北京市检察机关街头扰序类犯罪法律适用问题研究课题组

内容摘要：当前，随着我国全面推进依法治国进程的不断加快，人们民主及维权意识的提高与尚不健全的纠纷解决机制之间的矛盾愈加凸显，导致非理性表达诉求行为多发，部分行为升级为街头扰序类犯罪。鉴于该类犯罪较为敏感，对刑事政策把握要求较高，现行法律及相关司法解释对此类犯罪涉及的罪名规定又不够具体，使得法律适用问题较为疑难复杂，因此亟需对上述问题进行研究。课题组秉承“打击犯罪、保护人权、教育疏导、维护稳定”的宗旨开展研究工作，以期为处理该类犯罪提供司法参考。

关键词：街头扰序 宽严相济 寻衅滋事

街头扰序类犯罪作为一种基于司法实务经验对某一类犯罪的概括表述，在我国《刑法》中并没有被归为单独的一类犯罪，其范围跨越《刑法》条文中的多个罪名。

一、街头扰序类犯罪概述

（一）街头扰序类犯罪的含义

街头扰序类犯罪，是指行为人为了制造影响、解决问题或发泄不满而在敏感地区或公共场所聚众以和平围攻、殴打破坏、自杀自残、宣传煽动等方式表达自身诉求，以达到某种合法或非法的目的，其范围主要包括聚众扰乱社会秩序罪，聚众冲击国家机关罪，聚众扰乱公共场所秩序、交通秩序罪，寻衅滋事罪，非法集会、游行、示威罪、以危险方法危害公共安全罪等罪名。

（二）街头扰序类犯罪的基本特征

1.行为动机多元化。有的行为人基于合理的上访事由，想得到自认为最好的处理结果，在诉求无门或者不信任正常信访渠道的情况下，通过极端的行为方式制造影响，引起中央或上级单位、有关部门及媒体甚或外国使领馆、国际组织、境外媒体的关注进而迫使政府及时实现其诉求、解决问题。有的行为人基于无理的上访事由，故意以极端的行为方式制造影响，向政府部门施压，以实现自己的非法诉求。有的行为人认为自己受到了不公正对待，仇恨政府和社会，采取极端方式宣泄自己的不满情绪，这一类犯罪最容易演变为恶性涉众事件，严重威胁到社会公共秩序和人民群众的生命财产安全。

2.行为主体特点鲜明。有的行为人具有多年上访经历，此类行为人通常对正常合法的诉求表达途径不信任，认为“只要闹大了领导就会重视”，从而越陷越深。有的行为人不认为自己的行为已涉嫌犯罪，最多是违法或方式不当，此类行为人一般对法律了解较少，案发前缺乏有效的教育和疏导。有的行为人在案发前受到了蛊惑和怂恿，一些通过非法扰序行为而最终获得问题“解决”的“经验”对他们具有极大的诱惑，甚至一些原本没有这种想法的人在听取了所谓的“经验”之后也深陷其中。

3.行为方式多样化。行为人实施犯罪行为的手段复杂多样，包括自焚、服毒、自杀、自残、打横幅、放鞭炮、焚烧物品等方式，部分案件中行为人同时采取了上述多种方式企图扩大影响，并阻碍现场处置。

4.组织形态多样化。组织形态大致包括三种情况：第一种是一人单独实施犯罪，此类案件占案件总数绝大部分;第二种是多人结伙共同实施犯罪，但各人反映各自问题，之所以一起实施犯罪大多是为了扩大影响;第三种是少数人组织策划煽动、多数人共同参与实施，此类案件数量最少。尽管第三种组织形态的案件数量较少，但由于参与人数众多，组织策划严密，事先精心策划，往往对公共秩序造成较大危害。

二、司法实践中法律适用的难点问题

（一）罪与非罪的标准难以把握

寻衅滋事罪、聚众扰乱社会秩序罪、聚众扰乱公共场所秩序、交通秩序罪等罪名的行为方式，在我国刑法及行政法规中存在类似的规定，且区分标准不够明确具体。我国《治安管理处罚法》分别规定了对扰乱单位、公共场所、公共交通秩序的行为、扰乱公共秩序行为、寻衅滋事行为的处罚。这些规定中的行为方式与刑法中对应罪名的罪状相类似，如《治安管理处罚法》有关于寻衅滋事行为的规定与《刑法》中寻衅滋事罪的行为方式基本一致，不同的仅是寻衅滋事罪在各项行为方式之后加上了“情节恶劣的”、“情节严重的”、“公共场所秩序严重混乱的”等等。这就意味着寻衅滋事行为是否入罪取决于行为后果是否达到了“严重程度”，而对于“严重程度”尚无明确可操作的判断标准，完全取决于司法的自由裁量[1]，给法律适用的统一性带来障碍。

