王中华

（安徽大学社会与政治学院，合肥230601）

论农村基层治理中良性政治生态关系的构建
——基于皖南L村的考察

王中华

（安徽大学社会与政治学院，合肥230601）

在村级组织内部政治生态系统中，农村党的基层组织、村民（代表）会议、村民委员会和村务监督委员会是最主要的政治生态（亚）种群，它们之间的政治生态关系对农村良性政治生态关系的构建至关重要。由于受到外部政治生态环境以及（亚）种群自身内部因素的影响，皖南L村村级组织内部政治生态系统中的种群出现了数量失衡和关系异化问题，对农村基层治理构成了新的挑战。当前皖南L村良性政治生态关系的构建，关键在于建立党的村级基层组织领导、村民（代表）大会决策、村务监督委员会监督、村民委员会执行的新型农村自治型政治生态关系，合理控制农村政治生态（亚）种群数量，同时大力培育其他新型微观自治组织和新的政治生态种群从而分担农村基层治理的压力。

农村基层治理；政治生态关系；村级基层组织；村民（代表）会议；村民委员会；村务监督委员会

党的十八届三中全会指出，要“创新社会治理体制”，“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”，“建立健全居民、村民监督机制，促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”。［1］2014年1月的“中央一号文件”进一步指出要“改善乡村治理机制”，“深入推进村务公开、政务公开和党务公开，实现村民自治制度化和规范化。”［2］然而，无论是创新农村基层社会治理体制，还是改善乡村治理机制，必须对农村基层治理中纷繁复杂的政治生态关系加以厘清并尽可能予以优化，以便构建良性的农村政治生态关系，最终才能达到农村基层治理的最佳效果。

本文在对皖南L村农村基层治理的政治生态关系进行实地调查的基础上撰写而成。L村地处皖南山区腹地的NY县TF乡。①为了避免不必要的麻烦，根据社会学调查惯例，对某些地名和人员做了技术处理。该县人口居住较为分散，人口密度较小，交通不便，区域优势不明显，经济社会总体发展水平不高。近年来随着乡村拆并规模扩大，村庄整治力度加强，村“两委”交叉任职固化，农村外出务工人员增多，农村空巢家庭和空心村增加，村民物质文化需求增长，L村基层公共事务日渐繁杂，该村政治生态关系也逐渐呈现复杂化的态势，对农村基层治理构成新的挑战。

一、村级组织政治生态关系中的（亚）种群分布及其数量失衡

在现代农村政治生态系统和乡村治理中，存在着物种丰富的政治生态（亚）种群和多元治理主体，包括乡镇基层政权、村级组织、村民、驻地企业等种群，其中以村民委员会为核心的村级组织是农村基层治理中最为重要的政治生态种群之一。①由于篇幅限制，本文主要研究村级组织（亚）种群内部关系和（亚）种群之间关系，对于乡镇基层政权、村级组织、村民、驻地企业等外部政治生态种群之间的关系不做重点考察。整个村级组织内部也存在着不同的政治生态（亚）种群，它们之间存在密切的信息、资源和利益的交换，共同构成了村级组织种内和种间交互作用的政治生态关系。农村基层治理中政治生态系统“在通常情况下处于平衡状态，表明其各组成要素之间的关系和谐，政治生态系统的结构良好，功能稳定，但亦可能因为某些原因而出现失调现象，表明其组成要素之间产生了较为显著的冲突与矛盾，导致政治生态系统的结构和功能严重失调”，［3］从而不利于农村基层治理能力的提升。因此，本文的研究任务就是基于对皖南L村的考察，运用生态学的原理和方法系统探讨如何对农村基层治理中村级组织内部政治生态（亚）种群的数量进行控制，对结构和功能予以协调与优化，从而构建农村良性政治生态关系和提高农村基层治理绩效。

