作者简介：董俊（1991-），男，汉族，山西孝义人，山西财经大学公共管理学院硕士研究生在读，行政管理专业，研究方向：行政伦理。

摘要：煤矿采空区的农民安置与权利保护，涉及农村发展、社会稳定、公民权利和生态环境等诸多方面，关系到社会主义新农村和乡村城镇化进程的稳步推进，是失地农民生存发展的迫切要求，也是煤炭资源型城市所面临的一个共性问题。高效人性化政策的制定才能杜绝血色黑洞的重演。

关键词：移民政策；政策效用；煤炭采空区

一、国内外煤矿采空区农民权益保护现状

随着经济的转型，资源型城市面临着严峻的经济、生态、社会问题。国内外学者已经对采空区农民的安置与权利保护进行有益的探索和研究，国外由于大型煤矿开采较早，对于采空区的地下、地表治理和农民保护研究已经形成了有效机制，同时对于技术治理和农民保护已经进行了长期的验证，已经取得较高的水平，具有可以借鉴的实际意义。而我国由于近年来经济高速发展，对资源过度索取、环境急剧恶化这一困境的出现才引起专家学者的关注，资源型城市的改革又导致研究偏向于生态恢复方向，对于山区农民转移安置问题尚未形成完善的处理机制，农民的合法权益遭到无视和践踏，学者研究更侧重于某一区域的政府政策的评析，对于具体农民安置对策探索较少。因此，对于以后采空区的治理将会围绕以人为核心、各方面综合治理相结合的方式进行。

二、理论分析下的煤矿采空区农民权益保护政策

山西作为我国重要的能源供应基地，长期的开采已形成接近3万平方公里的采空区，因采空区塌陷而形成的地质灾害已造成了严重的人员伤亡、财产损失和水资源破坏。近年来，在政府致力于资源型城市转型过程中，已对采空区农民安置进行了有益探索，但从中涌现的问题依然发人深省。

农民是国民经济基础的主体，更是关系社会稳定、国家长治久安的重要因素。采空区农民作为特殊的弱势群体，在面对严峻的生态环境之下，不仅更高层次的合法权益得不到切实保障，而且基础的生存权利也受到了极大的挑战。

政策效用是指政策对现实世界产生的所有效果，包括对目标群体或现状的作用、对目标意外群体和现状作用（溢出效应）、对近期以及未来状况的作用、涉及的直接和间接成本等。以政策效应分析煤炭采空区农民安置政策就是以结果为导向，对政策实行的效果、政策实行过程阻力、采空区农民的合法权益保护是否达到预期，后续问题研究进而提出解决方案。

三、 煤矿采空区治理与农民安置政策效用评析

对于“医治”煤炭采空区对农民的创伤，解决因煤炭开采造成资源、环境、生态问题，山西于上世纪九十年代就对煤矿采空区治理与农民安置进行了有益的探索。煤矿采空区农民的安置主要依靠政府与企业双边合作，对农民及其财产进行补贴、搬迁、整改。对于政策制定仍由当地政府根据现实情况制定，尚未形成统一的标准，下面就农民安置政策的实际效用进行评价。

（一）采空区农民的财产补偿制度存在缺陷

第一、补偿的标准偏低，范围较窄。在山西采空区农民安置补偿制度中，更多侧重对房屋、果树、田地等有形财产的补偿，对于具有历史价值的民俗住宅并未得到应有的补偿，而补偿的实际金额难以根本解决搬迁后的生活问题。第二、补偿的偿付时滞。由于煤矿出资金额比例较大，多采用分期补贴的方式进行移民安置，受经济波动影响，多数企业补偿资金并未及时到账，安置工作难以有效持续展开。

（二）采空区农民的安置政策缺乏长效统筹

第一、政府偏重金额补偿，对于搬迁农民后的受教育权、医疗保险、再就业等方面并未统筹兼顾，受其他因素的干扰，常出现搬迁农民返乡潮。第二、政府对于搬迁突发事件的处理能力不足，政策制定偏颇。由于故土情怀，很多村民并不愿意举家迁移，强制搬迁损伤了政府公信力。第三、对于已搬迁村民后續关注度较低，问题申诉机制不健全，农民合法利益得不到保证。

（三）政策的执行中缺乏法律制度的约束，搬迁农民的合法权益受到践踏

我国没有专门针对采空区治理的法律法规。有一些采空区治理的规定可散见于各个法律法规中。首先立法理念落后，源头预防与农民安置缺乏法律保障。其次，没有具体的制度作为支持，没有可操作性，对于搬迁工作中人员软约束较弱。基于现在山西面临的严峻现实和开展煤矿采空区治理的需要，制定专门煤矿采空区治理的法规非常的有必要。

四、 解决煤矿采空区农民安置中存在问题的对策建议

（一） 多方协商评估，建立效用最大化的财产补偿机制

第一、提高采空区农民的补偿标准。对于有形与无形资产进行合理评估，估值后的财产价值进行公示，保障所有搬迁农民的知情权，提高农民满意度。第二、对于已形成采空区，急需搬迁的农民，应由政府、企业、农民三者结合协调沟通，确定搬迁细则，由政府提供保障，避免后续搬迁工程“烂尾”。

（二）政策制定应从长远利益着手，多方统筹兼顾，致力维护安置农民的合法权益

第一、安置区政府机关加大资金投入、完善基础设施，保障迁入农民与原居民享有平等的医疗教育资源。对于休闲娱乐设施也应逐步完善，提高安置区居民的幸福感与归属感。同时对失业农民进行再就业培训，提升择业技能，保证再就业，从而使农民获得更多的经济收入，提升生活品质，避免无业农民的“返乡潮”。

第二、提升政府的公关能力，对于突发事件进行合理预测，制定人性化政策，维护政府公信力。对于搬迁居民应耐心劝解，提前调研采集农民信息，完善政策的合理性，杜绝强制搬迁等不文明行为。

第三、对于申诉渠道单一、申诉无门、申诉无音信等问题，政府除设置专门申诉处理部门，还应在遵循法治前提下，妥善处理农民申诉诉求。同时制定政策鼓励社会组织维权，拓宽、疏通移民们的申诉救济渠道，确保农民安置工作的有序展开，保障农民的合法权益。

（三）有针对性对煤矿采空区农民权利进行立法保护，克服零星法律条文保护的片面性

更新立法理念，以人为中心，侧重强化保护煤矿采空区农民的生命安全权、选举权、受教育权等合法权益的实现。对于现在山西省治理的情况，应在实地调研的基础上制定省一级的法律制度，为执法、维权提供现实依据，对于践踏安置区农民的不法行为给予严厉打击，让依法治国的主题得到现实体现。

五、 结束语

总之，以可持续的眼光发现已安置农民存在的现实困境、着重探索以人为中心囊括多方利益层面的新型农民安置对策，发挥政府、企业、村民三者结合协调沟通的能力，解决农民移民后生活诉求，保障合法权益。以法的精神约束各方行为，提升政府工作人员的执行水平，规范煤矿企业的经营行为，保障安置农民的合法权益。同时具有实际解决问题能力的农民安置新对策对于全国资源型城市采空区农民安置选择将具有示范效应。（作者单位：山西财经大学公共管理学院）

参考文献：

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