张宏伟

摘要：城镇化的外在表现是城镇规模的扩张，但其实质应该是“人的城镇化”。“人的城镇化”包括两个方面的含义。一是农村人口向城镇有序转移；二是实现迁移人口的“市民化”。在我国城镇化建设过程中小城镇将发挥越来越重要的作用。

关键词：新型城镇化；小城镇；市民化

一、新型城镇化的核心是“人的城镇化”

城镇化的外在表现是城镇规模的扩张，但其实质是《国家新型城镇化规划（2014-2020）》中提出的“人的城镇化”。我国对城镇化的认识经历了一个从“土地城镇化”到“人的城镇化”的曲折的过程。

80年代以来，我国城镇化进程明显加快，但无论是政府还是学术界，更多的还是关注城镇化的外在形式。因此，我国的城镇化出现了土地城镇化快于人口城镇化，其结果是使我国城镇化走上了一条外延扩张的路子，浪费了大量的资源。这使得我国传统城镇化模式在进入21世纪以来已经成为影响我国全面建成小康社会，成功实现经济转型升级、加快推进社会主义现代化建设的主要障碍之一。因此，城镇化必须进入以提升质量为主的转型发展新阶段。

未来城镇化应以“人的城镇化”为核心，有序推进农业转移人口市民化。2014年9月16日，李克强在主持召开的推进新型城镇化建设试点工作座谈会上也再次强调新型城镇化的核心在写好“人”字，也就是说人的城镇化才是新型城镇化的本质含义。

二、小城镇在新型城镇化中的作用

改革开放以来，随着城市经济的不断发展，城市为农村人口转移提供了广阔的就业空间。但近几年来，我国大城市、特大城市的门槛也越来越高，中小城市和小城镇将成为吸纳农村转移人口城镇化的主体区域，因此，《国家新型城镇化规划（2014-2020）》特别提出了有重点地发展小城镇，促进大中小城市和小城镇协调发展的要求。

小城镇建设在我国新型城镇化建设中的作用主要有四个方面。

第一，小城镇可以成为人的城镇化的主要载体。随着我国城镇化的发展，目前大城市、特大城市的门槛也越来越高，中小城市和小城镇将成为吸纳农村转移人口城镇化的主体区域，这在发达国家很明显，例如德国70%的人口不是住在城市，而是住在小城镇，住户大部分不是农民，而是市民。

第二，小城镇的建设更利于四化同步，缩小城乡差距，带动农村发展。小城镇最能促进农民就地就业，并为农民提供大量的公共服务和商业服务。

第三，小城镇的建设更有利于科学布局。从全国的城镇结构来讲，小城镇非常有利于我們国家城镇结构健康发展。我国这几十年的城镇化建设是越来越向大城市化发展，越来越向东部沿海集中，而且这个趋势在加剧，发展小城镇就利于缓解这个问题。一些城镇化不太发达的中西部省份可以依靠特色小城镇的建设，从而带动全省整体的提高，小城镇有利于我国城镇化建设的结构均衡。

第四，小城镇的建设更加有利于文化传承。小城镇比大城市在文化保护、传承方面更有优势，因为小城镇小，容易整体保护，容易真实性保护，受外来文化冲击也小。

三、实现小城镇“人的城镇化”的途径

从《国家新型城镇化规划（2014-2020）》和李克强总理的讲话中可以看出，“人的城镇化”包括两个方面的含义。一是农村人口向城镇有序转移；二是实现迁移人口的“市民化”。

（一）农业人口向城镇的转移

目前我国的农业向城镇的转移人口主要由两部分组成，一是过去农村外出打工的人员在最近的几年大量返回原中心镇就业或创业；另一部分是这几年直接从村里到镇里发展，实现农业人口向非农业人口的转移。

