城市地下空间已成为一种稀缺的新型经济资源，对其进行有效开发利用，对于土地稀缺和正处于快速城市化的江苏来说，具有十分重要的意义。

一、江苏城市地下空间资源开发利用存在的问题

向地下纵深拓展空间，是城市化过程中缓解土地资源稀缺的必然选择。根据对发达国家的统计，人均GDP超过3000美元时，就具备了规模化开发利用地下空间资源的经济基础。江苏2006年人均GDP已经超过3500美元，加之土地资源稀缺，人均耕地在0.9亩以下，迫切需要对城市地下空间资源进行开发利用。经过多年努力，江苏现已在许多方面走在全国前列。如2005年6月，南京市编制出台的《南京城市地下空间开发利用总体规划》，是全国最早的城市地下空间开发利用专项规划；2006年7月，南京市对鼓楼区湖南路地下商业街等地下空间进行拍卖，是国内把地下空间使用权独立于土地使用权单独出售的最早案例；南京市新街口总面积达40多万平方米的地下综合体，一度曾经是全国最大的地下综合体。另据统计，截至2014年，江苏已有南京、苏州、无锡、常州、徐州、南通等六个城市获准建设地铁，这在全国各省区中是最多的。然而，据调查发现，江苏在城市地下空间资源开发利用上也存在着诸多问题。

总体规模偏小。虽然江苏2013年人均GDP已超过1.2万美元，但是到目前为止，江苏城市地下空间资源开发利用量尚不足1平方米/人。与国内发达地区相比，存在着较大的差距。如上海市地下空间资源开发利用量早在2010年就已经达到2平方米/人，到2014年，有效利用总量已达到5200万平方米；北京市地下空间资源开发量2013年底已接近3平方米/人，总量接近6000万平方米。

无序开发严重。这主要是由地下空间资源特殊的物理属性所引致的：一方面，虽然按目前的技术水平，可以开发地表以下100～150米深的地下空间资源，但是纵深方向浅层开发后会对深层开发带来相当大的难度，最终会极大地增加开发成本。目前，江苏绝大多数地下建筑都不超过10m，这对后续的深层开发极有可能会产生巨大的成本；另一方面，虽然水平方向相互连通、统一开发会极大地提高地下空间利用率，但是目前江苏绝大多数地下空间开发利用处于由地上建筑投资者自主决策的状况，零星分散、前后失调、缺乏规划，与地下空间合理开发的本质要求相距甚远。

资源利用低下。虽然目前江苏有拍卖城市地下空间资源使用权的先例，但是，经调研发现，更多的城市地下空间资源的使用并没有与地表土地分离开来，而一般是由地表土地使用权的获得方免费获得使用权。这种城市地下空间资源免费使用、产权不清的状况，不仅不利于作为稀缺经济资源的城市地下空间的最优利用，而且也容易导致作为国有资产的城市地下空间资源的大量流失。

二、江苏城市地下空间资源开发利用

存在问题的主要原因

权责关系不清。这主要表现在：一是地下空间与地表土地之间关系不清，没有明确把城市地下空间资源作为一种独立于地表土地的资源来对待。二是地下空间产权关系不清，主要是没有明确地下空间资源开采的归属权。这两方面的权责关系不清是导致现实中地表投资者免费和无序开发利用地下空间资源的主要原因。

管理体制不畅。这主要体现在：一方面，建设、国土、民防、财政、环保等各个职能部门都有权插手和过问城市空间开发的某个环节或某些问题；另一方面，对这些部门之间的职能及其相互关系没有明确规定，结果使得在城市地下空间资源的开发利用过程中，容易出现“有利一哄而上，有困一哄而散”以及多头管理与无人管理并存的现象。