1．全国村级组织政治生态关系中的（亚）种群分布及其数量概况

村级组织政治生态系统一般由农村党的基层组织、村民（代表）会议、村民委员会和村务监督委员会组成，以及村民小组、农民协会、村民经济合作社等组织，此外还有共青团、妇代会、民兵、治保会、调解会、计划生育协会等一些群众团体性组织，其中村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的基层群众性自治组织。村民委员会和党的村级基层组织暨村“两委”是农村基层治理和权力运行的中心，也是数量最多的一种农村政治生态（亚）种群。

表1显示了1983－2012年全国基层组织建设状况，从种群数量来看，我国村民委员会和居民委员会的种群数量总体上呈明显下降态势，已经由1990最高峰值的110多万个下降到现在的67万多个；从成员数量来看，村民委员会和社区居委会的工作人员数量总体上也呈现下降趋势，已经由1990年最高峰值的450多万人下降到现在的270万多人。调节村民委员会和居民委员会的种群数量的主要因素，虽然从文本解读来看主要考虑村民的居住状况、人口多少、按照便于群众自治，有利于经济发展和社会管理的原则，但是从实际状况来看主要由处在政治生态位顶端的国家高层政权（特别是中央政府）主导。实际上近十年来，正是在高层政权的行政权力主导下，我国农村村民委员会经过多轮拆并，种群数量及其依附其上的工作人员数量已经大为减少。

表1 1983－2012年全国基层组织建设状况②参考《中国统计年鉴—2013》，http：／／www．stats．gov．cn／tjsj／ndsj／2013／indexch．htm，访问时间2014－03－08。

2．皖南L村村级组织政治生态关系中的（亚）种群分布及其数量失衡

皖南NY县面积2398平方公里，现有人口40．1万人。2004年之前该县的村（居）民委员会种群数量也较多，种群分布密度较大，总数达到372个村（居）民委员会，2004年经过拆并已减少为182个村民委员会，6个社区居委会，共计188个村级自治组织。全县现辖24个乡镇，一个乡镇下辖村（居）民委员会最多达12个，最少的只下辖3个，平均每个乡镇下辖近7．8个村（居）民委员会，种群密度分布适中。皖南NY县TF乡2004年之前原有11个村民委员会，从表2可以看出，2008年之后又经过新一轮拆并已减少为6个，共下辖176个村民小组，共管辖人口19434人，面积45平方公里。平均每个行政村管辖29．3个村民小组，平均每个行政村管辖人口3274人，平均每个村民小组管辖人口110人。以TF乡的L村为例，面积11．80平方公里，共有37个村民小组，1031户，3844人，平均每个村民小组管辖104人左右。由此可见，皖南NY县TF乡地处皖南山区腹地，面积虽然不大，但是人口居住分散，导致村民委员会（行政村）种群数量较少，只有6个，然而村民小组种群数量较多，平均达到近30个，每个村民小组实际管辖人口数量基本都处在100人左右。然而，在县、乡（镇）、村、组四级管理体制和政治生态种群数量的调节中，由于受到管理层级、管理幅度、人员编制、办公经费等因素的制约，虽然乡（镇）和村民委员会（行政村）的政治生态种群数量已经得到有效控制，但是村民小组的政治生态种群数量不可避免地出现膨胀，所以整个农村政治生态系统难免出现“按住葫芦却又起了瓢”的现象。村民小组作为整个农村政治生态系统中末端和底层的政治生态种群，虽然种群数量众多，但是由于受到历史传统、风俗习惯、居住状况、土地产权、公共产品和公共服务供给等因素的限制，却不能像乡（镇）和村民委员会（行政村）那样运用行政权力强行进行大量拆并，否则必然遭受众多村民的反对。

