[摘要]推行省直管县财政体制改革是国家财政体制的重大改革与探索，目前已在除民族自治地区外的各省市取得了显著成效。民族自治地区的财政现状呼唤新的财政体制改革，省直管县的财政体制能够突破民族自治地区的财政困境，而且民族地区财政自治与省直管县财政体制存在理论上和法理上的相容性。民族地区应结合自身特点，先开展扩权强县改革、调整省级行政区划并修改宪法和法律，为民族自治地区更好地推进省直管县财政体制改革做准备。

[关键词]民族地区；财政自治；省直管县财政体制；相容性

[作者]徐广亚，北京交通大学经济管理学院硕士研究生。北京，100044

[中图分类号]F812.2 [文献标识码]A [文章编号]1004-454X（2014）05-0135-005

为增强县域经济发展活力，实现我国经济增长方式转型的战略目标，2009年中央一号文件就已经提出要“依法探索省直接管理县的体制”。为切实贯彻执行中央提出的省直管县体制改革，国家财政部于同年6月22日发布的《关于推进省直接管理县财政改革的意见》提出了作为此次改革的总体目标，即“2012年底前，力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革”。各省市的改革实践证明，实行省直管县财政体制将是提高财政运行效率的必然选择，是解决现行财政管理体制弊端的重大实践，是党中央推进行政管理体制改革的有机组成部分。在全国已有24个省市推行省直管县财政体制改革的大背景下，5个民族自治区却迟迟没有行动；即使是那些正在试点的省市，也将其辖区内的自治州及其所辖县市暂时排除在改革范围之外。

一、研究现状及问题的提出

截至目前，关于民族自治地区推行省直管县财政体制改革的研究资料还很少见，归结起来大致可分为三种观点：一是不可推行，蔡强认为省直管县财政体制与民族自治相冲，若实行就与《民族区域自治法》相悖；二是现在不宜推行，但可以采取适当的变通措施间接推行，例如张占斌就提出新疆、西藏、内蒙古和青海等地在改革行政区划之前宜保持目前的行政格局，但可逐渐将部分权力下放到县级政府；三是可以推行，楚国良撰文指出民族地区虽然面临着巨大的改革困境，但也不可因噎废食，应当根据当地实际情况选取部分县先进行改革；陈达云和邓速提出民族自治地区在改革过程中应充分考虑自治州县在省管县体制下的特殊情况。

在省直管县财政体制改革全面推行的大背景下，民族自治地区加入改革的行列是大势所趋。而且，率先进行财政体制上的省直管县改革，可以为后续的行政体制的省直管县改革提供有价值的借鉴并奠定良好的制度基础。因此，为了更好地推进改革，我们就需要对以下四个议题进行深入探讨：首先，民族自治地区是否有进行这项改革的必要性和迫切性；其次，推行省直管县财政体制改革能否切实改善民族自治地区财政困难的状况；然后，推行省直管县财政体制改革与民族财政自治是否相悖；最后，民族自治地方在进行省直管县财政体制改革前应做哪些准备以及在改革过程中应注意哪些问题。上述内容即为本文的总体研究思路和主要研究内容。

二、民族自治地区的财政困境亟待突破

在我国，民族问题特别是少数民族地区的经济社会发展问题历来是党和政府高度关注的重大问题。鉴于少数民族地区所处的特殊环境和面临的不利条件，为了促进民族自治地区的经济社会发展，中央政府出台了相应的优惠政策并加大了财政扶持的力度，提高了对其转移支付的系数。据财政部统计数据显示，中央财政对民族地区财政转移支付的额度从1994年的167亿元增加到2000年的638亿元，2008年甚至达到了4253亿元，中央财政的大力扶持在一定程度上缓解了民族地区社会经济发展过程中面临的资金不足问题。然而，民族地区财政状况目前面临的形势依然很严峻，仍然不容忽视，这也将影响民族地区乃至全国经济社会的可持续发展。

