于天顺 耿春雨

摘要：土地利用规划与人们赖以生存、生产的土地被征用、征收制度息息相关，在探究土地利用规划对管理制度改革影响时，还需对制度建设与改革方法进行探讨，剖析当前土地利用规划管理制度改革影响评价中存在的种种问题，本文针对这些问题提出了相关的改革措施。

关键词：土地规划；管理制度；改革

一、土地利用总体规划

土地利用总体规划，应立足于该地区的土地资源供需状况和未来经济社会发展形势，对土地的开发、利用、治理、保护等一系列的方针、战略都要结合当地的自然情况和社会条件进行总体的安排和布局。统筹安排各区域用地的基本情况，突出重点项目建设用地，提出对耕地及农田的生态环境建设与保障规划实施的政策建议。集中体现了土地参与宏观调控的国家意志，是实行最严格土地管理制度的基本手段，是指导未来城乡建设、土地管理的纲领性文件，也是各级政府部门依法行政和制定政策措施的重要依据。

通过土地利用总体规划，国家将土地资源在各产业部门进行合理配置，从全局的整体利益出发，对土地进行合理的开发利用，服务于城乡经济社会发展一体化的要求，规划期内将全面推行“城乡统筹”、“区域协调”、“节约集约”和“生态友好”的土地利用战略，坚持节约集约利用土地、改善土地生态环境为主。因此，使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的土地用途，强化区域的生态服务功能，不断提高土地资源对城乡经济社会持续、协调、健康发展的保障能力。

二、土地征用、征收制度

土地是哺乳一切生灵的摇篮，是人类一切生产活动的载体，土地在我国既是重要生产资料和财产，也是人民安身立命之本。土地征收意味着对所有权的转移，势必影响到集体、个人的利益，需要严格按照土地征收法定程序进行。否则就难以平衡各方利益，容易引发民众不满，造成群众上访，甚至危害社会稳定。我国现行的土地征收程序，对于保证国家建设起到了积极作用，但随着工业化、城市化的发展，其中的缺陷就日益显现，需要急待解决。

1、土地征收程序存在的问题。土地征收是国家割让农村集体土地所有权和农民土地使用权的行为，被征收土地的民众必须服从。虽然国家法律对土地征收方面有一定的规定，但是土地征收程序还是存在不够完善、规范、合理的问题。

2、土地征收的补偿问题。征地补偿是征地行为全过程的关键环节，也是一个难点问题。《土地管理法》中明确规定了土地征收的补偿标准，相比之前有所提高，但仍存在不足。土地征收得到的补偿往往低于民众的客观需求，为此，经常出现群众上访事件。

3、土地征收权的行使问题。 由于土地征收是国家赋予政府的一种权利行为，导致有些政府打着“征用土地”的旗号滥用征地权的行使，加之监督机制不完善，致使侵害了国家和群众利益，滋生许多腐败现象。

4、土地收益分配和管理问题。 土地征收过程中，政府先“低价征用”集体土地，土地需求者才可以使用，这“一征一出”产生了政府、集体、土地需求者之间的利益分配矛盾，导致地方政府挪用、截留补偿收益的现象严重，而被征收的百姓实际拿到的补偿款却很微薄，这就诱发了民众连年上访，甚至越级上访，给社会增添不稳定因素。

5、有关土地征收程序的立法比较简单、粗糙，在许多具体的制度设计上存在漏洞，不够健全，经不起实践的推敲。比如虽然有禁止挪用补偿款和其他有关费用的行为的相关法律条文，但是对于这种违法的行为的法律制裁还是一个空白区域，而刑法的其他条款也没有针对此行为做出相应的判决，这样就给腐败现象的滋生提供了温床。

三、相关改革措施

1、严格限定公益性用地范围，土地征收权只能为公共利益的需要而行使。我国《宪法》和《土地管理法》均明确规定：“国家为了公共利益的需要可以征收农民集体所有的土地。 依据国外经验和我国实际，“公共利益”应严格限定在以下几类：军事用地；国家政府机关；能源、交通用地；公共设施用地；国家重点工程用地等等。

2、土地征收补偿标准要结合市场、当地经济情况和被征收者的实际情况合理给出。 要保证土地征收程序的顺利进行以及被征收者的应得利益。减少土地征收中的不公平性，使双方可以在相对平等的基础上进行协商，实现各方利益的最大化和平衡化。

3、事实的认定。这一阶段包括两个环节：申请和核准。申请要符合法律规定，核准要严格按照法律程序来实行，不能有随意性和投机心理，更不能简化程序和暗箱操作。

4、土地征收范围的确定。被征收者有权知道土地征收的范围，并对不知情的事宜可以提出异议。召开村民代表大会和征地协调会，被征地农民要自愿签字画押，如有争议，可向政府有关部门提出复议或申诉，对复议或申诉不服的，可以向人民法院提起诉讼，充分尊重和体现广大群众的知情权。

5、土地征收的执行和完成备案。双方要在达成协议或法院裁决维持征收决定后，才可确定具体征收事宜，依法完成土地征收相关手续，理清程序，完善资料，存档备案，经得起历史的检验。

在整个土地征收过程中，首先，都要保证被征收者在整个征地行为过程中的参与，让他们在征收的目的性、征收的范围、征收补偿安置和征收补偿安置费用的使用、管理等方面都有充分发表意见的机会，并能采取足够的措施保障他们的合法权益。

同时，也要采取科学合理的救济措施，保证在被征收者存有争议时，可以通过多种救济途径，有效地维护自己的合法利益，同时也可以避免有些群众为了争得不当补偿而出现无理取闹现象。在实际征地过程中，之所以出现损害农民权益导致民众上访现象严重，就是有个别当事者征地的指导思想有所偏差，目的动机不纯，他们想通过征收土地实现快速的资本原始积累，加快建设，做表面文章，以彰显个人政绩。所以必须树立正确的土地征收理念，保障农民基本权利，让失地农民享有良好的居住、医疗等保障权利；

其次，为他们提供相应的就业培训机构，因为农民没有了土地，就是失去了“饭碗”，所以必须为农民提供再就业的机会，这样才能确保社会的和谐发展，推进城市化进程，最大限度地保障农民权益和有效地实现耕地资源的动态平衡。

参考文献：

[1]《中华人民共和国土地管理法》.1987.1.1.

[2]《中华人民共和国宪法》.2004年四次修订版.

作者简介如下：

于天顺（1965.12——），男，本科学历。毕业学校：阜新矿业学院。工作单位：辽阳市国土资源局弓长岭国土资源服务中心；

耿春雨（1984.04——），女，研究生学历。毕业学校：辽宁工程技术大学。工作单位：辽阳市国土资源局弓长岭国土资源服务中心；