根据《村民委员会组织法》等相关法律规定，村民委员会是乡镇基层政权指导下的农村基层群众自治组织，由主任、副主任、委员共3至7人组成，由全体选民直接投票选举产生，一届任期为3年，可连选连任。村民委员会根据需要设人民调解、治安保卫、公共卫生与计划生育等委员会。虽然村民委员会表面上似乎下属分支机构和政治生态（亚）种群众多，但是现在村“两委”之间和村民委员会内部基本上都是交叉任职，村民委员会成员也可以兼任下属委员会的成员，这种政治生态位的重叠在很大程度上消减了部分亚种群的数量。从表3可以看出，L村村民委员会由5人组成，村党总支也由5人组成，村“两委”交叉任职后总共只有7人。另外，由原村民委员会主任魏××担任新成立的村务监督委员会主任，还有乡下派第一书记1人，大学生村官1人。由此可见，村“三委”所有成员总数实际控制在10人左右。村民委员会属于地方自治组织，成员不属于国家干部，其工资由政府财政补贴及自筹解决。村级政治生态（亚）种群数量之所以受到这样严格控制，主要由国家高层政权基于管理效率、运行成本和服务能力等因素考虑，并且通过《村民委员会组织法》等法律予以规制。

表3 皖南L村“两委”人员组成概况

在目前的农村政治生态环境下，以村民委员会为核心的行政村虽然经过撤并，但是数量仍然最多，多达200多万个。虽然撤并行政村在一定程度上也可以降低运行成本，提高办事效率，但是现已显示出拆并“过度”的迹象。由于乡村居民居住分散，历史上长期形成的自然村落并不会随意减少，行政村下辖的村民小组数量相对较多，从皖南NY县TF乡来看，撤并行政村后导致每个行政村下辖村民小组数量急剧增多，其中L村多达37个，导致行政村管理幅度过宽，村级公共服务能力不足。囿于人员数量、精力、经费和能力的限制，L村“三委”在村庄整治、桥梁架设、道路兴修、环境绿化、卫生维护、学校兴办、养老保障、征地拆迁、计生管理、治安保卫、矛盾化解等农村公共事务治理上显得有心无力，已经无法满足村民日益增长的物质文化需求。然而，行政村撤并后，行政村管理范围扩大，管理事项增多，但是根据我国村民委员会组织法的规定，村民委员会的数量仍然保持在3至7人不变，这在很大程度上加重了村“三委”的工作负担，也影响了村民对村“三委”服务满意度的评价，从而不利于农村基层治理能力的提升和良性政治生态关系的构建。因此，合理设置农村基层政治生态（亚）种群数量以便有效发挥村民自治组织的自治功能，成为乡村自治生态关系优化的重要问题。

二、村级组织政治生态关系中的权力结构及其局部功能失衡

在村级组织内部政治生态系统中，农村党的基层组织、村民（代表）会议、村民委员会和村务监督委员会是最主要的政治生态（亚）种群，它们之间的政治生态关系及其耦合状况对村级组织良性政治生态关系的构建至关重要。其中农村党的基层组织、村民委员会和村务监督委员会，合并在一起俗称村“三委”，在村级组织政治生态关系中形成了比较系统成熟的党政领导体制；村民（代表）会议、村民委员会和村务监督委员会，在村级组织政治生态关系中构建了“决策、执行、监督”比较完备的权力结构。虽然从法律文本意义上来看，农村党的基层组织、村民（代表）会议、村民委员会和村务监督委员会四种（亚）种群处于结构稳定和功能正常状态，但是由于四种（亚）种群自身的生态位差异以及不同政治生态环境的影响，所以从实际运行状况来看它们之间的政治生态关系异化将会导致部分结构失调和局部功能紊乱。

