解晓燕

摘要：公民参与政府公共决策是民主行政的逻辑起点。保持公众有效参与政府回应，加强政府与公民互动成为政府公共决策的基本要求。近年来，公民政治参与不断扩大，公民在政府回应工作中发挥越来越重要的作用，但目前我国公众环境下政府回应仍有诸多问题和阻碍。政府有必要重视培养公民参与意识，建立完善有效的公开和应答机制确保公民通过正常渠道参与政府管理，发挥民主决策和民主监督的作用，使政府公共决策更加科学民主。

关键词：公民参与；服务型政府；回应机制

二十世纪六七十年代西方国家掀起了一场席卷全球的“新公共管理运动”，公民参与成为这场运动的核心内容。这场改革促使公民越来越多的参与到公共管理中表达意愿并影响公共政策导向。当前我国政府治理模式正处于由管制型向服务型转变的阶段，走向善治的基础是建立一个在公共决策过程中政府和公民之间有效互动的机制。我国公民社会快速兴起极大推进了公民进入公共领域参与解决公共问题。在这一国际国内背景下，随着政府治理模式和公共决策体制的变革，政府和公民之间的关系正在发生变化。当代政府治理趋向于多中心治理，公民是政府治理必不可少的组成力量。扩大公民有序政治参与对建立新的政府治理模式，提高政府回应力必不可少。积极的政府需要积极的公民塑造，积极的公民需要在政府治理社会的过程中培养。虽然我国社会主义基本制度为公民参与政府行政管理和公共决策提供了基本保证，但用于具体规范公民参与行为，畅通参与渠道，保障参与实施的制度却不够健全，不仅影响政策本身的科学性，而且伴随着公众政治诉求不断上升，若公民参与和政府回应失衡，将会加重社会矛盾。在我国公民参与快速发展的环境下，在政府公共决策中融入积极有序的公民参与，将公民参与纳入政府回应势在必行。

一、概念界定

政府回应指政府在公共管理中对公众的需求以及社会问题做出积极敏感的反应和回复的过程[1]。政府回应对象是社会公众，回应过程需要公民的参与，公民参与指公民试图影响公共政策和公共生活的一切活动[2]。政府回应以公众利益为首要目标，及时有效的满足和引导公众需求，为社会提供公共服务，同时也接受社会的监督，体现了政府与公众良好的合作关系。服务型政府以西方宪政主义理论体系中的“人民主权”思想为依据和基础，以服务者为角色定位。以民为本的服务型政府应当对公众诉求和社会发展有较强的感受和回应能力。在从治理到善治的转变中，构建有效的服务型政府回应机制已成为经济全球化背景下我国政府改革的重要目标。一个善治的政府应该是公众积极参与的政府，即回应性强的政府[3]，服务型政府回应机制是回应过程中各要素关系、机能的良性发挥和运转，在民主制度下产生，一定程度上也能推动国家民主化演进。

二、公众参与和服务型政府回应的内在联系

行政生态理论认为政府和公众处在同一个行政生态环境中，二者相互依存。只有公民参与和政府回应二者协调统一才能达到公众利益最大化目标和有效的社会治理。

（一）构建服务型政府回应机制过程中公民参与的基础和条件

1.理论基础

（1）宪政主义理论体系

宪政主义是在资产阶级革命的基础上产生的，其基本内涵包括制约政府权力和保障人民权利。斯科特·戈登认为立宪主义要求对政治权力进行一定程度的限制，以保障人民权利和地位。西方思想家提出的“主权在民”、“社会契约论”、“天赋人权”、市民社会理论等都为限制政府职能边界，体现公共利益和政治民主发展奠定思想基础，为公民参与公共事务以及构建服务型政府回应机制提供理论支撑。

（2）新公共服务理论

新公共服务理论所持有的价值观重视公共服务、民主、公民权和公共利益[4]。政府的职能在于提供公共服务，不仅回应公民各种利益诉求，还要确保为公共利益表达创造机会和条件，并建立社会共同责任。“政府的所有者是公民。”行政官员应当分享其权力给公民使其积极参与到平等的对话环境中，公民积极参与和政府有效回应能够进一步唤起公民意识，加强对政府回应的肯定，保证公民权的实现。这一理论为公民参与服务型政府回应机制构建提供了有利的价值支撑。

（3）治理与善治理论

治理理论承认政府存在的必要性，认为公共管理的主体应当包括政府、公民个人、私人机构等，在公众认可前提下形成多样的权力中心互助合作治理社会。占主导地位的政府扮演引导者、协调者的角色，而公民作为参与者为善治的社会发展提供动力。治理与善治理论顺应了社会发展多元化和政治民主化的世界性趋势。善治的本质特征在于政府与公民合作管理公共事务，这是政治国家与公民社会的最佳关系状态[5]。回应力越强的政府，其善治程度和水平越高。具有合法性、有效性、回应性和责任性的政府服务是善治的重要特性。俞可平认为没有公民的积极参与合作，至多只有善政，而不会有善治[6]。

