乔延军+路国华

导读：上海的街镇是上海基层综合管理的重要力量，其在住宅小区管理及其他城市和社会管理方面，都处在承上启下的核心位置。但目前街镇层面涉及此类管理的责任主体比较分散，管理力量比较薄弱，缺少专门管理机构。结合上海市街镇党政机构改革和街镇基层“强身”，推动相关条线管理机构纳入街镇属地化管理，并适度整合街镇城市和社会管理力量，做强街镇城市网格化综合管理分平台，组建街镇城市网格化综合管理中心，具有重要的意义和价值。

一、上海市街镇编制及内部机构设置基本情况

上海共有街道98个，镇108个，乡2个。其中，街道机关行政编制总数5740人，事业编制总数5392名。街道办事处设主任一名，副主任若干名，由区县人民政府任命。上海共有镇行政编制总数6086名，事业编制总数9384名。街道办事处一般下设社会发展、市政管理、社会治安综合治理、社会保障、财政经济等机构。镇（乡）作为一级政府，其职能范围比街道更广，内设机构也相应的多一些。

据调研，目前，街道镇城市管理资源主要可分为五个部分：街道镇内设城市建设管理部门（以市政科为代表）、网格化联动联勤部门、城管中队、职能部门派驻机构中与城市综合管理相关的部分、协管员。其中，协管员分为街道镇招标购买服务的协管员和职能部门下属的协管员（包括市容协管员、房屋协管员、综治协管员、交通协管员等）。从总量来看，数目并不少。但其中只有街道镇内设部门和自行购买服务的协管员可以由街道镇直接指挥，其他都是分散式管理。

二、街镇城市综合管理存在问题

（一）街镇综合协调依然不畅

历年政策法规虽然明确了街道镇建立综合管理职能，但街道镇仍然感觉有责无权。街道镇反映，除了“面子”、“票子”，缺少更有力的“抓手”，不能对条线行政资源进行有效整合，最大限度地形成合力，与城市管理重心下移、街道管理任务加重的情况不相适应。在城市综合管理具体问题中，管理、审批、收费等环节相互脱节，往往出现部门收费、街镇管理，或部门管事、街镇干活的情况，责、权、利没有同步下放，街镇整体功能发挥受到制约。

（二）街镇在住宅小区自治中的指导监督作用发挥不够

对居委会自治扶持不够。我国法律明确规定，街道镇指导居委会的工作。实际操作中，街道镇往往重“指派”轻“扶持”，把大量街道层面行政性事物派发给居委会，把居委会当成“帮工”。对居委会发挥自治功能重视不够。究其原因，在于街道镇对居委会自治功能认识不足。另外，部分街道镇力量配置不足，或者力量合理调配不够。

对业委会建设指导不够。《上海市住宅物业管理规定》出台后，住宅小区业主大会组建、换届，业主委员会日常运作管理的职责主要划转至街道，但是，由于街道缺少熟悉政策法规的相关管理人员，实践工作经验缺乏，导致对业主大会、业主委员会工作的指导能力不足，工作水平有待进一步提高。

对物业公司监督不够，对社会中介组织和自治组织培育不够。街道镇对物业公司准入资格、招投标、退出机制等方面缺少话语权，不能采取有效考核监督手段。对社会中介组织和自治组织的作用，还处在探索阶段，尚需要一系列配套政策措施的支撑，如政府购买服务鼓励政策的细化，社会中介组织性质的明确、注册的制度化、有关财税扶持政策等。

（三）街镇综合管理联席会议未能有效做实

上海市自2007年成立住宅小区综合管理联席会议至今，经过多年的探索实践，市、区（县）和街道镇三级联席会议制度都已基本建立，各成员单位在联席会议统一领导下，初步形成了重大政策和重大问题综合协同与一般工作各司其职相结合的工作方法。但以目前的形势要求来看，尚存在其办公室日常工作未做实和居民区层面未做实这两个问题，导致住宅小区中跨部门跨领域的综合性复杂问题难以得到有效解决。

三、建立镇城市综合管理机构的必要性与可行性

（一）落实中央指示的要求

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台”。习近平总书记指示，社会治理的重心必须落到城乡社区，尽可能把资源、服务、管理放到基层。街道作为政府公共权力向基层配置资源的枢纽，职能定位应该是社会管理和公共服务，其机构设置的指导原则应该是“自下而上”的社区需求导向，需要从机构设置上强化街道社会管理和公共服务的能力。

（二）落实上海加强基层治理的新精神

韩正书记要求，真正解决基层建设中一些亟待解决的问题，扎实推进社会治理创新，率先探索符合特大型城市特点和规律的社会治理新路子。杨雄市长明确提出，要以居住小区为载体，以综合管理为方向，加强居住小区综合治理研究。为了实现街道镇在城市综合管理中的责权利一致，市委一号课题第三调研组提出“将街镇平台作为组织协调、资源调配、指挥处置的核心层级”，充分发挥出街镇在社会服务管理中的主体作用。

（三）解决住宅小区综合治理突出矛盾

随着城市经济社会的快速发展，上海住宅小区出现了很多新情况、新问题，特别是群租、违法建设、“居改非”、停车难、宠物扰民、高空抛物、小区积水等问题突出；房屋专项维修资金补建和续筹、消防、电梯、供电等房屋设施设备老化，安全隐患困扰等等。为此，需要在街道镇层面建立一个综合协调机构来对这些问题进行统筹解决。

