洪曄娟

去年年底，澳門外地僱員人數已經突破17萬，在這龐大的人群中，六成以上均為內地勞工，他們為澳門的經濟發展做出很大貢獻，但由於種種原因，他們無法享受本澳的社會保障待遇，同時也沒有相關的內地社會保障制度的支持，長期處於社保繳費的空白期。這一問題眼前尚不突出，但隨著時間推移將會逐步凸顯，難以迴避。今次本刊邀請到澳門社會保障學會理事長陳建新，與他一起探討外地勞工的社會保障現狀及發展困境等相關問題。

內外僱員保障有別

前段時間，接連幾起的地盤建築工人意外事故，令到全澳再次關注到內地勞工在本澳的保障，這個保障，不僅僅是人身安全的保障，更是需要思考，外地僱員在為本澳的經濟建設做出貢獻的時候，澳門給予了他們何種關懷和保障。

“首先我想先談談針對地盤這類危險工種的工傷保障。”陳建新理事長開門見山地對現在有的工傷保障做出評價。“如果工傷意外，只要不是黑工，當下都有澳門的勞工法律保護，基本上工傷意外的保障，本地勞動者和外地僱員的區別並不大。”但勞動者的家庭保障就明顯看出區別。他接著分析，當本地勞動者因意外出現失去勞動能力等情況，就會領到失業金、傷殘金等終身的保障，而外地勞動者除了獲得一點雇主給予的賠償，只能失去現有的工作返回內地，對個人家庭尤其是唯一經濟來源的打擊是非常大的。

那麼本地僱員與外地僱員的區別到底有多大？一般本地僱員都會參與到澳門政府特有的社保基金。據介紹，社保基金裡面的保障是針對勞動者，保障範圍也是多元化的，包括養老金、殘疾金、失業津貼、喪葬津貼、結婚津貼、出生津貼、肺塵埃沉著病賠償、因工作關係引起的債權等給付，為居民提供基本的社會保障，尤其是養老保障，以改善居民的生活素質。

這個與內地的社會保障制度相似，若內地僱員在內地工作，同樣會進行社保的供款，享有內地的社會保障制度。但爭議之處就在於，外地僱員在澳門工作，並沒有資格享有澳門的社保基金，他們在內地也無法按照正常的程序向內地的社會保障供款。在此種情況下，最大的分歧在於，內地僱員應不應該考慮納入購買本澳的社保基金？

在陳建新博士看來，從社保基金的供款結構來看，形成本地僱員、僱主、政府的三重供款，但是政府供款的部分裡面，有一部分是僱主為外地僱員每個月所繳納的“外僱費”。他說：“這外僱費理論上是直接納入到社保基金裡面，如果僱主為是外地僱員每個月上交的外僱費用來服務本地僱員的社會保障，而外僱自己卻毫無保障，讓外地僱員如何看待這個事情呢？”

不過，也有意見認為，社保基金的主要收入來源是政府，來自於外僱費的收入粗略估計是少於一成，並不需要覆蓋到外地僱員。對此，陳建新給予了否定的回答，“我個人覺得，外地僱員作為有份幫助澳門經濟做出貢獻的人，無論本地還是外地，作為政府，道義上是需要幫助他們解決一些實際的問題。”

解決之路困難重重

外僱是補充本地勞動力的主要辦法，近年來，也有不少團體和個人都呼籲跟進外地僱員的社會保障，無奈解決的過程中受到重重阻礙。最大的問題來自於哪裡呢？

面對記者的提問，陳建新博士認為，最大的困難來自於行政上的制約。澳門實行“一國兩制”，始終很多政策與內地不同，中間的行政銜接是個突破點，理論上可以，但操作起來很難。他說：“假設內地僱員出現意外不能在澳門上班，那一定是轉回到內地。澳門政府願意提供失業金、殘疾金，如何將這個錢交託到受傷者的受眾，是行政需要考慮的難題。雖然澳門本地一些養老金可以拓展到廣東省甚至福建省，但跨越出這兩省也很困難。更何況，大陸之間的城市也都並未實現社保的無縫銜接，想要跨境，更是難上加難。”