2.现实基础

（1）政策环境为公民参与创造条件

市场经济不断发展，各种社会问题随之出现，国家执政理念变化促进政府模式转变，特别是党政方针政策直接影响了我国政府机构改革的方向。我国正致力于构建人民满意的服务型政府，这一目标正是以公共利益为导向，服务大众为宗旨的，公共政策的制定和执行需要有公民的参与。

（2）政治参与实践为公民参与提供经验

从纵向来看，我国公民政治参与大致经历了由被动到主动，由革命与到建设的转变过程，公民参与范式在政治體制改革中不断变化，“政治参与扩大是政治现代化的标志。”[9]公民参与的过程也是不断寻求自身政治权利和政治义务平衡的过程，这将为更多公民参与政治铺平道路。从横向来看，政治参与群体不断扩大，农民、企业家、大学生、媒体人等以不同形式与政府进行不同程度的政治互动。这些经验将为今后公民参与构建服务型政府回应机制提供宝贵经验。

（二）公众对服务型政府回应的影响

从公众参与的程度来看，完全自主式的公民参与能很好的体现公民政治权利和义务的相辅相成。公民能做到自觉控制，积极主动介入政治系统当中。在参与过程中表现稳定，达到较好的参与效果，对政府回应的良性运转有利[8]。公民配合程度高，政府便能较好的掌握社会公众信息和公民切实的需求，提高回应的针对性和公众的满意程度，也能节省政府回应成本。参与程度较低的象征性参与和被动式参与都是政府占主动地位，由政府发布信息和宣传教育，公众意向很大程度上受到政府引导，此时政府的回应效果不佳。

从公众参与形式来看，常态的公众参与如政治选举、结社、舆论表达和基层自治等既是公民自我发展的需要，也是在制度框架内与政府的互动。理性合法有序的参与政治能激发公民参政的积极性和创造性，利于政府回应公民诉求，从容应对各种社会问题，维护公民合法权益。非常态政治参与发生在公民利益未得到满足，问题未得到政府有效解决的情况下，直观反映出服务型政府回应中的问题，易造成公民对政府的信任危机，也会对政府回应工作造成较大阻碍，对社会安定造成较大的破坏。

三、公众环境下服务型政府回应存在的制约性问题

提高政府对公众的回应力，增强回应的有效性是服务型政府的重要目标，现实的政治过程中政府回应的方式、程序和效果仍存在诸多问题，影响公民利益最大化的实现。

（1）政府“自利性”造成政府回应未能以公众利益为导向。在政府部门利益或领导人自身利益的驱使下，政府表现出较强的自利性，偏离了其提供公共服务和公共利益最大化的取向，在此前提下，政府很难兑现承诺，对公众诉求回应的敏感度也会下降，造成回应滞后、低效，不能很好的承担起应有的政府责任。

（2）政府信息公开而不透明，全面却不深入。政府信息公开并不必然引起公众参与，但信息公开是公众政治参与的前提[9]，也是政府回应工作开展的基础。现实中一些政府部门开放程度偏低，对信息公开的广度和深度以及时效性把握不到位，不能使公众有效了解政务。对政府工作的认知有限会降低政府回应的接受程度甚至产生严重不满和不配合，进一步影响了政府提供公共服务的效率，不利于政府与公众的良性互动。

（3）公众参与冷漠或非理性参与导致政府回应缺乏有效的互动基础。即使公众参与意识和参与能力较以往有所提高，但在体制性因素、文化因素和公民个人素质等的影响下仍有很多公民对无关自身的政治活动表现出态度冷漠或消极参与。政府回应得不到公众有效配合，公共利益也无法得到有效维护。公民非理性参与产生的群体性事件、暴力威胁反抗和越级上访可能使问题严重并扩大化，加大政府回应工作的难度，同时也会造成更多人的效仿，不利于民主制度框架下公民理性参与范围的扩大。

（4）民间组织发展不够成熟。民间组织是政府有序开展回应工作，实现公众利益最大化的重要力量。我国绝大多数民间组织由政府操纵，缺乏足够的自主空间，加上民间组织所拥有的资源有限，并不能充分发挥其整合公众利益，提高政府对公众需求重视程度以及提高政府回应效率的作用，影响政府回应效力提升和公众利益的实现。

四、构建服务型政府回应机制的思路与对策

对服务型政府回应机制的构建应建立在政府与公民合作的关系上，针对公众环境下政府回应过程中的问题和阻碍，需要从政府、公民和社会的角度着手解决。

1.政府是国家治理的核心，服务型政府更加突出了政府的服务职能和以公民为本、社会为本的执政理念。处理好政府与公众的关系是发挥政府职能的关键，而做好政府回应工作又是改进政府与公众关系的关键。政府首先应从自身做起加以解决。