1.是外出打工的农民返回原中心镇以实现人口的城镇化

自2003年末和2004年初以来，在珠江三角洲、闽东南、浙东南等主要的农民工用工地区出现了劳动力供给短缺的现象，也就是我们常说的“民工荒”现象，2005年“民工荒”开始在全国蔓延.仅珠三角地区被报道缺工200万，90%的企业都缺工，企业普遍缺工在30%—40%，即使企业到输出地和其他地区招工，缺工问题仍然得不到缓解。和最初的“民工荒”不同，2007年的基层劳动力短缺，已经由东南沿海蔓延到北方内陆，从东部扩展到中部乃至全国，从暂时的缺工变成了长期的趋势。

为什么会出现这种现象呢？除了一部分是受到金融危机的影响，最主要的原因还是《国家新型城镇化规划（2014-2020）》所提到的农业转移人口难以融入城市社会，市民化进程滞后的问题。

农民工大多处于我国社会的中等偏下阶层与底层阶层，他们缺乏政治资源、人力（教育）资源与经济资源，缺乏参与中国主流社会生活的机会，按照社会学的术语就是缺乏融入城市生活的社会资本。这就造成了农民工群体已经成为城市边缘弱势群体，在城市生活中普遍遭到社会排斥。这种排斥不仅普遍存在于经济领域、社会领域与政治生活中，而且更为广泛地存在于社会文化层面与心理层面。城乡阶层差异带来文化互动过程中的排斥，农民工的一些行为被视为价值低落、不美、不文明、不正常等。社会文化排斥成为农民工市民化的深层障碍。一些城市市民占据着城市“福利城堡”中的资源优势，形成“一等公民”的“小市民”性格，对农民工存在认识上的偏见与行为上的歧视。表现为语言轻蔑、有意回避、职业排斥和人格侮辱。调查表明，31.2%的人在外出务工的过程中受到当地人的排挤。“多数农民工觉得“被人家看不起”和“受歧视”是最难以忍受的，物质上的、生活上的艰苦倒在其次。

正是因为农业转移人口难以融入城市社会，使得2000年以来，随着我国的城镇化速度加快，出现了外来务工人员的“返乡潮”。而基本上返乡的农民工都选择在镇上居住，而不是回到村里。这是因为返乡的人员基本上都是上世纪80年代以后出生的新生代农民工，他们绝大多数从小到大都没有学过种地，丝毫没有务农经验。经历过外出打工生涯后，已经习惯了城市的生活，完全没有回到土地上务农的意愿。因此，返乡后基本都选择了在镇上工作、生活。

2.是直接从村里到镇上发展实现城镇化的人口

2000年后，随着我国城镇化建设开始加速，大量农村人口开始向中心镇迁移。镇里能够容纳那么多人口当然是跟小城镇的经济快速发展是分不开的。

一方面，我国实行市场经济以来，各重点镇普遍重视招商引资，以工业化推动城镇化。一些工业基础较好的小城镇以经济开发区建设为重点，不断加大经济开发区基础设施投入。正是因为工业的发展，吸引了大量本地农民进入镇里工作。

另一方面，一些中心镇始终重视鼓励、引导本地农民走创业的道路。这样，既可以给农民找到一条发家致富的道路，同时又可以吸引本地农民在本地就业，实现就近城镇化。例如江苏省盱眙县的马坝镇在2009年4月成立了农民创业指导服务站。一年后就创造了一个个奇迹：成功培育50多位个体私营老板，其中年收入10万元以上老板21人，100万元以上老板5人，1000万元以上老板2人，同时让2200多位农民谋到职业。

如今，在政府的扶持和越来越多成功创业的农民的榜样下，越来越多的农民开始盯向“本土创业”。在这过程中，各村的村干部起了模范带头作用。例如马坝镇楚东村居委会的村组干部已经做到人人有实业、户户有项目、组组有基地。作为一名村干部，双重身份特别明显，他们既是农民，又不等同于一般的农民。他们有发展好自己小家庭的责任，又肩负发展好村里这个大家庭的义务，必须责无旁贷地带领村民共同发家致富，因此，他们不仅“带头”富，还和群众一起富。

