陈奎余

摘要：信托制度起源于十六世纪英国的土地用益制度，但信托业在我国的发展仅有几十年的时间。在短短几十年的发展历程中，信托业经过了数次整顿，取得了巨大的发展。据统计，到2014年末，信托行业管理的信托资产规模为13.98万亿元。①但是随着我国经济体制改革的深入，信托业发展的外部环境日趋复杂多样化，对信托业发展既带来了挑战又带来了机遇。中国信托业的发展已经处在了机遇与挑战的十字路口，其发展转型刻不容缓，立法完善迫在眉睫。

关键词：信托业；发展转型；立法完善

一、中国信托业的历史发展

1917年，上海商业储蓄银行设立保管部，开始了中国人独立经营金融性信托的历史。1979年开始的经济体制改革，使我国现代信托业真正的登上时代的舞台，并在不同的经济环境下，经历了六次的清理整顿，逐渐走上了正轨。

第一次整顿始于1981年至1982年，国家对我国信托业进行了第一次整顿.其主要目的是将计划外的信托业务纳入管理体系即全部信托业务均由人民银行或其指定的专业银行办理。第二次整是在1985年央行颁布《金融信托投资机构资金管理暂行办法》，限定了信托公司的资金来源渠道，明确信托公司的主营业务为类同于银行的资产负债业务，且可从事实业投资。1989年，国务院颁布《关于进一步清理整頓金融性公司的通知》标志着信托业的第三次整顿。1993年6月，央行开始了对信托业的第四次整顿，再次明确了银行业与信托业“分业经营、分业管理”的金融政策。1999年，为进一步完善金融服务体系，国务务院颁布《中国人民银行整顿信托投资公司方案》，中国信托业开始第五次接受整顿。2001年《信托投资公司资金信托管理暂行办法》、《信托投资公司管理办法》以及《中华人民共和国信托法》的出台标志着我国信托业第六次整顿的开始。国家第一次以制度形式，开始引导信托公司回归本业经营。②

通过历次对信托业的整顿，我国的信托业从无到有，从有到不断规范，取得了巨大的发展，成为了仅次于银行的第二大金融服务部门。但与此同时，我们也看到，信托业发展过程中，仍然存在诸多的问题。

二、中国信托业的立法发展及存在的问题

中国信托业的立法进程是随着历次的全国性整顿而不断深入进行的，其历次整顿都只能解决当时的现实问题而忽略了前瞻性的问题，没有对信托业的未来发展做出一个明确的定位。细究我国信托业领域的法规法规及部门规章，可以发现，与信托发展的实践相比，我国的法律监管制度还存在着许多亟需完善的地方。

第一、信托业立法滞后，难以满足信托业发展的需求。虽然从我国现代信托业产生开始，对于信托业的立法活动就一直没有停止。但是，由于信托业发展速度较快与立法滞后之间的矛盾，导致了信托监管不能适应信托发展的客观需求。虽然以“一法三规”③为基础的信监管体系逐渐在形成，但目前只是对信托业务的开展提供了最基础的框架，而对于资本并购和资产重组的开展、资产证券化的操作、MBO信托计划的实施等领域的信托业务，仍缺乏明确有效的监管指引。

第二，信托地位不独立，监管缺乏一致性。我国对于信托业的监管一直未能取得和其地位相称的监管体系。我国金融业确立金融业分业经营、分业监管以来，信托一直没有自己专门的监管机构。从归属人民银行监管，到现在归属证监会监管，信托监管一直处于银行监管的附庸地位。这与信托的地位极不相称。另外，信托的业务范围被分为多个部分分别归不同部门主管。这种监管不统一导致监管缺乏一致性，使得信托监管机构重叠、标准不一、力量分散。

第三，部门规章为自己设定的管制权限超越了立法授权。例如，按照《信托法》第四条的本意，受托人“采取信托机构形式从事信托活动”的，其组织和管理由国务院制定具体办法。然而，根据《信托投资公司管理办法》第十二条的规定，人民银行不仅确立了自身对信托投资公司的核准权，同时规定任何有关信托业务的经营活动，必须事先取得该机关的批准。但是，信托业的范围不仅仅局限于金融活动，更涉及到广泛的社会领域。因此，《信托投资公司管理办法》第十二条的规定，明显超越了立法授权，和《信托法》存在冲突。

三、中国信托业发展转型与立法完善

信托业经历了多年的发展和历次的全面调整，立法不断完善，取得了长足的发展。但是，“从2013年年底的同业比较来看，信托业的总资产规模10.91万亿元人民币，仍相当于银行业约151.4万亿元规模的零头。”④因此，中国信托业的发展前景仍然可观。在当前如何实现信托业转型，完善信托立法，保持其持续健康发展，成为信托业发展的重中之重.

