（河南省财政厅 河南郑州 450000）

改革开放以来，我国城镇化进程加快，截至2012年底，我国城镇化率已达到52.57%，而河南省城镇化率仅为42.4%，低于全国平均水平近10个百分点，河南省城镇化水平尚有很大的提升空间。中共十八大提出了“新型城镇化”，即以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、和谐发展为基本特征的城镇化，新型城镇化是土地的城镇化与人口的城镇化合二为一，使城市产业可以吸纳更多的农村劳动力，是实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化，促进经济社会发展，实现共同富裕的城镇化。而这种更高层次的城镇化需要大量的资金支持，在市场融资不能满足资金需求时，政府投融资平台的参与就显得非常必要。近几年来，保障性住房的建设是我国重大的民生工程，公租廉租房建设、棚户区改造的大力推进，更是孕育了地方政府投融资平台的诞生，加速了平台公司的发展，同时也带来了巨大的挑战。

一、地方政府投融资平台建设的必要性和存在问题

为认真贯彻落实中央新型城镇化精神，加快推进保障房建设工作和棚户区改造工程等，河南省委省政府以科学发展观为指导，努力打造依靠金融创新助推以人为核心的小康社会的实现，地方投融资平台的作用大大显现，平台数量出现了大规模增长，筹措的资金加速了河南省城镇化进程，有效推进了保障性安居住房工程的建设和棚户区改造工作的进展。但同时也面临了诸多的问题：一是大部分投融资平台资产盘子大但公益性资产占比过大，资产收益率很低，市场化程度较低，同时债务负担越来越重对其可持续发展也带来一定的威胁；二是融资方式单一，银行贷款资金占据了绝大部分的份额，传统融资模式面临着重大的挑战，融资瓶颈压力巨大，迫切需要探索融资模式的创新；三是投融资平台自身建设与运作不规范，部分政府融资平台贷款的投放方式过于粗放，缺乏审慎管理。

二、地方政府投融资平台发展的建设策略

河南省投融资平台发展面临机遇和挑战，在政府大力支持的同时也要依据现代企业制度规范运行，才能实现企业的可持续发展。

（一）明确投融资平台的定位。投融资平台未来发展的基本思路应该是“依托政府，市场运作；做强主业，多元发展；顺时应势，转型崛起”，即在承担政府职能的同时要按照企业发展规律积极培育经营性业务，努力提高自身经营能力，实现多元化经营，实现企业可持续发展。首先，盘活存量资产以恢复举债能力，通过注入经营性、易变现的优质资产，做实做强投融资平台。通过整合地方政府优质资源，将经营性资源、优质资产以及未来需要资金推动的投资项目全部划拨进平台公司，以此充实资本金，降低对地方财政的依赖。

（二）探索多样化的融资模式。继续拓展银行贷款、中期票据、发行私募债券等融资方式，同时探索资产证券化、产业投资基金、融资租赁、股票上市、PPP项目融资等创新融资模式。

1.资产证券化融资。资产证券化是以特定资产组合或特定现金流为支持，发行可交易证券的一种融资形式，将缺乏流动性的资产，转换为在金融市场上可以自由买卖的证券的行为，使其具有流动性。主要包括四种方式：（1）实体资产证券化：即实体资产向证券资产的转换，是以实物资产和无形资产为基础发行证券并上市的过程；（2）信贷资产证券化：是指把欠流动性但有未来现金流的信贷资产（如银行的贷款、企业的应收账款等）经过重组形成资产池，并以此为基础发行证券；（3）证券资产证券化：就是将证券或证券组合作为基础资产，再以其产生的现金流或与现金流相关的变量为基础发行证券；（4）现金资产证券化：是指现金的持有者通过投资将现金转化成证券的过程。

这种融资方式对于政府投融资平台来说具有很好的意义：一是能够增强资产的流动性。平台公司将相对缺乏流动性、个别的资产转变成流动性高、可在资本市场上交易的金融商品的手段，通过资产证券化，发起者能够补充资金，用来进行另外的投资。二是能够降低融资成本。通过资产证券化市场筹资比通过银行或其他资本市场筹资的成本要低许多，这主要是因为：平台公司通过资产证券化发行的证券具有比其他长期信用工具更高的信用等级，等级越高，付给投资者的利息就越低，从而降低筹资成本。三是能够减少风险资产。平台公司通过资产证券化发行将风险资产从资产负债表中剔除出去，有助于发起者改善各种财务比率，提高资本的运用效率，满足风险资本指标的要求。