（二）此罪与彼罪的区分难度较大

这主要表现在：其一，街头扰序类犯罪所涉及的罪名中，我国刑法关于聚众扰乱社会秩序罪、聚众扰乱公共场所秩序、交通秩序罪、聚众冲击国家机关罪、非法集会、游行、示威罪等罪名的规定较为简略，仅有法律的罪状描述，没有相关的法律解释，因此难以统一准确的把握。如聚众扰乱社会秩序罪和聚众冲击国家机关罪中的“严重损失”及聚众扰乱社会秩序罪和聚众扰乱公共场所秩序、交通秩序罪中的“情节严重”等这些后果性构成要件要素，这就导致了上述罪名在司法实践中往往适用较少，而以规定较为详细的寻衅滋事罪代替，进一步凸显寻衅滋事罪“口袋罪”的作用，影响了法律适用的严肃性;其二，对于如何理解和准确界定寻衅滋事罪和聚众扰乱社会秩序中的“社会秩序”、聚众扰乱公共场所秩序、交通秩序罪中的“公共场所秩序”与“交通秩序”，目前尚无统一的标准，因此往往会产生此罪与彼罪的法律适用问题分歧。

（三）共同犯罪打击处理层次及罪名适用难以把握

在少数人组织策划煽动、多数人共同参与实施的案件中，由于行为人人数众多，且每个行为人的具体行为方式、参与程度均有所不同，是否将所有行为人以共同犯罪予以打击处理，是否所有行为人均以同一罪名进行法律评价等等，这些都是司法实践中较为疑难且争议较大的问题。

三、法律适用问题的对策建议

（一）正确理解和运用刑事政策

刑事政策是刑事法律的灵魂。有了刑事政策的指导，法律才能更好地发挥作用[2]。党的十六届六中全会明确提出宽严相济的刑事政策，最高人民检察院制定通过了《关于在检察工作中贯彻宽严相济刑事司法政策的若干意见》，针对街头扰序类犯罪，两高一部联合制发了《关于依法打击处理非法聚集等违法犯罪活动的意见》，北京市委政法委也制定了《关于依法打击处理妨害社会管理秩序违法犯罪行为的工作意见》。上述政策文件共同组成了当前北京市检察机关办理街头扰序类案件的政策依据。对此，要从以下两方面正确理解和把握：一方面，要坚持严格依法。必须坚持罪刑法定、罪责刑相适应原则，宽和严都必须在法律范围内认定判断，做到宽严有度，于法有据。对于街头扰序类行为，依法不够追究刑事责任，但符合行政处罚条件的，应依照行政法规给予相应处罚，绝不能以刑事处罚代替行政处罚。另一方面，要区别对待，化解矛盾。在处理街头扰序类犯罪时，应当结合行为人主观恶性大小、行为危害程度以及在案件中所起的作用等因素，切实做到区别对待，教育挽救感化大多数，打击、孤立极少数，对于受蛊惑、蒙蔽或者被裹挟参与，情节较轻、未造成严重后果的，着重教育警诫。

（二）相关犯罪构成要素的认定及处理

1.对于如何评价行为是否达到“情节严重”，就要考虑行为时间的敏感性、持续时长、组织形态、手段方式等等，如时间点敏感，多人参与甚至形成严密的组织分工体系，持续时间较长，采用影响恶劣的极端手段如自焚、自残等等，都应当认定为刑法相关罪名中规定的“情节严重”。

2.对于如何认定及区分“首要分子”、“积极参加者”及“一般参与者”，一般来说，“首要分子”是聚众犯罪的组织者、策划者、指挥者。司法实践中，只要能够证明行为人在聚众犯罪中发挥了组织、策划、指挥作用，一般应认定为首要分子。在街头扰序类犯罪中，聚众犯罪占据很大比例，此类犯罪行为由聚众行为和直接危害行为组成，而聚众行为是首要分子与其他行为人区分的重要标志。“积极参加者”在犯罪中一般表现为积极参加并带头实施直接危害行为，或者在实施直接危害行为的过程中编造并散布谣言，煽动不明真相人员参与犯罪或者直接造成损失。“一般参与者”通常指因受蛊惑、蒙蔽或者被裹挟参与犯罪，无共同犯罪故意，行为情节较轻、未造成严重后果的行为人。对于初次参与的，可以谈话教育，予以训诫，对再次参与的，可以依据治安管理的相关规定予以行政处罚，对其处理应当“从宽”把握。

