魏威

[摘 要]棚户区改造是我国政府为改造城镇危旧住房、改善困难家庭住房条件而推出的一项民心工程。棚户区改造项目投资规模大、资金回收期长、收益率低等特点导致社会资金参与融资的积极性不高，政府因此成为棚改融资的主力军。本文根据目前可以选择的融资方式，分析融资中应考虑的问题，为棚改融资工作提供建议。

[关键词]棚户区改造；融资方式；建议

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.43.038

1 引 言

棚户区是指简易结构房屋较多、建筑密度较大、房屋使用年限较长、使用功能不全、基础设施简陋的区域，具体包括城市棚户区、国有工矿（含煤矿）棚户区、国有林区棚户区和国有林场危旧房、国有垦区危房。棚户区改造是我国政府为改造城镇危旧住房、改善困难家庭住房条件而推出的一项民心工程。我国自2010年实施大规模棚户区改造以来，至2014年年底，全国共改造各类棚户区住房2080万套，未来三年，即2015—2017年计划改造各类棚户区住房1800万套。由于棚户区改造项目投资规模大、资金回收期长、收益率低等特点与商业性金融以短期资金供给为主、追求盈利的经营原则相悖，注定了各级政府必须作为棚改任务融资的主体，成为棚改融资的主力军。

2 融资方式

按照资金筹集方式，棚户区改造的资金来源主要有五部分：一是国家政策补贴资金；二是省市级财政投入资金；三是申请国开行等金融机构贷款资金；四是发行地方债券；五是社会资本投入。

2.1 国家政策补贴资金

中央对棚户区改造也提供了专项补助资金，专项补助资金按照各地区棚户区改造的拆迁面积、拆迁户数两项因素以及相应权重（分别为30%、70%），并结合财政困难程度进行分配。此外，还对一些全国性行政事业性收费和政府性基金给予了减免，包括防空地下室易地建设费、白蚁防治费、城市基础设施配套费、散装水泥专项资金、新型墙体材料专项基金、城市教育附加费、地方教育附加、城镇公用事业附加等项目。

2.2 省市级财政投入资金

由于地方政府财力有限，通常对于棚户区改造项目的市本级财政资金投入主要来自于项目土地出让资金，从棚户区改造项目中收取的土地出让收入实行“收支两条线”管理，优先用于棚户区改造的征地和拆迁补偿支出、基础设施配套建设。市级财政还可从城市维护建设税、城镇公用事业附加、城市基础设施配套费、土地出让收入等渠道中安排资金用于棚户区改造。此外，对棚户区改造的税收优惠政策，属于地方政府的间接资金投入，主要包括建设用地免征城镇土地使用税；免征涉及的印花税、土地增值税；免征或减半征收契税、个人所得税等。各省市级财政还可以从国有资本经营预算中适当安排部分资金用于棚户区改造。

2.3 申请国开行等金融机构贷款资金

国家开发银行（简称国开行）自2005年以来大力支持棚户区改造，至2014年年底，累计发放棚户区改造贷款8047亿元，惠及875万户家庭。国开行专门成立住宅金融事业部负责棚户区改造贷款业务。国开行贷款依托国家信用，以其资金量充足、保本微利的特点成为棚户区改造依法合规、操作便捷、成本适当、来源稳定的融资方式。

2.4 发行地方债券

按照国家规定省级政府可以采取政府债券的方式适度举借债务，没有收益的公益性事业发展可由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业发展可由地方政府发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。目前，北京、重庆、福建等省已发行了2015年的一般性政府债券用于棚户区改造等公益性项目的建设。

2.5 社会资本投入

政府通过投资补助、贷款贴息等多种方式吸引社会资金参与投资和运营棚户区改造项目，对于具有商业开发价值的项目推广特许经营等政府与社会资本合作（PPP）的模式，鼓励多种所有制企业成为棚改实施主体。这些多种所有制项目公司满足发行企业债、中票和短融条件的，可以自发融资，将项目收益作为偿还债务的来源，融取和使用资金的流程采取完全封闭运行的方式。社会资本投入已经成为棚户区改造项目融资的有益补充，在一定程度上解决了棚改资金不足的问题。

3 对棚改融资的建议

3.1 合理制定融资期限和结构

棚户区改造项目通常都具有改造面积大、涉及人口多、情况复杂、建设周期长等特点，因此有必要将项目资金周转期与贷款、债券发行期限和利率等因素联系起来综合考虑。贷款期限太短与项目实施周期不相适应，不仅增加还贷压力，还可能增加信贷风险。如果借新还旧的比重居高不下，那么说明政府通常无法按期履行偿债责任，同时，因借新还旧的续借贷款的利息负担沉重，财政负担会逐年增加。贷款期限太长则增加政府财政和项目公司偿还利息的负担。

3.2 正确评估政府偿债能力

虽然棚户区改造是政府主导的一项民生工程，但在融资过程中也必须考虑到地方财政的还本付息的能力。需要利用负债率（直接债务余额与当年地区生产总值的比例）、债务率（直接债务余额与当年地区财政收入的比例）、偿债率（年度应还本付息额与当年地方财政收入的比例）等指标，对地方政府性债务的规模、结构和安全性进行动态监测和评估，分析政府负债规模及增长速度，以上三项指标原则上分别不得超过10%、100%、15%。通常，地方政府的偿债资金主要来源于土地出让收入以及财政节余，这就需要分析土地储备及出让的总量及结构，即分析基础设施建设、工业用地及商业用地各自所占比重。如果商业用地出让所占比重低，政府的偿债能力则会大打折扣。

3.3 积极筹集社会资金

棚户区改造项目通常都需要几十億甚至上百亿元的资金投入，来自政府的财政拨款、土地出让金净收益以及银行贷款是目前棚改建设的主要融资渠道。但是，这些资金来源方式已经显现出资金规模不够、持续性不足等状态。通过融资手段创新，吸引更多社会资本投入已经成为棚改融资越来越迫切的需求。政府可以鼓励社会资本通过直接投资、间接投资、参股、委托代建等多种方式参与棚户区改造项目，给予参与企业一定的税收优惠，在有效调动社会资本参与的同时，还可依靠其在房地产建设方面的专业性，提高项目建设的品质。同时，政府要落实社会资本参与棚户区改造的各项支持政策，消除社会资本参与棚户区改造的政策障碍，明确责任部门和具体措施，加强指导监督，加强市场监管，建立公正、公平、公开竞争的市场经营环境。此外，面对庞大的棚户区改造工程，地方政府应拓宽融资渠道，寻求更大、更高效、项目管理更精细、项目风险更小的新型融资方式。例如，根据棚户区改造的特点，可以考虑贷款信托和债券信托以及ABS（资产证券化）等方式。

参考文献：

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