会组织”提起公益诉讼。但在2018年3月发布的典型案例中，未涉及“社会组织”起诉的案例。总体而言，从典型案例看，鼓励“社会组织”积极起诉，符合法律的规定，值得借鉴。

（二）通过调解的方式解决公益诉讼争端

调解是最好的民事争端解决方式。只要能够有效维护公共利益，在公益诉讼中也可以适用调解。从2017年6月、2018年3月两次发布的典型案例看，虽各只有两起案件涉及环境民事公益诉讼，但均各有一起案件通过调解的方式结案。而2017年3月发布的9起环境民事公益诉讼典型案例中，虽直接通过调解方式结案的只有1起，但9起案件中，1起是关于诉讼主体的问题，1起是因危险废物认定有误未判决赔偿，1起判决停止排放医疗污水，其余5起案件由法院判决环境损害修复费用中，有3起案件的判决书中含有一定程度的“调解”内容。如“湖北恩施案”、“江苏江阴案”等，均判决由被告先自行修复受损环境，如自行修复不达标，才承担修复费用或由法院直接委托第三方进行修复。

（三）诉讼请求和判决形式突破常规，具有一定的灵活性

根据《民事诉讼法》第119条第3项，民事诉讼必须“有具体的诉讼请求和事实、理由”。法院根据诉讼请求进行裁判。同类诉讼请求，如既要求赔偿损失，又要求恢复原状，存在选择性，一般会被法院要求选择一种诉讼请求，但在环境民事公益诉讼中存在这样的诉讼请求和类似这样的判决。如“山东聊城案”中，检察机关提出诉讼请求“请求依法判令路荣太消除危险、恢复原状；若不能恢复原状，则应赔偿生态环境修复费用”。又如“江苏泰州案”，法院判决“被告企业赔偿环境修复费用共计1.6亿余元，如被告企业能够通过技术改造对副产酸进行循环利用，明显降低环境风险，且1年内没有因环境违法行为受到处罚的，其已支付的技术改造费用可在环境修复费用的40%额度内抵扣”。

（四）创新“虚拟治理成本计算法”计算环境修复费用，规避了争议难点

环境保护部环境规划院《环境污染损害数额计算推荐方法》规定：“虚拟治理成本是按照现行的治理技术和水平治理排放到环境中的污染物所需要的支出。虚拟治理成本法适用于环境污染所致生态环境损害无法通过恢复工程完全恢复、恢复成本远远大于其收益或缺乏生态环境损害恢复评价指标的情形。”“江苏泰州案”中，涉及2万吨副产酸倾倒入河流，由于河流具有流动性，难以从水质状况的角度评估环境修复费用，且水质状况还涉及其他污染物的情形。“虚拟治理成本计算法”较好地解决了这个问题。类似的案例，在“山东德州案”中也有应用。该案涉及大气污染，由于大气具有流动性，造成的生态损害具体情况难以估计，采用“虚拟治理成本计算法”，根据企业超标排放数量以及二氧化硫等单位治理成本，从而评估出虚拟治理成本，再乘以相应的敏感系数作为环境修复费用。“虚拟治理成本计算法”将环境修复费用的认定转移至污染物排放的类型、数量等方面，具有相当的合理性，能够避免行为与损害之间因果关系的认定难题，也能避免当事人以生态环境已恢复为由不承担环境修复费用。

（五）在公益诉讼的过程中，附带解决私益诉讼问题，体现社会效果

涉及环境污染的案件，“公益”和“私益”往往同时存在，如废水污染了河道，而河道中有养殖户养殖的鱼类，这其中同时存在“公益”和“私益”，如果能够在公益诉讼的过程中，同时解决私益诉讼问题，就能达到更好的诉讼效果。2018年3月发布的“云南普洱案”就存在这种情形。工业原料管道泄漏，造成农田、菜地被污染，河段鱼类死亡，经司法鉴定，农田环境污染费用为528600元，生態环境修复费用为829700元。案发后，涉案公司与受害村民就污染造成的直接经济损失达成赔偿协议，而涉及生态环境损害修复问题，检察机关通过环境民事公益诉讼进行解决，使得“公益”和“私益”问题同时解决，社会效果更好。

二、检察机关提起环境民事公益诉讼面临的问题

环境民事公益诉讼还处在探索阶段，虽然最高人民检察院、最高人民法院发布的典型案例具有很强的实践指导意义，但在实务当中，仍存在多方面问题，笔者从实务的视角，简述几个重要的具体问题：