（一）地方财力不足，财政依赖性强

近年来，虽然中央财政逐步加大了对民族自治地区的转移支付力度，但由于历史、文化、自然、经济等因素导致的财政收入不足和财政赤字巨大等问题仍十分突出。而且，由于环境恶劣、位置偏远、交通不便、技术落后以及历史遗留等问题的存在，民族自治地区财政对上级及中央财政的依赖性仍然很强。不难看出，民族自治地区财力不足和依赖性强的问题，不仅不能为其财政自治权的行使提供物质保障，还会影响民族地区经济社会发展甚至不利于民族团结。

（二）支出结构失调，陷入恶性循环

民族自治地区财政支出结构的不合理，主要体现在两个方面：一方面，民族自治地区对教育事业的投入较少，卫生事业和社会保障的支出不足，这直接影响了民族地区社会和经济的健康发展；另一方面，由于民族自治地方的特殊性，行政机构层级和机构数量设置较多，财政供养人数相对较多，行政管理费用支出所占比重很高，刚性及法定支出压力巨大。由此可见，财政中非生产性支出不断增加，建设性资金的投入不足，是民族自治地区财政支出结构的失调，这就导致了生产投入不够使得经济落后与财政收入偏低的恶性循环。

（三）财权事权错位，补偿机制缺失

财权和事权的错位，也是导致民族自治地区财政困境一个重要因素。民族自治地方承担的事权事项较多，归结起来主要分为三个方面：一是“基本性事权”，是指与一般地方同样需要承担的事权，如维持本级政府的基本运转、城市维护建设和提供公共服务等；二是“外溢性事权”，就是指需要中央政府根据外溢程度承担一定份额的出资责任的部分事权，如基础教育、扶贫和沙漠治理等；三是“代理f生事权”，亦即关系国家整体利益、需要由中央政府承担职责的事权，如边境安全、生态保护等。然而，在多年的财政运作实践中，中央财政对民族自治地方的很多代理f生事权和外溢性事权所承担的责任并没有在转移支付中得到充分体现，这给民族自治地区的财政带来了巨大压力。

三、省直管县财政体制对突破民族财政困境的作用

现在民族自治地区的财政状况困难重重，现行的财政体制陷入了很大的困境，那么有没有更好的财政体制能够突破这种困境并极大地促进当地的经济社会发展呢？目前在全国范围内广泛试点的省直管县财政体制改革取得了比较显著的成效，那么这种改革是否也能解决民族自治地区的财政困难呢？通过对改革实践的深入分析，结合民族自治地区的社会经济特点，我们可以发现省直管县财政体制能在以下三个方面对突破民族自治地区的财政困境起到良好的作用：

（一）减少财政管理层次，提高资金利用效率

其他省市的改革实践表明，如果将来省直管县财政体制改革能够在民族自治地区推行的话，县与市将在财政层次上同级，都直接与省级财政接触，会减少中间管理环节，有利于增强省级调控能力，大大提高资金利用率。例如，对于各级政府间的财政收支划分而言，改革之前是先在省和市之间进行，然后在市和县之间进行；改革之后则是省直接和市、县进行财政收支划分，减少了中间的一个环节。这种改革不仅能够提高财政收支划分的效率，避免两次划分造成的时滞，也能有效减少市级财政对县级财政的限制。这种优势在转移支付、税收返还、所得税返还等事项上也能得到体现。

（二）增强县级财政能力，促进县域经济发展

一方面，省直管县财政体制改革能够提高县级财政的实力。县级财政由省政府直管，可以加大省级政府对县级政府的财政转移支付力度，能够改善部分基础较弱、条件恶劣的农业旗县的经济状况，这对地处广大农牧区的民族自治地区尤为重要。另一方面，改革能够增强县域经济发展的积极性和动力。县级政府得到从省市两级下放的各种经济与社会管理权限以后，能够提高其宏观调控能力，提升县域经济发展的完整性，有利于推动县域经济的整体全面发展，为减小民族地区与中东部地区的差距奠定坚实的物质基础。

（三）减轻地市财政负担，加快州市发展进程

从表面上看，省对县财政直管可能会影响市级政府的财政收入，其实在客观上却能缓解市级政府的财政负担，为市更好的发展创造有利条件。当省级政府将原本属于市级政府的财权收归其所有，市级政府虽然失去了截留财政收入的机会，但仍可利用其行政级别上的优势，在城市化的进程中通过撤县设区的方式将富裕的县变成市辖区，也可以以省直管县为由减少其对经济不发达县的财政支持。特别是在民族自治地区，省直管县带来的这一点好处对一些自治州和市尤为明显。