1．村民（代表）会议与村民委员会的政治生态关系及其异化

按照《村民委员组织法》第十一条规定：“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。”第二十一条规定：“村民会议由本村十八周岁以上的村民组成。村民会议由村民委员会召集。有十分之一以上的村民或者三分之一以上的村民代表提议，应当召集村民会议。”第二十二条：“召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上的户的代表参加，村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过。”第二十三条规定：“村民会议审议村民委员会的年度工作报告，评议村民委员会成员的工作；有权撤销或者变更村民委员会不适当的决定；有权撤销或者变更村民代表会议不适当的决定。村民会议可以授权村民代表会议审议村民委员会的年度工作报告，评议村民委员会成员的工作，撤销或者变更村民委员会不适当的决定。”从以上法律文本意义上看，村民（代表）会议是村级权力中心，村民委员会由村民（代表）会议选举产生，向其负责，受其监督。然而，由于村民（代表）会议由分散而居的村民组成，多种原因导致村民（代表）会议很难经常举行，在现实生活中村民（代表）会议更多的只是在村民委员会换届选举时完成程序合法化的功能，而对村民委员会的日常工作无法监督或监督乏力，实际上由村庄能人和精英组成的村民委员会主导了村级公共事务的治理。村民（代表）会议与村民委员会的政治生态关系又由法律文本意义上的支配型的政治生态链反而演变成实际上的被支配型的政治生态链，村民（代表）会议的功能在事实上被弱化，能量事实上也呈衰减态势。

由于“村三委”成员基本上为不脱产人员，所获得的工资补贴很少，不足以养家糊口，再加上工作难度大，社会压力大，因此村“三委”对精力充沛又真正有所为的青年“能人”吸引力并不大，这些青年“能人”更多地选择外出务工和经商。皖南L村“三委”成员主要从农村留守男性老人中遴选，该村党总支甚至十几年几乎没有发展新党员特别是青年党员，村“三委”成员年龄普遍偏大。村“三委”成员、村民小组长、村民代表等乡村政治精英和社会精英只能算是留守下来的相对精英和次优选择，他们多为老村干、退休老教师、老党员、家族长老。因此村“三委”政治生态种群已经明显呈现出老化和衰败的迹象，农村基层治理能力也明显呈现衰减态势。

2．农村党组织与村民委员会（村“两委”）的政治生态关系及其异化

根据《村民委员会组织法》第四条规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”从法律文本意义和组织结构上看，农村党的基层组织与村民委员会的表面关系看似明确，权力来源和作用方式各不相同，农村党的基层组织的权力来源于上级党委和村级党员（代表）大会授权，主要必须通过法定形式发挥政治领导作用，支持和保障村民委员会的工作，负责村级干部教育、管理和监督；村民委员会的权力来源于村民和村民（代表）会议，接受农村党的基层组织的政治领导，主要负责执行村民（代表）会议决议通过的具体事务，但是从实际状况来看，农村党的基层组织与村民委员会的关系并不明确，内部分工并非明晰，这就很有可能造成村“两委”政治生态链的扭曲和变形，导致“一些地方的村委会和村党支部关系不协调，个别的甚至矛盾尖锐，既影响村里工作，又损害支部、村委会的形象”［4］。从人员结构来看，农村党的基层组织与村民委员会之间的关系主要体现为两个组织的“一把手”即农村党支部或党总支书记和村委会主任之间的关系，很多情况下村党总支书记成为村庄权力的核心，两者形成支配型和合作型的政治生态链，但是不少情况下两者都想争夺村庄的领导权和政治经济资源，从而形成竞争型的政治生态链，甚至形成恶性斗争型的政治生态链，导致农村基层组织的涣散和崩溃。

皖南L村的村党总支书记与村委会主任由程××一人兼任，村庄权力更加集中。这种政治生态位的重叠，虽然可以防止不同政治生态个体的恶性竞争从而产生不必要的能量内耗，保证村庄内部运转的统一协调，但是也有可能导致对村民自治权利的侵蚀和对村庄“一把手”权力监督的失控。实际上L村程××已经连任五届村党总支书记和四届村委会主任，主政村庄政治长达十多年，在村庄内部利益格局已经固化，在L村组织内部很难形成对程××个人权力有效监督的机制。

