[摘要] 社会救助是社会保障中的最后一道防线，社会救助的提供者有两个，一个是政府，一个是非政府组织，这两者在资源上各有不同。文章以资源交换理论为基础，阐述了社会救助中政府与非政府组织在资源上存在的优势，并分析了当前两者协作发展中所存在的问题，最后为我国社会救助中政府与非政府组织协作机制的建立，提供一些可行的意见。

[关键词] 资源交换理论；社会救助协作机制；政府与非政府组织

[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2015.03.015

1 引言

中国是一个多灾多难的国家，同时也是一个充满着温暖的国家，一方有难八方支援是这个古老国家在灾难到来后所表现出的一种现象。在社会救助中，政府与非政府组织发挥着重要作用。这两者相互发挥各自的优势，相互协作，才能更好地解决弱势群体的困难。但是由于存在的种种原因，使得很多救助措施没有落实到位，影响着救助的完成质量。

2 以资源交换理论为基础的社会救助协作机制

2.1 社会救助

当天灾人祸降临到某人某地，造成某部分人群的基本生活得不到保障时，国家或其他社会主体就会给予他们精神或物质上援助，而在给予援助的过程中所使用的各种措施就是社会救助。社会救助的发展需要政府与非政府组织之间的密切协作。

社会救助是社会保障的最后一道防线，主要是给低收入人群和困难者们提供最低生活保障。社会救助的救助内容主要有最低生活保障救助、特困人员供养救助、遭受自然灾害的人群救助、医疗救助、教育救助、上岗就业救助、临时的救助。

2.2 非政府社会救助

非政府组织是个舶来品，到目前为止都没有统一的定义。它最初形成的地点是在西方。这个词第一次被引用是在1945年6月，非政在联合国宪章中的第71条。联合国为这个词定义为，非政府性的自愿公民组织。在我国，非政府组织是指民间组织 。

从国内外对非政府组织的理解上来看，他们的理解都可以归纳为这几个共同点：有组织、政府以外、非营利性的、志向和愿望共同作用下的、带有公益性色彩的。在我国，非政府组织的分类主要以组织的性质和体质、法律地位、活动的领域、活动的范围为准。

法律上把非政府组织分为了三种。第一种是法定非组织政府，这些法定非政府组织主要有社会团体、基金会、民办非企业单位三种。这些非政府组织是在各级民政部门是已经登记注册了的，也就是说，它们的身份已被官方认定，并拥有了法律地位。第二种是草根非政府组织。指的是没有被官方承认，没有法律地位的组织。这第二种组织是最接近非政府组织这个性质的组织，其大部分来自民间，由民间自发地组建而成。第三种为准政府组织。第三种类型的组织较为复杂，非政府的特性混杂，既有政府性，又有非政府性。像没有划清界限的业主委员会、网商社团等。

2.3 资源交换理论

资源交换理论至今没有一个可以被确定的含义，但在对众多理论的归纳中得出，资源交换理论是指，在组织无法生产出自己需要的物品时，就需要通过本组织外的组织或个人去获得所需品，而这个组织就和提供所需品的组织或个人有了资源上的依赖关系。

交换的作用，就是使交换者经济或心理的效益达到最大化，在交换者为所需品与其他组织或个人发生资源依赖关系时，通常会考虑资源依赖关系的建立值不值得，它的收益能否超出成本这两个问题。

资源交换类型一般有：与金钱有关的，如利率互换、货币互换、股份互换等。与人力有关的，如人力互换、人才互换等，这个就像古代打仗时的有条件“借兵”。还有其他的互换类型如，信用互换、客户资源互换、期权互换等。

