张彰

[摘要]公民参与是现代国家公共机构决策过程的核心概念之一，是宪法基本权利保障原则和民主原则的基本要求，不仅关系到我国政府决策是否能科学、是否民主，是否被公民所接受，更关系到我国公民权利的使用情况，甚至关系到我国的民主进程。但在当前政治、经济等处在转型期的我国来说，其表现却不容乐观，这不仅损害了公民参与政府决策的权利，同时也放纵了政府权力的扩张与滥用，更加阻碍了我国各级政府，尤其是地方政府决策的科学性、民主性及合法性。

[关键词]地方政府；决策；公民参与

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.25.119

1 政府决策过程中公民参与的背景及条件

1.1 经济方面

改革开放以来至今，我国的经济取得了长远的发展，这不仅增加了我国居民的收入，提高了生活水平，更唤起了我国公众参与政府决策的意识与决心。经济的发展为我国民众参与政府决策提供了物质基础。

1.2 政治方面

改革开放，不仅是经济的持续稳步发展，也是我国政治健康发展的关键时期，这期间党和政府一直强调“公民的有序参与”，并把它作为推进中国特色民主政治的重要内容。国家的稳定，党和政府的重视，为我国政府决策中的公民参与提供了政治条件。

1.3 社会方面

经济的发展，政治的同步，促进了我国社会文明的持续成长，公民参与的社会氛围逐渐形成，加之非政府组织（NGO）以及志愿者组织的宣传与推进，更进一步唤起了民众的参与意识，激发了他们参与的行动。社会的进步，为我国政府决策中的公民参与提供了社会氛围。

1.4 文化方面

经济、政治以及社会的进步与发展，使人们有了接受良好教育的经济条件、政治保证以及社会氛围，加之我国九年义务教育的普及和成年再教育的发展，人们普遍的受教育程度不断提高，文化水平也得到相应的提高，这就使人们更懂得参与的意义与重要性。文化的进步，为我国政府决策中的公民参与提供了文化支撑。

2 我国地方政府决策中公民参与存在的问题

近年来，我国大力推行行政体制改革，政府逐渐转变了行政理念，更加意识到公民参与对政府决策的重要性，这在一定程度上改善了我国公共政策的决策方式，使其更加民主与科学，同时也缓解了政府与民众的紧张关系。然而，在公民参与促进各项工作顺利进行、发挥重要作用的同时，也产生很多危机，主要体现在以下几方面：

2.1 公民方面

（1）公民参与渠道少。相对于以往而言，随着电子网络技术的发展，公民参与政府决策的方式明显增多，但是这并不能满足公民参与的要求，像开通市长信箱等形同虚设，没有实质意义，因而公民参与的方式看似很多，真正起到作用的少之又少。特别是相对落后的地区，交通不发达，网络覆盖不到，想要参与当地政府决策更是难上加难。

（2）公民的政治参与素养较低。我国受教育的人数逐渐增长，综合素质明显增强，但是政治素养还是较低，政治冷漠，觉得参与与否跟自己没有关系，表现在具体事件上就是不愿意参与选举、公众听证，不配合民意调查，对政策论坛、网上参与表现冷淡。笔者认为，导致这种事件发生的主要原因是：尽管很多人脱离了贫困，但是这离致富的目标还相差甚远，在不断追求理想、忙于日常生活的人们无暇顾及政府的决策是否科学、民主，是否损害自己的利益。

2.2 政府方面

第一，相对于公民而言，政府处于强势地位，对公民有种威慑力。这就体现在政府权力的不断膨胀，使其遗忘了为人民服务的根本目的，各种作为只是为了满足一己之私，形成政府与民众的强弱对立，各种政府对民众置之不理、向民众开枪等事件的发生，逐渐削弱了民众的参与意识，甚者，使其不敢参与。特别是地方政府，习惯以权力压制民众，这样的行政方式使民众的参与顾虑增多，而使地方政府决策中的公民参与成为泡影。

第二，权力的腐蚀性、扩张性使得政府部门及其工作人员权利意识不断增强，而为民服务意识却相对缩减，甚至自身转变角色，把自己当成了主人，既是规则的制定者，亦是规则的执行者，使得公仆变主人，涉及政府决策中的问题，地方政府则同样扮演着主宰一切的角色，为民服务变为为民做主，不考虑民众的想法，只是按照利益的驱使、权力的指引决定而已，这样的行为不是现代民主国家该出现的，但是权力的性质与特点注定这样的事情会发生。因此，权力本身的性质阻碍了我国地方政府决策的科学性、民主性和服务性，面对这样的现实，我们无法彻底根除，只能尽量减轻其消极方面。