（一）市级检察机关管辖，不利于环境民事公益诉讼的全面实施

根据《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（以下简称《2015实施办法》）第2条第1款规定，环境民事公益诉讼一般由“侵权行为地、损害结果地或者被告住所地的市（分、州）人民检察院管辖”。根据《民事诉讼法》第18条规定，中级人民法院管辖“重大涉外案件；在本辖区有重大影响的案件；最高人民法院确定由中级人民法院管辖的案件”等三类案件。从《民事诉讼法》规定看，中级人民法院管辖的案件相对重大，而环境民事公益诉讼案件可能涉案标的大，属于重大案件，也可能涉案标的小，属于一般案件，不应一概而论。从基层情况看，更多环境民事公益诉讼案件线索为小案件线索，由基层检察机关、基层法院管辖，从诉讼活动中的取证、诉讼成本、开庭审理、监督执行等方面考虑，均更为合适。相反，如果一审案件由市级检察机关、中级人民法院管辖，案件的线索排摸、调查取证一般就要由基层检察机关和市级检察机关共同进行，再由市级检察机关履行其他诉讼程序，案件的流程相对复杂，调查取证工作耗费的司法资源变大，特别是如果被告不服一审判决，上诉的成本也将变大。另一方面，在污染环境刑事案件中存在较多环境民事公益诉讼的案件线索，这类案件一审均由基层人民法院管辖，按照刑事诉讼法，如果提起刑事附带民事诉讼，由基层检察机关管辖，但如果提起相应的民事公益诉讼或刑事附带民事公益诉讼却要由市级检察机关管辖，相较而言，也不合理。

（二）缺乏激励机制，将影响“社会组织”提起环境民事公益诉讼的积极性

罗马法时期已将诉讼分为私益诉讼和公益诉讼，其中规定，市民可以为了保护社会公共利益而提起的诉讼，并获得一定的奖励。[4]而《环境保护法》第58条第3款规定：“提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。”为了保护公共利益提起公益诉讼，能否获取一定形式的奖励，如果不能获得经济利益，那么可以获得哪些其他利益。这在当前的立法当中是空白的。正如《献血法》第2条规定，国家实行无偿献血制度，但同时第6条又规定，有关单位可以给予献血者适当补贴。某些“社会组织”虽然具有保护环境的成立宗旨，但进行一场体量、争议、取证难度均较大的环境民事公益诉讼，需要投入巨大的人力、财力，在不得牟取经济利益的规定之下，“社会组织”可能连起诉的财力条件都将不具备，又如何去赢得诉讼，维护社会公共利益。换言之，如果不建立机制鼓励“社会组织”提起环境民事公益诉讼，将等同于让“法律规定的机关或者有关组织应当在收到督促或者支持起诉意见书后1个月内依法办理”的诉前程序空转。

（三）诉前程序机制不完善，影响环境民事公益诉讼的诉讼效果

根据《2015实施办法》，检察机关提起环境民事公益诉讼必须要经过该办法规第13条规定的程序，即“（一）依法督促法律规定的机关提起民事公益诉讼；（二）建议辖区内符合法律规定条件的有关组织提起民事公益诉讼”。只有同时经过这两道程序，确认无优先起诉的主体，检察机关才可以提起环境民事公益诉讼。《民事诉讼法》第55条第2款规定“在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下”，检察机关才可以提起民事公益诉讼。换言之，如果存在这样的主体，检察机关还需要给予“1个月”的等待期限。在这1个月的期限内，假如法律规定的机关和有关组织不置可否，则有可能使1个月的期限空转。任何案件的取证都具有很强的时效性，越早取证越有利于证实案件的事实。诉前程序机制不完善或规定不明确，可能影响环境民事公益诉讼的取证和起诉时间，最终影响环境民事公益诉讼的诉讼效果。从公布的诉讼案例来看，检察机关的诉前程序中，依法督促法律规定的机关提起民事公益诉讼，往往停留在要求主管部门督促环境整改的层面，有的案例中未提及是否履行了该道程序，而符合条件的“有关组织”并不多，有的组织明确提出无能力提起环境民事公益诉讼。[5]

（四）排除“直接私益”，不利于诉讼的经济性，还可能使环境民事公益诉讼脱离群众基础

国外文献提到类似环境民事公益诉讼时，核心争议都是关于人的损害赔偿，污染环境与人的损害之间是否有因果关系等问题；[6]同是公益诉讼的消费民事公益诉讼，其初衷在于，保障消费者的权益，促进和谐公平诚信消费市场秩序，其中就包含消费者的权益。[7]而最高人民法院环境资源审判庭负责人就《〈关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释〉答记者问》则称，环境民事公益诉讼的初衷在于应对“缺乏直接受害人的自然环境破坏”。[8]现实情况是，缺乏直接受害人的自然环境破坏极为少见，即使空气遭受污染，人们也可以说自己是直接的受害人。可以说，环境民事公益诉讼的每一个案件，均伴随着具体的受害人，如果将受害人受到的损害排除在诉讼标的之外，让其“另行起诉”，将不利于诉讼的经济性，也易使环境民事公益诉讼失去群众的期待和关注。环保部门针对环境污染作出的行政处罚，与环境民事公益诉讼针对“缺乏直接受害人的自然环境破坏”进行损害赔偿诉讼，两者几乎没有实质的区别，前者在及时性、有效性等方面甚至可能更优，之所以提起环境民事公益诉讼，从初衷以及长远看，还应着眼于“直接私益”的保护。