影响资源交换理论的因素有重要程度、可替代性、拥有者偏好、迫使对方提供资源的能力四个。每个组织都存在着重要程度不同的资源，在不同时期不同地点，资源的重要程度也会发生改变。例如，在通常情况下，金子的重要程度会比水的高，而在沙漠在缺水的地方，金子就显得不如水重要。再者是资源的可替代性，当组织所需资源的获得途径只有一条时，组织对资源提供者的资源依赖性就很强，与资源拥有者之间的协调性就会很强。当组织所需资源的获得途径有多条时，组织对资源拥有者的依赖性就弱。资源拥有者的偏好对资源的获得造成很大的影响，资源拥有者的意识、形态、偏爱都会影响资源是否获取成功或获得的难易程度。迫使对方提供资源的能力是决定组织对资源拥有者依赖程度高低的关键因素。一个组织让资源拥有者服从，屈服的能力越强，这个组织对对方的资源依赖程度就越低，反之越高。

2.4 以资源交换理论为基础的社会救助

社会救助的两大主体分别为政府与非政府组织，由于两者的资源不同，所以在社会救助中存在着各异的优势。

2.4.1 政府优势

政府利用税收等手段获取资金，其“迫使对方提供资源的能力”很强，可以保证救助资源的稳定性。在灾难过后，所实施的抢救措施、衣食住行措施、防疫措施等都需要消耗大量的资源，有效稳定的资源来源，是保证社会救助过程稳定的关键因素。

政府以法律政策为手段，可以保证资源的到达速度和发放的有效性，避免了拖拉或资源被私吞的现象发生。国家从宏观角度对社会进行调整，有利于救助体系的完善和谐。由于各个地区的经济发展水平不同、救助标准不同、需要救助的原因不同，给救助带来了困难，为保证救助的公平性和有效性，政府借助自身优势，制定相应的宏观政策解决上述困难。

2.4.2 非政府组织优势

非政府组织是社会救助的一大主体，其资源主要来源于民间。非政府组织在筹资渠道上比政府要多，可以弥补政府财政的一时短缺。非政府组织获得资源的最根本的因素是社会价值观与社会责任心的驱使，在这种因素的趋使下，各界人士会做出捐款、提供无偿服务的举动，以满足心里对真善美的追求。

由于国家财力有限，无法将救助措施完全覆盖到需要它的地方，在此情况下，非政府组织就弥补了政府救助的不足。政府在实施救助的过程中，注重公平性，注重如何为困难者争取到他们应有的权利。非政府组织由于来源于民间，对民间的百态体会得更深，在救助措施的实施上，可以做到相对微观，给予弱势群体资源和心理上的支持，相比政府救助显得更为细致、贴心。

在政府实施救助的过程中，由于种种的不定性因素，救助过程可能会受到阻碍，以致引起被救助者的不满。而此时非政府组织救助就可以起到保护政府免受舆论伤害，维护政府形象的作用。

非政府组织处在弱势群体与政府之间，可以发挥自身的中介作用。由于非政府组织来源于民间，而政府的救助措施是从大局出发，所以对各种情况的了解不是很细致。非政府组织可以成为政府的眼睛和耳朵，将弱势全体的情况反映到政府中，帮助政府制定出相应的救助政策。

非政府组织发自民间，一切资源的提供都是无偿的，其救助行为是一种奉献精神和人道主义情怀的表现。非政府组织救助的形成原因，是于人类心底对真善美的追求。这种纯粹的因对爱与美的追求而形成的组织，可以解决政府由于“经济人”的特性对弱势群体的忽视和冷漠的问题。

非政府组织可以保护弱势群体的权益。有弱势群体就必然有强势群体，强势群体一般是市场上的成功者和政府，弱势群体权益的维护的本质就是要与这两种类型群体抗争，非政府组织人员的组成较为复杂，解决问题的方法和途径多而广，在帮助弱势群体维权时，常常达到快、好、到位的目的。

非政府组织的成员来自民间，大部分人附带着专业的知识或技能，其专业性很强，能很好很快地解决在救助过程中所遇到的问题。

3 我国社会救助中政府与非政府组织的协作现状分析

社会救助的发展需要政府与非政府组织之间的密切协作。但非政府组织在行事中比较低调谨慎，在很多情况中不愿与政治有牵连，所以使得我国非政府组织与政府的协调性不高。非政府组织的大量出现，使得政府的权威受到损害，而非政府组织行事的低调谨慎，让政府与其沟通的意愿变得困难。