的確，如何啟動澳門政府同臨近地區的跨境的社會福利或者社會服務的功能並非容易，總是道理上應該提供，但實際上則無從下手。在採訪過程中，陳建新認為，當下外地僱員的自我保護意識不夠強烈，也阻礙了政府去調研和探討相關的政策。他直言：“我在當下的外地僱員中，甚少看到有僱員意識到是需要社保這個東西的。來澳的外地僱員，尤其是基層崗位，暫時還沒有考慮到社會保障的部分，可能一些高危行業，雇主會主動購買商業保險，但並不等同於一生的福利保障。這一方面，外地僱員的自我保護意識需要提升，來應對意外事故的發生。如果當事者都不提出來，政府為何要自找麻煩解決這個事情？”

還有個不容忽視的問題就是澳門當下的外地僱員監管，要形成良好的社會保障體系，一定要有專業、嚴格的監管，杜絕例如黑工或者企業買賣勞工名額等非法狀況的出現。“鄰居澳門的香港似乎很少聽到黑工問題，”陳建新說，“香港外地勞工比例沒澳門這麼高，畢竟香港的常居人口遠超澳門，也因此香港在這方面的控制和監管就會比澳門容易很多。”

制度、個人和監管，這三部分成為構建全面的外地僱員社會保障體系的阻礙，但“世上無難事，只怕有心人”，從原則上看，由於在澳門工作的內地僱員最終無法在澳門本地享受社會保障待遇，可能在若干年後始終將回內地生活，因此，他們將來的保障問題應當盡早納入社會保障體系解決，使他們能以適當的方式在今後得到比較充分的社會保障。

三建議可循序漸進

有需求才會有解決方案，儘管外地僱員的社會保障一時間難以解決，但並不代表毫無解決方法，採訪過程中，陳建新理事長也提出來一些建設性的意見，可以循序漸進地完善外地僱員的社會保障問題。

一是普及個人購買保險。市場作為調節政府和個人的第三者，大部分就起到了彌補政府與個人無法處理的問題，而個人的商業保險，就可以暫時為外地僱員帶來一定程度的保障。當下，本澳政府並沒有強制雇主為外地僱員購買保險，也讓很多雇主和僱員本身為了省錢而忽略了保險的作用。一份保險，可以讓外地僱員在工作意外的時候，得到賠償和彌補損失，這個保險可以由雇主和僱員共同承擔，雖然少了政府的參與，但仍然能在必要的時候起到作用。保險費用是由市場調控，也導致部分例如建築業員工等高危行業的保費偏高，陳建新提出需要警惕惡性循環，即：員工安全意識不強導致意外頻繁，保險費用高額令到雇主不願意購買。他說：“我曾經看到一些地盤的工人沒有扣安全帶，帶安全帽規範的進行工作，令到工作危險增高。保險公司都會根據市場考慮保險的金額，計算下職業意外的這個比例和程度，老闆和勞工對工作安全的忽視，會導致保費過高，惡性循環下的保險制度，很難發揮作用。”

二是掛靠內地的社會保障制度。當下澳門有部分公司和內地僱員，主動尋求內地的公司作為合作夥伴，掛靠外地僱員在內地參與社會保障體系，陳建新認為這也是可行方案之一。他表示：“掛靠公司的方式我覺得是可以的，但是最終還是要找一個地方政府，來參與他們的社保。澳門政府可以考慮的就是與內地政府協商，讓外地僱員可以在自己的原居地買社保，極大程度上也解決了內地僱員的後顧之憂。”

三是由高級外地僱員開始嘗試跨境的社會保障制度。“澳門是需要有一批人才的，但是我們又不關心他們的保障措施。特別是高端人才，除了考慮家庭生活，也有要考慮社會服務，醫療服務。這些頂層人才，我們要吸引他們進來的，需要相關社會性的社會保障，令到他們願意留在澳門發展。”陳建新認為，啟動澳門政府同臨近地區一個跨境的社會福利或者社會服務的功能，可以先從高級外地僱員開始，例如之前司長提出的在橫琴設立一個高端養老院，這個就可以讓這些人參與進來。政策一向都是由上到下的推廣比較容易，由他們開始慢慢普及到基礎崗位的外地僱員，是一個可執行的發展方向。未來的跨境社會服務可以覆蓋橫琴、南沙、翠亨甚至深圳的前海，一切皆有可能。

長期以來，在澳門工作的內地僱員，既無法享受澳門經濟發展的分享成果，也分享不到內地經濟發展的成果，這樣的情況是時候值得大家去共同關注的。畢竟，“一國兩制”下，內地僱員屬於一國範圍內的人員流動，應該有機會享受到社會保障。筆者深信，從國家的層面上來看，亟須思考如何更有效的銜接澳門與內地的社會保障體系，以期盡快形成覆蓋全體國民的公平合理的社會保障制度。