（五）诉讼程序和内容过于专业，制约了环境民事公益诉讼的开展

不同于普通民事诉讼程序，原告对其诉求的主张较为明确，主要争议点集中在证据或有争议的法律适用。环境民事公益诉讼排除直接个人私益的诉讼保护，损害赔偿的方式存在多种情形，较为复杂。“法律规定的机关”和“有关组织”一般难以直接胜任取证、提起诉讼等工作，如委托律师进行代理，则要支付高昂的律师费用，诉讼成本较大。由检察机关提起环境民事公益诉讼，虽解决了法律专业人才的问题，但涉及环境损害修复费用，生态环境功能损失等问题，仍需要专业鉴定机构介入。而由什么样的专业鉴定机构介入出具相应的鉴定报告，实务中困扰较大。一方面专业鉴定机构和专业技术人才均较少，另一方面专业鉴定费用过高。如典型案例中的“云南普洱案”，主张生态环境损害修复费用829700元，鉴定费用却高达400000元。

三、检察机关提起环境民事公益诉讼的建议

（一）让基层检察机关多办理環境民事公益诉讼案件

从法律规定看，基层检察机关在一定条件下具有办案的权限。根据《2015实施办法》第2条第4款规定，有管辖权的人民检察院可以将其管辖的环境民事公益诉讼案件交下级院办理。基层检察机关办理环境民事公益诉讼案件具有案件来源多、取证及时便宜、可以与污染环境刑事案件相关联办理、能够及时制止环境污染、能够及时对环境污染组织修复等优势。在环境民事公益诉讼的初试阶段，让基层检察机关多办案件，能够积累更多实践的经验，也只有多办理案件，才能探索出问题和对策来，以尽快完善环境民事公益诉讼实体、程序方面的制度。对基层检察机关可能面临地方政府因经济发展原因或检察机关内部原因，阻碍环境民事公益诉讼开展的问题，建议参照原自侦案件上提一级的办案模式，通过上级检察机关决定立案的方式进行督促解决。

（二）发挥诉前程序的作用，重点鼓励支持社会组织依法提起诉讼

从公布的案例来看，未出现“法律规定的机关”提起环境民事公益诉讼的案例。以环保部门为例，为了保护自然环境资源，环保部门可能认为直接对涉案单位作出行政处罚，比耗费大量时间精力而实施的环境民事公益诉讼更有效率。从权力行使的规律看，行政执法本身就是在维护社会公共利益。因此，行政执法机关一般不会再采取公益诉讼的方式保护公共利益。换言之，重点应放在鼓励支持社会组织提起环境民事公益诉讼。具体的办法或措施，可以采取鼓励符合条件的社会组织登记注册、为符合条件的社会组织筹集诉讼费用、提供法律咨询、支持起诉、给予社会组织及个人以荣誉、允许分得部分赔偿款用用于其参与环境修复或公益活动费用等方式。

（三）允许提起环境民事公益诉讼的同时附带普通民事诉讼

尽管司法解释排除了环境民事公益诉讼的“私益标的”，但按照诉讼的经济性原理，没有理由将“私益标的”一概排除在“公益诉讼”之外，可以采取附带的方式同时提起，也可以直接在公益诉讼的判决中予以明确“私益”损害赔偿的计算方式。如此，则公益诉讼将更具人文关怀，人们也将更关注和期待公益诉讼。典型案例中的“云南普洱案”为“私益保护”提供了先例。该案也反映出环境民事公益诉讼中“私益”和“公益”的争议问题，多数人的“私益”集合，是否属于“公益”，分配给个人使用的集体所有土地被污染，是否属于“公益”受损等。从早期一般民众对于公益诉讼的理解来看，如福建律师邱建东因公用电话亭未执行半价规定多收其6角钱起诉邮电局，河北乔占祥就春运铁路票价上涨状告铁道部等，[9]公益诉讼至少包含一定程度的“私益”集合。因此，将环境民事公益诉讼的范围适当扩张至私益诉讼，又不违法现有法律的规定，允许同时附带提起普通民事诉讼的方法可以尝试。

（四）运用“枫桥经验”，创造性地开展环境民事公益诉讼

“枫桥经验”诞生于1963年6月，其主要内容为“依靠和发动群众，坚持矛盾不上交，就地解决，实现捕人少，治安好”。[10]习近平总书记在枫桥调研时就坚持和发展“枫桥经验”作出重要指示，指出“枫桥经验”没有过时。[11]新时期，“枫桥经验”有新的内涵。在环境民事公益诉讼中，“枫桥经验”是一种创造性地化解矛盾的方法，围绕生态环境修复的目标，促进环境污染的实施者与检察机关达成调解，以及时有效地保护生态环境公共利益。在运用“枫桥经验”的过程中，检察机关可以考虑污染环境实施者的主观故意、危害后果、持续期间、社会影响、示范效应等因素，同时考虑其经济承受能力，如果系非公经济，还要从保护非公经济的角度，综合评判环境损害修复费用等，促使个案调解，并影响至类案调解，乃至达到整体环境保护的示范效应。