法制建设缓慢。截至2014年5月，虽然我国专门针对地下空间开发利用的法律法规总共有55部，但是目前江苏除了苏州、无锡、南通等城市外，南京、徐州、常州等主要城市还没有相关立法，更为重要的是，还没有省一级的法律法规。同时，已有的法律法规对于地下空间与地表土地的关系以及地下空间的产权归属等实质性问题没有提及，难以为城市地下空间资源的开发利用提供有益的指导和帮助。

三、推进江苏城市地下空间资源开发利用

明确身份，把地下空间从土地资源中独立出来。根据《中华人民共和国物权法》第136条规定：“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权。”在现实中，南京、深圳、杭州、福州等地，都有把城市地下空间作为一种独立资源进行市场流转（拍卖）、产权产籍登记的案例。因此，把城市地下空间从原有土地资源中独立出来，既有法律基础，又有实际案例的支撑。对此，江苏应该按照相关法律法规，在全省有条件和有能力的地区，尽快有规划有条理地进行城市地下空间资源的开发利用，避免出现地表土地使用方无偿和任意侵占地下空间资源的现象。

界定产权，确定城市地下空间的国有化属性。首先，城市地下空间资源是一种可耗竭的自然资源，可耗竭意味着其在开发利用上要注重代际公平的重要性，也即需要对其开发利用进行统筹规划，因而在此方面选择国有化和借助政府的力量，将比其他形式更加有效。其次，从社会实践来看，城市地下空间资源作为一种可耗竭自然资源，无论在发达国家还是在发展中国家，都倾向于归国家统一控制。最后，参照中国自然资源产权制度，我国城市地下空间资源在产权归属上选择国有化，符合整体社会意识，也顺应制度变迁的路径依赖。因此，选择将国有制作为城市地下空间资源开发利用的产权主体，不仅是开发利用城市地下空间资源的必然选择，而且也是实现城市地下空间资源有效开发利用的理性选择。

调整思路，提升城市地下空间开发利用效益。对于城市地下空间资源的开发利用来说，过于强调“保护”和“控制”，不仅不符合其自身特性，也不符合江苏经济发展水平和城市化水平对城市地下空间资源的开发要求。因此，应尽快调整开发利用战略和思路，抓住江苏新型城镇化建设的新契机，将城市地下空间资源的开发利用与地表土地开发尽可能结合起来，张弛有度，有计划有步骤、积极稳妥地推进城市地下空间资源的开发利用。同时，要构建城市地下空间资源市场，促进城市地下空间资源的流转。对此，不仅要避免出现城市地下空间资源免费使用的现象，努力提高城市地下空间开发利用效率，而且还需要在明晰产权关系的基础上构建城市地下空间资源市场。这方面具体可以参照城市土地资源市场的相关做法和经验，即在维护城市地下空间资源国有属性的前提下，努力使所有权和使用权相分离，加快推进使用权主体多元化，以此保障使用权的有效流转。

统一管理，建立城市地下空间统筹协调机构。为了避免在开发利用城市地下空间资源过程中出现多头管理和无人管理共存的状态，江苏应当抓住把城市地下空间资源从地表土地当中独立出来的契机，在统一管理和权责利对等的基础上，重新构建城市地下空间的管理体系。对此，建议成立一个全面统筹负责城市地下空间资源开发利用的管理机构，以此综合协调涉及城市地下空间的所有部门，避免出现“有利益相互哄抢、有责任相互推诿”的不良现象。与此同时，要加强保障，尽快出台省一级法律法规。要把《江苏省城市地下空间开发利用管理条例》纳入立法计划并着手起草，这主要是在内容上要明确有关城市地下空间开发利用的基本问题，如地下空间资源与地表土地的关系、城市地下空间资源的产权归属等问题。另外，还要统筹协调各城市已经出台的法律法规中关于城市地下空间资源开发利用的相关规定，从总体上确保城市地下空间资源开发利用的有理有序。

〔本文系南京理工大学徐生钰承担的江苏省社科基金项目“江苏城市地下空间资源开发利用研究”成果〕

（江苏省哲学社会科学规划办公室供稿）

责任编辑：钱国华