各村在积极推进全民创业，发展经济的同时，也自然促成了农村人口向城镇人口的转移。如2009年，馬坝镇石桥村的桥东组23户整体迁移至镇上，统一集中居住到样式新潮的集中居住区，这样既使得桥东组村民得到了城镇居民身份，还有地基、股份等，真正确保了群众利益的最大化，又能使腾出的土地用于村级创业点。

（二）实现转移人口的市民化

《国家新型城镇化规划（2014-2020）》中指出：在城镇化快速发展过程中，存在一些必须高度重视并着力解决的突出矛盾和问题。其中首要的问题就是大量农业转移人口难以融入城市社会，市民化进程滞后。目前农民工已成为我国产业工人的主体，受城乡分割的户籍制度影响，被统计为城镇人口的2.34亿农民工及其随迁家属，未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面享受城镇居民的基本公共服务。因此，《规划》要求城镇化过程中必须要遵循以人为本，公平共享的原则，即以人的城镇化为核心，合理引导人口流动，有序推进农业转移人口市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，不断提高人口素质，促进人的全面发展和社会公平正义，使全体居民共享现代化建设成果。也就是说城镇化不仅要让农民进城实现地域转移和职业转换，还要实现身份的转换，实现就业方式、人居环境、社会保障等系列由农村到城市的重大转变，实现市民化。我国目前一些重点小城镇的农业转移人口基本上享受到了城镇户籍人口所能够享受到的市民权利和公共服务，正在努力完成市民化的任务。

（1）就业方式

进入城镇居住的农民在就业方式上已经改变了以往农民工进城主要从亲朋好友、熟人关系那里获得就业信息，以“投亲靠友”为主要特征的就业方式。目前，进入镇中心居住的农民就业方式非常灵活。有传统方式就业的、有自主创业的、有通过政府创办的各种就业平台就业的、有通过各种社会中介就业的等等。其中，制造业仍然是农业转移人口的主要就业领域，但服务业比重在不断增加。

（2）人居环境

《规划》指出城镇化要遵循优化布局，集约高效的原则，就是根据资源环境承载能力构建科学合理的城镇化宏观布局，以综合交通网络和信息网络为依托，科学规划建设城市群，严格控制城镇建设用地规模，严格划定永久基本农田，合理控制城镇开发边界，优化城市内部空间结构，促进城市紧凑发展，提高国土空间利用效率。

现在，当我们走进一些国家重点小城镇的集镇和村居，就会欣喜地发现跟其它城镇相比，条条繁华的街道上，少了临街小摊点，多了文明经营户；一条条宽阔的公路旁，少了杂草野广告，多了绿树和文明宣传牌；一个个农家小院里，少了垃圾柴草堆，多了花坛水泥路，多了污水处理池，少了污水坑洼。这是我国十几年来新型城镇化带来的家园的新变化。

（3）公共服务

《规划》指出当前我国城镇化存在的问题之一就是城市管理服务水平不高，“城市病”问题日益突出。因此，在《规划》的第三篇“有序推进农业转移人口市民化”中，把“推进农业转移人口享有城镇基本公共服务”作为单独的一章阐述。《规划》强调：农村劳动力在城乡间流动就业是长期现象，按照保障基本、循序渐进的原则，积极推进城镇基本公共服务由主要对本地户籍人口提供向对常住人口提供转变，逐步解决在城镇就业居住但未落户的农业转移人口享有城镇基本公共服务问题。

小城镇在公共服务方面的成绩不仅取决于硬件建设，更取决于软件建设，取决于镇各级领导干部思想意识的转变，也就是服务意识的提升。在这过程中，镇政府自觉不自觉的慢慢从管理型政府向服务型政府转变。例如某些重点小城镇在公共服务的硬件建设和制度建设的过程中，不断创新服务理念，转变服务模式，激活服务活力，以“三服务”全力推进“服务型”党组织建设，做到“贴近、贴身、贴心”，实现服务群众，凝聚人心，不断推动便民服务的升级。（作者单位：淮阴师范学院马克思主义学院）

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