2.基础设施产业投资基金。是指为上市企业进行股权投资和提供经营管理服务的利益共享、风险共担的集合投资制度，即通过向多数投资者发行基金份额设立基金，由基金管理人管理基金资产，并委托托管人托管，从事创业投资、企业并购重组投资和基础设施等实业投资。我国基础设施产业投资基金起步于2006年，对金融创新具有重要的现实意义：一是有利于填补基础设施建设的巨额资金缺口，减轻国家财政负担；二是以基金投资的产权约束优势和基金的专家管理优势，能有效提高基础设施投资及运营效率；三是有利于刺激社会投资，促进民间资金转化为有效投资，为社会提供稳定资金收益投资渠道。

3.融资租赁。是一种特殊的金融业务，指出租人对承租人所选定的租赁物件，进行以融资为目的的购买，然后再以收取租金为条件，将该租赁物件中长期出租给该承租人使用。在平台企业投融资领域开展融资租赁具有重要的意义：一是对于不能从银行和资本市场获得外源融资的企业来说是最有效的途径之一，可将城建投融资领域中的公交、水务、城建等行业贷款转化为融资租赁贷款，可以部分规避国家宏观产业调控风险；二是通过将表内固定资产释放增加货币资金的比例，实现盘活城建存量资产，优化资产结构，缓解现金流压力，提高资产的流动性，提高资金使用率；三是有利于企业合理的节税和避税。

4.股票上市。我国有不少上市融资的案例，如首创股份、武汉城投、上海城投等等。平台企业股票上市融资，是将从事城市基础设施建设、融资和经营、管理的政府投资企业，通过独立改制、引资改制、切块改制等灵活、多样的方式，进行规范的股份制改革后，根据国家有关股票公开发行上市的法律法规，选择的一种直接融资方式。一般的平台企业都是由政府投资的国有独资企业，投资主体单一和一股独大的不利影响，往往造成国有资产经营的低效率。通过组建股份公司，不仅扩大了资金来源，实现了产权多元化，还能进一步优化企业产权结构，完善法人治理结构。同时，平台企业更加市场化，进一步拓宽了企业的融资空间，也能树立良好的市场形象。

5.PPP项目融资。是指政府部门通过与社会资本建立伙伴关系来提供准公共产品或服务的一种“多赢”的现代融资模式，主要运作模式是由政府和私营企业合作成立项目公司，主要用于大型交通基建项目、电力、供水、垃圾处理等公用事业项目。PPP项目融资最直接的优势就是快速提升基础设施融资能力，让企业参与建设运营全过程，有利于解决重复建设和建设质量问题，社会使用者则会得到高效率的服务。在实施过程中，政府除了同企业共同做好前期规划设计、规定服务标准外，还需事先规定定价和补贴的政策对合作企业予以补贴，并监督企业运营项目的质量和履行好维护设施的承诺。这种模式也是国家积极支持的一种方式，河南省投融资平台可以尝试，以吸引社会资本进入基础设施项目建设，同时减轻政府债务压力。

（三）加强投融资平台自身建设，完善运作体制。第一，整合重组投融资平台。随着潮流孕育而生的平台公司大大小小数不胜数，地方政府应对投融资平台进行整合来壮大平台公司的实力，尤其是对投融资平台规模不大且资产质量不高的为数较多的市、县投融资平台。通过整合和重组强有力的投融资平台，作为政府对基础产业、基础设施和公益性项目投资以及城市资源开发和运作的主平台，并按照“决策、执行、监督”相互独立的原则，逐步建立科学决策、规范运营、严格监管、权责统一的政府投融资平台体制。第二，严格把控风险，建立债务预警系统。健全项目投资决策、融资决策和偿债机制，不仅强调项目前期论证、投资决策的过程，还要更加突出在融资和偿债等环节的管理。研究和设立投资宏观风险防范机制，筛选有关地方财政、经济发展、社会民生和房地产市场等多项指标数据，对全省18个省辖市和24个财政直管县的投融资环境作出宏观评价和分析。同时，建立债务预警系统，对目前的债务进行梳理，通过设定偿债保障率、资产负债率等指标来测定债务风险程度，并划出相应的风险区间，并制定不同级别的应对方案，建立公司财务风险跟踪监督和预警等内部控制机制，对项目财务活动进行全程监管。