3.1 资源整合不足 资金利用率不高

资源包括资金、信息、服务、权威等，政府与非政府组织在资源的拥有上，存在差异，例如政府拥有法律权威，而非政府组织不具备这个资源，非政府组织的资源获得渠道相比政府的要多，这是政府不具备的资源。

政府对“法律权威”这种资源的利用不充分，没有很好的帮助非政府组织创造一个好的发展机会，使得非政府组织发挥不了它应有的效用。

我国是一个多灾多难的国家，而资金资源救助是所有救援资源的主体。资金不足是政府与非政府组织共同面临的一个问题。政府用于社会救助的资金随着经济的发展而逐渐增多，然而强者越强，弱者越弱，社会上需要救助的弱势群体的需求也在加大，政府的有限资源难以满足弱势群体的需求。近年来，非政府组织的数量在不断地扩大，但在资源上是非常拮据的，其资源的来源很不稳定，使他们提供资源的能力相对政府来说是极弱的，资金不足是非政府组织普遍存在的问题。

3.2 两者协作空间小

政府利用法律手段或各种财政来源手段，在灾难突然降临后，能及时有效地为受难者提供帮助。而非政府组织由于财政来源途径广、专业性强、措施贴民心等优势，成为社会救济不可缺少的一部分。这两者如能很好地协调，就能使救助变得有效，更能使弱势群体得到保障。

根据以往的情况看，在救助过程中，政府方面对非政府组织持有不信任态度。将非政府组织的工作如数揽下，使得非政府组织的效用被制约。政府与非政府组织彼此之间没有沟通合作的措施，在灾难发生后，政府才是灾难救助中的绝对主导者，非政府组织能参与的地方很少。

再者，政府与非政府组织之间合作的机会和密切程度与灾害严重程度成正相关。非政府组织一般只参与重大的灾害救助活动，在其他小型灾难中，非政府组织很少参与。

3.3 政府与非政府的协作方式单一

在很多情况下，政府与非政府组织的合作方式有以下三个：一是政府提供救助对象，非政府组织提供资源。二是非政府组织主动参与到政府所实行的救助项目中，为项目提供各种资源。三是监督政府救助措施的实施。

由于很多非政府组织的实力偏弱，且不愿涉足政治。在政府与非政府的合作中，只有实力较强，乐意涉足政治的非政府组织才有能力实行以上合作方式。政府与非政府两者在合作过程中，政府处于绝对领导的地位，把非政府组织看作是下属机构，使得救助工作不按需救助。

3.4 公民社会发展不成熟

在中国古代那种“先天下之忧而忧”的胸怀是古人常常推崇的，并以此来评价一个人的道德情操。但这些道德理论的目的和出发点，都是源于当时统治者对自己权利的巩固，儒学文化被统治者当作封固百姓思想的武器，所以使得一部分人在做出善意的举动时，是带有目的性的，是为了提高企业知名度，或是为了增加销售量，使得非政府组织在筹资上存在很大的困难。再者，中国很多民众的社会责任感不强，认为万事有政府，个人没有义务去承担这一份不属于自己的义务。这种观念的存在，也是政府出现筹资困难的一大原因。

3.5 法制制度不完善

在我国，当灾害来临时，政府与非政府之间在责权利的分配上没有落实到位，政府在救助过程中，出现大包大揽现象，使得非政府组织在很多情况下无用武之地。并且到目前为止，我国没有建立起一个社会救助管理机制和完善的法制规则。非政府组织中存在着种种不良现象，如利用公益性活动骗取财物、挪用资金、贪污善款，使得非政府组织的名声受到损害，其在民众中的可信程度变低，资源来源途径变少、资源来源的稳定性变差。