3．村民委员会与村务监督委员会的政治生态关系及其异化

根据《村民委员会组织法》第三十二条“村应当建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构，负责村民民主理财，监督村务公开等制度的落实，其成员由村民会议或者村民代表会议在村民中推选产生，其中应有具备财会、管理知识的人员。村民委员会成员及其近亲属不得担任村务监督机构成员。村务监督机构成员向村民会议和村民代表会议负责，可以列席村民委员会会议”，这是新的《村民委员会组织法》新增加的一项重要制度。随着村民自治制度的推行，村民对村务公开和财务公开的呼声不断高涨，加强对村民委员会的监督提上议事日程，各地在不断探索对村务和财务监督的有效形式。村务监督委员会正是在由原来的村民理财小组发展起来的，由原先侧重于对村级财务的监督进而上升到对村级公共事务的全面监督。村民（代表）会议、村民委员会、村务监督委员会分别代表了“权力机构、执行机构、监督机构”，标志着村庄形成了组织相对完备、分工相对明确、监督相对健全的体制。然而，法律文本意义上的村务监督委员会与村民委员会监督与被监督型的政治生态链能否稳定和发挥效能，还取决于乡村政治生态大环境、村务监督委员会本身的监督意识和能力以及村民委员会的合作状况，也很难避免两者同流合污和监督流于形式状况的出现。

在皖南L村，党总支书记和村委会主任程××认为担任村务监督委员会的主任必须有乡村基层工作经验，熟悉农村基层各项工作，才能有效地担负起监督的责任，因此已经卸任的村民委员会老主任魏××被提名担任村务监督委员会主任。L村的村级事务仍然由老村干和现任村干等少数精英把持，他们之间的政治生态关系在很大程度上决定了村务监督的实效，而普通村民由于缺乏经验、精力、时间和兴趣，难以对村务实行常态化专业化的监督。由此可见，在农村基层治理中，不可避免存在着村务管理专业化与村民参与民主化之间的矛盾。

三、农村基层治理中良性政治生态关系的构建

在农村党的基层组织、村民委员会、村民（代表）会议、村务监督委员会等村级政治生态（亚）种群之间的权力关系网络中，目前农村党的基层组织相对处于中心地位，村民委员会其次，村民（代表）会议最弱，村务监督委员会的权威还在塑造过程中。当前皖南L村良性政治生态关系的构建，关键在于理顺农村党的基层组织、村民委员会、村民（代表）会议、村务监督委员会等政治生态（亚）种群之间的关系，建立村党总支领导、村民（代表）大会决策、村务监督委员会监督、村民委员会执行的新型农村自治型政治生态关系，合理控制农村政治生态（亚）种群数量，同时大力培育其他新型微观自治组织和新的政治生态种群从而分担农村基层治理的压力。

1．村民（代表）会议与村民委员会之间良性政治生态关系的构建

2012年2月，温家宝同志在广东谈到村民自治时指出，“村里的事务，不是总理做主，也不是村长做主，要坚持由村民做主”，“要一切相信农民，一切依靠农民，依靠村民自治搞好农村社会管理，这是唯一正确的道路。农村办事要广泛听取农民意见。这是大道理，要管一切小道理”。［5］在农村基层治理中皖南L村村民（代表）会议与村民委员会之间良性政治生态关系的构建，关键在于树立村民（代表）会议在村庄权力结构中的中心地位，确保村“两委”中的村党总支书记和村委会主任的权力在法治的轨道上运行，在全体村民的有效监督下行使。村民委员会及其成员应该主动接受村民（代表）会议的监督，主动向其报告涉及农村基层治理的重要事项，自觉执行村民（代表）会议的重要决定，否则村民（代表）会议将有权启动对村民委员会成员的质询和罢免程序，以便进行问责和监督。

2．农村党的基层组织与村民委员会之间良性政治生态关系的构建

村“两委”之间关系是否正常化是影响农村良性政治生态关系的构建和农村基层治理成效的重要因素。由于村“两委”的权力来源、产生方式、运行方式等有所不同，两者之间的摩擦难以完全避免，有的学者把村“两委”关系摩擦现象总结为以下表现形式：村委会与村党支部争权、争第一、闹独立、唱对台戏；片面强调党支部的领导核心地位，撇开和取代村委会的职能、党支部包揽一切具体事务；村委会与党支部各自为政，形成“两驾马车”、“两张皮”等等，［6］其中关键是村委会和村党支部的一把手即村主任和村支部书记的关系摩擦问题。当前，皖南L村通过村“两委”一把手“一人双肩挑”和交叉任职的方式虽然可以暂时解决两者之间的关系摩擦问题，但是由此带来的党政不分，权力过分集中，一把手缺乏监督的问题也比较突出，因此对村党总支的政治领导核心和村民委员会的行政领导核心的正确定位和合理分工，并且配备具有较高政治素质和业务素质的村“两委”干部成为落实村民自治组织自治权、提高农村基层治理能力与构建和谐农村政治生态关系的关键所在。