四、街镇城市网格化综合管理中心的定位和职能

街镇，是基层综合管理的重要力量，其在住宅小区管理及其他城市和社会管理方面，都处在承上启下的核心位置。但目前街镇层面涉及此类管理的责任主体比较分散、管理力量比较薄弱，缺少专门管理机构。调研中基层普遍反映，希望整合街镇相关管理资源，在街镇层面组建负责住宅小区管理及其他城市和社会管理的城市综合管理机构。目前部分外省市和上海市闸北、虹口、宝山、松江等区已经做了一些探索，实践运行效果总体较好。

建议结合上海市街镇党政机构改革和街镇基层“强身”，推动相关条线管理机构纳入街镇属地化管理，并适度整合街镇城市和社会管理力量，做强街镇城市网格化综合管理分平台，组建街镇城市网格化综合管理中心，并加挂包括住宅小区管理职责在内的街镇城市综合管理联席会议办公室牌子。该中心领导由街镇主要领导兼任。

（一）管理中心的功能

组建该机构，一是健全基层城市综合管理机制。目前街道的社区事务受理、社区文化、社区卫生等服务中心相对比较完善成熟，但量大面广的住宅小区及其他城市和社会管理事务却缺少相应的管理机构和工作机制；而部分乡镇现有的建设管理中心，仅履行市政建设管理等方面的职责，缺少城市综合管理职能及相应的工作机制。二是整合分散的条块城市管理力量。目前住宅小区管理及其他城市和社会管理涉及街道市政科（或城管科，乡镇为规建办）、社管科（乡镇为社区办）和房管办、土地所、市容环卫所、绿化所、水务所、派出所、司法所、城管中队以及工商、食药监等条块多个部门，管理力量较为分散，有待整合。三是统筹协调解决住宅小区管理及其他城市和社会管理中的突出问题。中心利用“12345”市民服务热线等渠道和网格化管理的发现、督促机制，统筹街镇层面的行业管理、城管综合执法、协管队伍、作业服务等多方面力量，有助于及时发现、快速处置、合力破解住宅小区管理及其他城市和社会管理中的顽症难题。

（二）管理中心的工作

1.街镇综合治理各类问题的集中受理

作为街道镇城市综合管理最重要的“抓手”，通过网格化、城建热线、居委会工作站、市民投诉等渠道，受理有关街道镇综合管理的各种问题，及时落实专业部门和服务单位加以处置。牵头协调各职能部门在街道镇的派出机构，共同综合治理区域性、综合性的住宅小区的复杂疑难问题。

2.对基层自治组织的培育和指导

围绕上海市住宅小区综合治理工作要求和物业管理工作特性，加大居委会、业委会、物业公司相关管理人员培训。进一步加强培训工作的组织领导，不断完善培训大纲和培训教材，增强教育培训的针对性、操作性和实效性，切实帮助业委会成员提高自我管理能力，帮助居委会及相关管理人员提高指导服务水平，提高物业公司服务能力。扶持专业社会组织参与业主大会组建、业委会换届改选、物业选聘、维修资金使用等社区物业管理事务和矛盾纠纷的化解，形成专业社会中介组织提供公共服务和解决事项的社区治理模式。

3.对各类问题处理的督办和考核

对受理的各类城市综合管理问题以及牵头协调的综合难点问题处置情况进行督查督办，并以此为依据，实行对职能部门派驻机构履职情况的绩效考核。

4.承接网格化管理进小区及大联动、大联勤相关工作

将街镇网格化管理平台建在街镇城市综合管理事务中心，实现与大联动、大联勤的深度融合。实现住宅小区问题的及时发现，有效解决，科学评估。负责街道镇城市综合管理的信息综合、资源统筹。

5.承办街道镇综合管理联席会议

承担街道镇住宅小区综合治理联席会议办公室职能，定期组织召开联席会议，研究解决矛盾问题。这包括：一是月度会议。由街镇分管负责人召集，每月召开一次，根据议题邀请专项工作涉及的其他单位参加，依据各成员单位对应的工作职责或区联席会议专项工作会议协调指定目标，将相关问题落实到责任单位。二是专项工作会议。主要负责推进阶段性重点工作或调处辖区内住宅小区综合管理遇到的综合性、突发性问题。

五、保障措施

为了保证中心作用的充分发挥，建议修改或重新制订地方性法规，明确行政管理部门的责任清单和职责边界，进一步强化街道办事处的地位和作用，赋予街道更多的自主权。

一是进一步明确和细化行政管理部门在住宅小区综合管理中的职责。结合新一轮政府“三定”方案修订和新一轮三年行动计划的实施，形成部门责任清单，有效推进政府部门管理进小区。

二是进一步明确街道镇牵头协调职能。就一些涉及跨部门、多单位的难点性问题，建立和完善由街道镇牵头协调，督促相关部门和单位及时处置的工作机制。根据各条线单位职责分工，由街道镇负责协调各专业管理派出机构，处置辖区内住宅小区综合管理相关事务；依据职责清单和规定的业务流程对各类专业派出机构落实法定职责和处理相关事务进行督办；根据相关指标体系和管理要求，行使考核评价权力。此外，赋予街道镇对派出机构负责人的人事任免建议权（书面）。

三是进一步明确街道镇对居委会、业委会、物业公司的指导、培育和日常监管。加强对居委会工作的指导，支持居委会对业委会工作的指导监督，支持居委会对业主大会组建、业委会选举、改选的管理组织，支持居委会对物业公司的帮助协调。

说明：本文是2014年上海市委一号课题配套课题“加强上海市住宅小区综合治理调研”的专题调研之一。其成果已经被市委一号课题吸收，并列入2015年上海市府办公厅转发的《上海市加强住宅小区综合治理三年行动计划（2015-2017）》。

责任编辑：张 炜