四、民族财政自治与省直管县财政体制的相容性

民族自治地区的财政能力较弱，给其经济社会的可持续发展带来了巨大的风险。根据上文的分析可以看出，省直管县的财政体制能够突破民族自治地区的财政困境，却迟迟没有进行改革。通过分析不难发现，改革最大的阻力就是“民族财政自治与省直管县财政体制是否相容”这一困惑，很多人会有这样的担忧：一旦进行改革，民族自治地区的财政自治权就会遭到架空和虚置。本文根据以下分析认为，民族财政自治与省直管县财政体制存在理论上和法理上的相容性，二者并行不悖。

（一）民族区域自治与省直管县财政体制的辩证关系

民族区域自治和省直管县财政体制是两个不同范畴的问题：民族区域自治制度是国家主要的基本政治制度之一，是党和政府处理民族问题的基本政策；而作为地方财政的一种运行模式，省直管县财政体制的作用在于提高地方财政的运行效率，与基本政治制度无关。如果省直管县财政体制改革可以突破民族自治地区的财政困境、解决其面临的主要难题、促进民族地区的经济社会全面可持续发展，那么拒绝改革的行为就是不理性的，也是不明智的。

（二）民族自治权具有相对性和有限性

在中央集权的国家，地方政府的权力来自于中央政府，因此不论在何种情况下，中央政府都有着最终的决定权。中国是单一制国家，采取了中央集权的权力配置方式，民族自治地方政府的权力，是中央政府授予的，是一种派生性的权力，同时也是一种执行性的权力，是相对的自治。因此，从宏观的政治体制层面来看，首先要保证国家政权的完整和统一，民族地区自治权才会有行使的空间；而从具体的制度设计角度来看，少数民族自治地区的自治性又在相当大的程度上依赖和取决于其行政性。民族自治权的派生性、相对性、有限性和执行性等特性决定了其成为不了一种特殊的优先保障权。因此，从理论上来说，当中央推行一项全国性的政策时，民族自治地方是无法与之对抗、拒不执行的。

（三）民族财政自治权具有附属性

民族区域自治的核心是少数民族的自治权，而财政自治权又是这种自治权的重要组成部分。通常来讲，所谓民族自治地区的财政自治，就是指民族自治地方政府在国家基本的财政管理体制以及统一的财政政策的指导下，根据宪法以及民族区域自治法和相关法律法规的有关规定，从民族自治地方政治、经济和社会发展的需要出发，自主管理本地财政事务的活动。从这个角度说，财政自治权依附于政治上的自治权，是由民族自治权衍生出的，具有附属性。因此，由于民族自治权的相对性，财政自治权也是相对的。

（四）财政自治权构成要素具有客观性

从法律关系的角度来看，民族地区财政自治权由以下三个要素构成，即行使权力的主体、客体和财政自治权的法定内容。如若这三个要素没有变化，就不会造成法理上的财政自治权被虚置化的问题。具体来讲，在民族自治地区，行使财政自治权的主体是代表人民利益的各级地方自治机关，实施财政自治权的客体是其管辖范围内的各种经济资源，法定财政自治权的内容涉及民族自治地方的财政收支管理、税收优惠及减免以及开设地方性的商业银行等方面。从实际来看，省直管县财政体制改革既不会撤销民族自治机关，也不会破坏民族地区的经济资源，更不会改变少数民族群众作为财政自治的受惠对象这一事实。

五、对民族自治地区进行省直管县财政体制改革的建议

通过以上的分析，我们可以很容易地得出“民族地区财政自治与省直管县财政体制存在相容性”的结论。但是，由于民族地区自然经济、社会历史和文化宗教等条件的复杂性和敏感性，民族自治地区如何通过省直管县财政体制改革建立起一种高效而又平等的民族财政运行机制也是一个相当重要的问题。然而民族自治地区却迟迟未启动改革，除了有“民族财政自治与省直管县财政体制是否相容”的疑虑之外，也不乏对民族地区自然地理条件恶劣、交通和通讯技术不发达、经济欠发达以及管辖地域较大等因素的考虑。为了民族自治地区将来能够更加顺畅地推进改革，结合民族地区特殊的社会自然环境，本文针对民族自治地区启动改革之前所需的准备工作和改革过程中需要注意的问题提供了以下几点建议：