3．村民委员会与村务监督委员会之间良性政治生态关系的构建

村民委员会与村务监督委员会之间的关系是否正常化也是影响村民的自治权能否实现和农村良性政治生态关系的构建的关键因素。对于如何完善皖南L村村务监督委员会对村民委员会的监督机制，可以考虑从以下方面着手：首先，村务监督委员会应该坚持独立行使监督权，坚持对村民（代表）会议负责并报告工作而不是对村民委员会负责，在涉及村务公共事务治理原则问题上，不能屈服和迁就村民委员会及其工作人员。其次，村务监督委员会要合理摆正自己的位置，坚持不从事具体的村务工作，做到不越位、错位和缺位，充分尊重全体村民的意愿，自觉接受村党总支的政治领导和全体村民的民主监督。最后，村务监督委员会应进一步完善内部组织机构、民主监督程序和监督机制，提高自身监督意识和监督技能，保证村务公开、财务公开得到贯彻落实。

至于如何解决当前皖南L村管辖村民小组过多，管理幅度过宽，公共服务能力不足的问题，根本解决办法并非在于修改现行的《村民委员会组织法》以增加村民委员会的人员和编制，而是在于合理控制乡（镇）——村民委员会（行政村）——村民小组处于不同政治生态位的政治生态（亚）种群的数量，防止村民委员会（行政村）的过度拆并和过度行政化倾向，促进村民委员会基层治理和公共服务职能的转变。党的十八大报告和2014年“中央一号文件”也给农村基层治理体制的改革和农村政治生态种群的优化提供了新的思路。党的十八大指出要“激发社会组织活力。正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”［1］。“中央一号文件”指出要“探索不同情况下村民自治的有效实现形式，农村社区建设试点单位和集体土地所有权在村民小组的地方，可开展以社区、村民小组为基本单元的村民自治试点”［2］，因此可以考虑以皖南L村的村民小组和农村社区为基本治理单元，培育村民理事会、农民协会、便民服务中心、社区治理中心等其他新型微观自治组织和新的政治生态种群，构建了基层政府、村民自治组织、广大村民等多主体协同合作的治理体制，让其他社会组织和新种群分担村“三委”的基层治理压力，从而形成农村良性的政治生态关系和提高农村基层治理的绩效。

［1］本书编写组．党的十八届三中全会《决定》学习辅导百问［M］．北京：学习出版社、党建读物出版社，2013．

［2］关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见［DB／OL］．http：／／news．xinhuanet．com／politics／2014－01／19／c＿119033371．htm，2014－01－19．

［3］王中华．论乡镇基层政权政治生态关系网络的重塑与优化［J］．佳木斯大学社会科学学报，2014（1）．

［4］中共安徽省委组织部农村处．建立合力机制，理顺“两委”关系［J］．农村工作通讯，2002（3）．

［5］雷雨．温家宝广东谈村民自治：村里的事务，不是总理做主［N］．南方日报，2012－2－7．

［6］尹焕三．村民自治面临的社会焦点问题透析［M］．济南：山东人民出版社，2004．

【责任编辑 杨 强】

D638

A

1008－8008（2015）02－0057－06

2014－06－11

安徽省教育厅人文社会科学重点研究基地招标项目（SK2012B553）；安徽大学东方毅政治发展研究中心研究项目（2013004）

王中华（1978－），男，安徽岳西人，安徽大学社会与政治学院副教授，博士，研究方向为政治学理论与方法、公共管理与公共政策等。