（三）街头扰序类犯罪重点罪名区分

聚众扰乱社会秩序罪与聚众扰乱公共场所秩序罪的区分。二者的区别主要包括两个方面：一是客体不同。前者的“社会秩序”是指企业、事业单位、社会团体等社会组织的正常活动秩序，虽然从文义上“社会秩序”涵盖范围较广，但其主要是指各类企事业单位及社会团体正常有序的工作秩序，不包括党政国家机关的工作秩序[3]。后者的“公共场所秩序”是指为保证公众安全，顺利的出入、使用公共场所而规定的公共行为准则得到普遍遵守的状态，公共场所具体包括车站、码头等。二是处罚对象有所区别。前罪处罚对象包括首要分子和积极参加者，后罪仅处罚首要分子。如果聚众行为同时侵犯了上述两罪客体，例如聚众采取静坐等方式扰乱火车站秩序，不仅导致候车大厅出现混乱状态，严重影响了广大乘客的出行，而且导致火车站职工的工作秩序受到了严重干扰，不得不采取列车停运、晚点等措施加以应对，造成严重损失，那么，首要分子的行为同时构成了聚众扰乱公共场所秩序罪和聚众扰乱社会秩序罪，属于想象竞合犯，应当从一重罪处罚，而对于积极参加者，应以聚众扰乱社会秩序罪定罪处罚。

（四）街头扰序类犯罪法律适用问题的基本思路

首先，根据犯罪构成要件，判断街头扰序行为是否达到了入罪标准，并准确选择适用的罪名。一方面，应借鉴此前办理类似案件的经验，均衡判断行为是否造成公共秩序严重混乱及情节是否严重，另一方面，正确界定“首要分子”、“积极参加者”和“一般参与者”并认定行为人的主观故意。在确定行为人已涉嫌犯罪的基础上选择适用的罪名，如果能够评价为聚众扰乱社会秩序、聚众冲击国家机关罪、聚众斗殴罪、非法集会游行示威罪，则以此罪名对“首要分子”、“积极参加者”或“负责人和直接负责人”定罪，如果评价为聚众扰乱公共场所秩序、交通秩序罪，对“首要分子”以此罪名定罪，对“积极参加者”可认定为寻衅滋事罪或不作为犯罪处理。

其次，运用刑事司法政策准确界定打击层面。“宽严相济”刑事政策的核心便是区别对待。鉴于此类犯罪的特殊性，即便嫌疑人主客观方面完全符合相关犯罪的特征，也不能一概而论，还应重点考虑行为人的一贯行为、诉求的合理性、犯罪动机、改造难易程度、在共同犯罪中的地位等，综合判断是否应当追究行为人的刑事责任。如行为人是初犯、偶犯还是前科累累、屡教不改;是确有合法合理的诉求还是无理取闹、寻衅闹事;是受蒙蔽、欺骗、蛊惑加入还是蓄谋已久或大力宣传、积极鼓动他人参加;是另有企图或不可告人的目的还是单纯对自身诉求的表达;是如实主动供述还是虚假供述、拒不供述;在被及时制止时是主动停止、配合处理还是不配合甚至抗拒处理等，上述情节应被检察机关综合考虑，对于情节显著轻微，不构成犯罪的，应不作为犯罪处理。在打击犯罪的同时，还需要对行为人尤其是认罪悔罪或改造可能性较大的行为人予以教育疏导，向其普及相关政策及法律，并着力解决其诉求，尽最大的可能挽救行为人，使其顺利重返社会，树立对正常诉求表达途径的信心，实现犯罪一般预防和特别预防，取得最佳的法律效果与社会效果。

最后，街头扰序行为人若构成其他犯罪，涉及罪数确定、罪名选择问题的，可依照《刑法》规定结合刑法理论具体分析处理。如行为人在聚众型犯罪中属于“一般参与者”或者只是起哄围观，但涉嫌诸如以危险方法危害公共安全罪、妨害公务罪等罪名的，可以其他罪名惩处。

注释：

[1]尽管“两高”2013年7月15日发布的《关于办理寻衅滋事罪刑事案件适用法律若干问题的解释》第五条中规定了应当根据公共场所的性质、公共活动的重要程度、公共场所的人数、起哄闹事的时间、公共场所受影响的范围与程度等因素，综合判断“造成公共场所秩序严重混乱”，但这仅仅是将判断的因素进行了明确，而相关的判断标准仍然不明。

[2]王守安、吴孟栓、石献智：《〈关于在检察工作中贯彻宽严相济刑事司法政策的若干意见〉的理解与适用》，载《人民检察》2007年第4期。

[3]根据1997年《刑法》，聚众扰乱社会秩序罪一般被认为是指扰乱党政机关、企事业单位、人民团体的正常工作秩序，后来《刑法》经过修订，扰乱党政机关工作秩序的行为被聚众冲击国家机关罪单独评价。