1、以“一法三规”为基础，不断完善信托业法律法规

中国信托业在几十年的发展过程中，法律法规制度不断完善。现今，中国信托业形成了以“一法三规”为主体的法律体系。这一法律体系的建立，成为信托业今后立法的基础。但是，由于我国信托业立法仍然满足不了行业发展的需要，特别是近年来面对信托业出现的信托公司风险频发、信托兑付危机不断出现、行业监管存在漏洞等问题，必须加大信托立法的步伐，围绕“一法三规”，在坚持统一立法的前提下积极借鉴发达国家立法经验，不断完善我国信托业法律法规。

2、完善信托监管制度，规范信托市场行为

信托作为现代金融业的四大支柱之一，对我国金融业的发展起着至关重要的作用。信托业监管应该坚持“以政府监管为主导，社会监管以及行业自律为辅助的一套完善的监管系。”⑤在现有监管框架下，一方面要完善信托立法，加大法律监管力度。另一方面要发挥行业协会的自律监管，建立全面的信用评级制度。同时，要改变现行监管措施只重视信托公司市场准入监管而轻视对其持续性监管的监管方式，建立持续监管体系。最后，要加强对信托公司的风险性监管，改变以往的合规性监管方式。监管部门要积极主动的对信托公司风险进行评测，建立风险预警机制，将风险控制在合理范围，实现信托监管由合规监管为主到风险监管的转变。

3、加快信托业务的转型优化，形成信托业务核心竞争力

目前我国信托业的盈利模式仍然主要是依赖项目融资业务的信托报酬收入。因此，加快信托业的业务转型，构建起核心竞争力成为保证信托业持续健康发展的根本所在。一方面，要推动信托公司现有核心业务融资类业务的优化，改变主要依靠政策助推的粗放式发展模式向精细化发展模式的转变。并建立与融资类业务相适应的风险管控体系，降低风险发生的可能性。另一方面，应推动资产管理类业务的发展，创设更多以投资组合驱动的具有资产管理性质的信托产品，更好的满足资产所有人的多样化、个性化需求。

4、抓住外部机遇，推动信托行业未来发展转型

随着我国金融改革的不断深入，未来信托业的发展要抓住机遇，推动信托行业未来发展转型。一是要从依靠制度红利向市场化方向发展，积极融入市场竞争，培育核心竞争力；二是要从国内走向国际，开展国际信托业务，为全球客户提供资产配置和金融服务；三是要坚持金融产品标准化，形成标准的信托产品交易流通平台；四是发展公益信托、养老服务信托等普惠化信托服务，适应普惠金融发展的大趋势。五是要充分利用“互联网+”等科技手段，建立互联网信托部门，推动信托服务的转型升级。

结语

从改革开放后现代信托业在我国开始建立，信托业经历数次整顿，取得了长足的发展，成为了金融业的四大支柱之一。但随着经济的发展，社会的进步，信托业的发展也面临着众多的问题，无论是信托业本身的发展困境，还是立法监管的滞后，都对信托业的未来发展带来了不利影响。随着我国金融业改革的不断深入，信托业也迎来了发展转型的良好时机。推动我国信托业的发展转型，完善信托业立法和监管体系，成为保证信托业未来持续健康发展的根本落脚点。相信随着改革的不断深化，我国信托业的未来也必将迎来新的发展高峰。（作者单位：西北政法大学）

注解：

① 《2014-2015中国信托业发展报告》，2015年7月8日

② 刑艳.我国信托业发展现状浅析.赤峰学院报.2015年1月第一期（上）

③ “一法”即：《中华人民共和国信托法》，“三规”即《信托公司管理办法》（2007年3月1日起施行）、《信托公司集合资金信托计划管理办法》（2007年3月1日起施行）和《信托公司净资本管理办法》（2010年8月20日起施行）

④ 管延芳.中国信托业拐点及信托业转型路径研究.长春理工大学学报.2015年4月

⑤ 肖屹.中国信托业监管的有效性分析.经济论坛.2015年6月

参考文献：

[1]《2014-2015中国信托业发展报告》，2015年7月8日

[2]武飞.中国信托业发展的历史演进.商业银行.2013年8月

[3]刑艷.我国信托业发展现状浅析.赤峰学院报.2015年1月第一期（上）

[4]盛学军.中国信托立法缺陷及其对信托功能的消解.现代法学.2003年12月

[5]管延芳.中国信托业拐点及信托业转型路径研究.长春理工大学学报.2015年4月

[6]肖屹.中国信托业监管的有效性分析.经济论坛.2015年6月