第三，个别地方政府官员素质较低，办事能力欠缺，不能很好地解决政府与民众的矛盾，使得事件矛盾扩大化，使得内部矛盾变成了阶级矛盾。地方政府官员的综合素质和能力对化解民众的质疑、解决民众的切身问题有着至关重要的作用，素质高、能力强的官员会妥善的解决各种问题，不仅维护了政府在民众心目中的良好形象，同时也解决了民众关心的问题，达到了反映民众利益、让民众参与的目的，从而制定出的政策更加反映当地实际情况，其出台会有实际的功效。反之，则会使问题更加复杂。

2.3 制度、法治方面

制度保障任何事件的处理都能有章可循，法律保护事件双方的合法权益，同时其也为事件进行的程序、后果提供必要的法律依据。在我国，保障公民参与的制度及法律尚为空白，使得公民参与没有依据，缺乏保障，进而也就不敢参与，特别是政府决策中的公民参与，面对政府的强权，公民望而生畏，更不用说是积极参与了，加之政府官员的素质较低，不能以妥善的方式处理政府和民众的冲突与矛盾，这往往会酿成类似于瓮安事件的悲剧。不仅是严重损毁当地政府在民众中的形象，更激化了政府与民众的矛盾，最主要的是阻碍了我国的民主化、现代化进程。因此，公民参与的制度化、法制化的缺失也是导致我国政府决策中公民参与危机出现的主要原因，公民参与的制度、法律亟待建立。

3 地方政府决策中促进公民参与的对策思路

3.1 公民方面

第一，公民要不断学习文化知识，特别是政治知识和法律知识，提高综合素质。政府决策中的公民参与不只是单纯的公民参与，其是更加具体，更加关乎民生的一项浩大工程，公民参与的意识和行动将是建成它的不可缺少的重要部分，而这部分的关键在于公民本身各方面知识的积累，以及知识的运用程度。因此，为了提高民众的参与意识，为了限制政府的权力，为了政策的切实可行，公民势必要利用闲暇的时间学习各方面知识，尤其是关乎自己合法权利的知识。

第二，要提高个人参与的主动性与积极性，赋予实践。在政府决策当中，公民参与必不可少，不仅可以维护自己的权利，更是监督我们政府能否真正为民办实事，是否真正解决群众最关心的问题。所以，公民的参与不只是意识，更是实践。在公民参与政策制定、实施阶段，分为主动参与和被动参与，其中被动参与是公民在政府的主动要求下，或是在硬性要求下才做出的行动，公民充其量只是配合政府工作，而不是发自内心的、以维护自身权利，继而保障政策更加体现公民意志为目的而做出的行为，其参与效果明显不如主动参与。主动参与是公民利用自己所学的知识，以维护自身利益、监督政府行政为目的，以参与政府决策为手段，继而保障政策的科学性、民主性、可行性的一种行为。

3.2 政府方面

第一，政府要为公民的参与提供更多的渠道。渠道的缺失在一定程度上阻碍了公民参与政府决策顺利进行，所以，作为渠道建设者的政府有责任和义务为公民参与提供更多更加便捷、有效的方式，从而保障公民可以顺利地参与政府政策的制定和实施。通过设置网上政府信箱，使人们可以足不出户就可以参与到当地政府管理；定期公开当地政府的新政策，以接受公民监督；定期派调查专员到交通不便的地方进行走访，了解当地民众的所需、所求。此外，还要完善民主选举、民主决策、民主监督和民主管理，以此来保障政策的合理性与公平性。

第二，政府要正确引导和规范公民参与。政府作为政府决策的重要主体，其在这个决策过程中起着主导作用，包括制定公民参与的一般制度及奖惩规则。作为规则的制定者，政府要经常向民众宣传和解读相关公民参与的文件和制度来正确引导和规范民众如何进行决策参与，使得公民能够清楚地知道以什么样的方式、在什么样的时间和地点可以正确地参与政府决策，影响政策的出台。

第三，政府与公民社会在决策制定、实施中要积极合作。然而，在现实社会中，这种合作状态并不是很理想，仍然是政府居于主导地位，只是一味地传达或宣传政府的新政策，而民众只负责被动地接受，没有参与的实际，这样的“虚拟”参与不利于我国政府决策的科学化与合理化，更会阻碍我国的民主化进程。因此，在政府制定和实施政策的过程中要加强政府和公民社会的合作，以此来促进政府与公民社会的双向互动，不仅可以维护干群之间的关系，更可以在保障民众利益的前提下政府作出更加符合社会需求的政策，真正促进社会的良性发展。