（1）完善政府公共决策和信息公开机制。电子政府是现代政府回应的最主要载体，推行电子政务，利用其科学领导性、便捷性完善政府决策和信息的输入与输出过程[10]，为公民提供了解政务工作和政策的平台。所公开的信息应全面深入且透明化，保证公民所获信息客观有用，并做到公平公正，保证全体公民对政府信息的可获得性。另外面向社会的民意诉求信息输入工作也应尽可能确保其广度和深度，使政府公共决策更加科学民主，为民办实事，从而增强政府的回应性。

（2）完善政府回应的问责机制。服务型政府应是对公民负责的政府，问责能对政府回应进行有效制约。应当明确政府在回应民意中的责任和权力，平衡政府回应时的权责关系。落实回应责任，对政府回应工作的具体责任应加以完整化和规范化。对有意回避公民诉求以及违反法律法规的回应工作人员追究其法律责任，制约政府的自利性行为，减少政府回应的不当和失误。

（3）及时主动、灵活应答公众诉求。政府应定期主动获取民众意见和反馈，尽可能缩短信息处理周期。可借助现代媒体技术，使公民对政府回应工作进度有处可查，形成有力的监督。政府可将传统回应方式与现代回应方式结合，对民众意愿和需求分类处理应答，必要时可借助非程序化方式与公民进行问题沟通和情感交流。另外在处理一些突发性公共事件时更应灵活回应，做好预警、应急和事后恢复工作，在回应突发案件的考验中提高回应能力。也可借鉴发达国家有益经验，如美国采用统一指挥、属地负责、分级响应和标准运行机制回应社会问题和公众利益[11]。

（4）在政策上给予民间组织发展的自主空间。适当放宽政策限制，激发民间组织活力，重视对民间组织的管理，适当调拨资源给民间组织以财力、人力支持，动员公众积极加入民间组织，进行自我控制和社区自治管理，减轻政府负担，降低政府与社会沟通的成本。

2.公民支持和认可是政府回应的合法性基础，同时公民也是政府提高回应力的最大受益者，应积极扩大公民有序政治参与。

（1）公民应努力提高政治参与的自觉性。包括对国家主人公身份的感知，对权利的运用和义务的行使。借助合法渠道主动理性的表达自身合理意愿和诉求，与政府共同协商解决问题，对政府回应不满的情况下仍应保持理性，控制情绪，多渠道寻求沟通解决的办法。坚持对政治知识的学习和国内外政治事件的关注，自觉培育公民精神，承担起公民责任。

（2）积极参与公民活动，提高政治参与能力。公民应不断融入政治参与文化中，对政治系统做出积极取向，在政治系统中与政府互动，对政治权力施加适当的影响，对所接受的公民文化教育进行实践和检验。监督政治权力的执行，必要时依法抗争。在活动中获取经验，提高政治是非判断和机会选择的能力、表达意愿的能力。积极加入民间社会组织增强与政府互动的影响力，借助合力向政府传达意愿，提升公民政治参与的效能感，也为政府回应提供便利。

本文在公民参与和政府回应相关理论的基础上分析了公民与政府的关系，有公民政治参与才有政府回应，有政府回应才能更好的促进公民参与。良性的参与和回应关系是政府与公众合作的前提，在此基础上构建服务型政府才能最终促进公民权和公共利益最大化的实现。并试图从公民和政府两方面探讨服务型政府回应机制建设存在的阻碍和针对性建议。从而阐明本文的结论：作为回应主体的政府要把握好回应的层次，特别是积极应对在社会管理和服务中遇到的新问题，以及国家发展战略规划中的挑战与创新。作为回应客体、参与主体的公民要主动把握参与机会，并承担其公民责任，推动民主化政府建设。改革实践已经证明，政府回应力的提升是提供优质服务，赢得民心的现实要求。公民积极理性参与服务型政府回应机制的构建和完善是我国政府治理改革的重要推動力。（作者单位：浙江财经大学）

参考文献：

[1]何祖坤.关注政府回应[J].中国行政管理，2000，（7）

[2]俞可平.公民参与民主政治的意义[M]

[3]原丁.服务型政府回应力研究[M]p45

[4][美]罗伯特·V·登哈特、罗伯特·B·登哈特.新公共服务：服务，而不是掌舵[M]丁煌译.北京：中国人民大学出版社，2004

[5]政府公共决策与公民参与[M]P59

[6]俞可平.治理与善治[M]社会科学文献出版，2000.p9-10

[7][美]塞缪尔·亨廷顿等.难以抉择——发展中国家的政治参与[M].汪晓寿，吴志华等译.北京：华夏出版社1989年版.第1页

[8]王维国编著.公民有序政治参与的途径[M]人民出版社.p105

[9]王周户主编.公众参与的理论与实践[M]法律出版社.p223

[10]温淑春.公共政策制定中的政府回应机制探讨[J].社科纵横，2012（4）

[11]宋增伟.服务型政府建设的理论与实践[M]中国经济出版社，P221