4 基于资源共享的我国社会救助协作机制的建立

4.1 资源获取机制的建立

政府资源获得的途径相对稳定，而非政府组织在资源的获得方面虽然有很多渠道，但都缺乏稳定性。

影响非政府组织的筹资问题有以下三点：一是公民社会发展不成熟，认为普遍人做善事都是有目的的，都是欺世盗名之辈，所以很大一部分公民不是旁观者就是“评论家”。二是由于缺乏相应的监管制度和管理机制，非政府组织存在着种种假恶丑现象，使得非政府组织的整体形象下滑。三是政府对非政府组织的不重视。

为解决非政府组织存在的资源问题首先要解决以上三种存在的问题，发动学者们对政府与非政府之间存在的协调问题进行研究，并将研究的结果和策略，通过媒体介质，进行传播，一般引起政府和广大人民群众的注意，帮助社会救助建立一个健全的监管机制。

大部分人的心里并不重视自助者的资助目的是什么，而对没资助却对资助者评头论足的人是很不满的，群众注重的是资金是否已经落到实处。非政府组织应当将资源的落实效果通过传播手段广而告之，使广大人民群众看到，这些资金的作用和筹集的意义。

非政府组织应当主动与政府合作，改变以往政府与非政府组织存在的某种类似上级与下属关系的现象，政府应当主动帮助非政府组织，对非政府组织进行一个正面的宣传，使得公众对非政府组织有一个正确的了解。

4.2 资源共享机制的建立

由于政府与非政府的资源不同，所以两者之间的优势也不同，政府的资金来源相对要稳定，但考虑问题往往从大局出发。非政府组织在救助上存在慈善排他性，一些有需求的困难者，未必能得到他们的帮助，且非政府组织在资源的获得上缺乏稳定性，但其救助措施往往很贴困难者的心，较为细致到位且专业性强。两者可以在行动与资源上进行一个互补，非政府组织可以专门挑拣政府覆盖不到的地方进行救助，在资源缺乏时，可以将救助对象交给政府救助，并对政府执行效率进行一个监督，使两者的资源都能充分被用到需要者身上。

政府有法律权利作为救助行动的后盾，严格地对每一笔资源进行管理，并有效地将资源用在弱势群体中。而非政府组织内部由于缺乏严密的管理，使得种种丑恶现象出现，致使公众对其信任程度下降。政府利用自身的权威资源和法律权利资源与非政府组织合作，两者共同建立一个专门监督非政府组织资源的机构，为了杜绝贪污、挪用现象的发生，应当使资源的获得和使用过程全透明化。

4.3 信息沟通机制的建立

为使社会救助能得到更好的发展，真正达到成立它的最初目的，政府和非政府组织应当将救助信息公开化，杜绝假恶丑现象的发生，使得公众对其信任度增高。

政府与非政府应当将救助资金的总额公开，并将花费途径公开，如在食品方面的救助花费了多少，购进价为多少，共购进了多少，灾难过后剩余多少。

4.4 人员交流机制的建立

政府与非政府组织在协调上缺失的原因主要是两者缺乏沟通交流或政府独揽大权引起的。

为了解决上述存在的问题，政府首先要改变以往做法。再者为加强两者之间的沟通，政府与非政府组织双方，可以派一些代表，讨论和研究怎样将两者之间的资源优势进行互补，并制定出相应的救助措施。

4.5 监督与反馈机制的建立

政府与非政府之间在互相监督的同时，也要将民众引入监督的行列中。非政府组织应当自发地设立一个总的非政府组织，以方便自身、政府、以及公众的监督，也使得资源的使用途径能更方便、更明了地公布于众。

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[基金项目] 2014年度浙江省民政政策理论研究规划课题《基于资源交换理论的社会救助协作机制研究》（ZMYB201419）研究成果。

[作者简介]李婕（1978—），女，浙江宁波人，副教授。研究方向：马克思主义理论与思想政治教育。