（一）开展扩权强县，强化技术保障

从理论上说，扩权强县是省直管县体制改革的前期阶段。扩权强县有利于促进县域经济的发展，而发达的县域经济是推行省直管县财政体制改革的经济基础。然而民族地区由于各种不利因素的影响，很多州县还不具备这个条件，因此民族自治地区若希望省直管县财政体制改革成功，就必须着力发展县域经济，为改革的顺利进行提供强有力的经济支持。

另外，推行省直管县财政体制改革之后，省级政府要直接和县级政府进行财政往来，需要信息传达和人员往来的高效率，这就对通讯技术和交通条件提出了更高的要求。民族地区应努力克服恶劣的自然地理条件，大力发展交通事业和通讯技术。发达的信息技术与交通条件可以为扁平化管理创造良好的技术条件，各种信息得以及时传达和反馈，可以帮助省级政府对县级政府进行更卓有成效的领导。

（二）改革行政区划，调整省区规模

目前我国省、自治区的行政区划很多都偏大，这很不利于省直管县财政体制改革的进行，于是有学者撰文提出通过调整行政区划或者增加省级行政单位数量来缩减省级政府的管辖范围。也有学者在借鉴国外行政区划设置模式基础上提出把一级行政区划增设到五十个左右的设想。若省区划小变为现实，各省区就可以以合理的管理幅度加快推进改革的进程。可见，划小省区、增加省级行政区划是改变目前我国行政区划体制混乱的重要选择。但是缩小省、自治区的管辖范围并不是能够轻易实现的事，而且在调整过程中甚至会遇到来自各方的政治、民族和宗教等方面的压力。例如，目前仍有不少敌对势力在边境地区和少数民族聚居地区从事着分裂和恐怖活动，如果贸然进行省级行政区划改革，或许会给其带来可乘之机。因此省级行政区划改革规划和措施应当根据各省和自治区的具体情况慎重选择，不可一概而论。

（三）修改宪法和法律，妥善安置自治州

第一，适当修订宪法。根据上述论证，虽然民族区域自治和省直管县财政体制改革存在理论上和法理上的相容性，但由于宪法已经明确规定自治州的行政管理体制为州管县，因此自治州若要顺利推行改革，就需要对宪法的相关条款进行修改。笔者认为可以将宪法的第三十条第二款修改为“省、自治区分为县、自治县、市”。修改的目的在于确保自治州不再是一级地方政府，县、自治县等直接省级政府管理，从而在宪法层面对省直管县财政体制予以肯定。

第二，修改相关法律。尽管我国宪法中没有明确规定地级市这一级地方政府，但是在实行市管县体制以来，我国的政府层级基本上是按照中央、省、市、县和乡五级来进行制度安排的。在很多法律法规和政策文件中，地级市的管理权限得到了明确的设置和认可。由此可见，实行省直管县虽与宪法精神保持了一致，但却与市管县体制下出台的一些法律法规和政策不相符，这就严重制约着省直管县改革的有效实施。因此要对现行的法律法规进行修订，对于不利于省直管县改革的条款予以删除或修改，为新体制的运行创造良好的法律制度环境。

第三，妥善安置自治州。随着财政体制上的省直管县改革的深入，在继续推进行政管理体制上的省直管县改革时，会逐渐架空自治州。这种情况看似会影响少数民族的自治权，其实从长远来看，地级市这一级政府的撤销是大势所趋。从实际情况来看，一个民族的自治州下辖的有县、县级市和其他民族的自治县。为了保证少数民族的自治权，可以考虑在以后撤销自治州这一级行政建制时将其下辖的县和县级市改为其对应民族的自治县，其他民族的自治县继续保留，都直接归省级政府管辖，由原来实行自治的民族继续行使自治权。

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