■高 汉 陈丽萍

根据《中华人民共和国宪法》第10条规定：“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”故对于土地征用的含义，我们可以理解为国家有权以公共利益的需要为理由，将土地的经营权从被征收人转移给国家，并给予被征收人一定的经济补偿。现今土地成了极度稀缺资源，如果土地征用补偿标准偏低［1］，被征收人的利益得不到切实的保障，土地纠纷就将随之而起，从而频繁爆发征地冲突［2］。因此，针对土地征收补偿标准的研究已成为解决民生问题、维护社会稳定的重要课题。本文在对我国现有的征地补偿标准进行比较研究的基础上，提出综合性的补偿标准，并以上海市为例进行实证研究分析，为有效解决土地纠纷矛盾提供多元化的建议。

一、完善土地征收标准的必要性

（一）基于包容性增长原则的要求

包容性增长原则提倡的不是单纯地追求经济增长，而是机会平等的增长，其最基本的含义是“兼容并包”，认为经济增长应是“包容性”的，集体参与并共享经济增长。但是，对利益共享的理解又不能简单认为是收入再分配和收入均等化，因为包容性增长原则重视的是公平与效率二者的协调［3］。因此，为了有效解决征地补偿过程中利益分配不均的问题，我们必须坚持包容性增长原则。当前制度下，地方政府拥有垄断性的征地特权，在土地征收补偿过程中，政府为获得较大的利润，一方面降低被征收人的土地补偿费用与补偿范围，另一方面以拍卖的方式确定较高的价格将土地出让给建设人，扩大二者的差价，使得土地利润巨额部分都落入地方政府手中，土地征收成了地方政府财政收入除税收外的另一重要来源。但这严重损害了被征地者的权益，也违背了包容性增长原则。我国土地增值收益分配中所存在的这种非“包容性”行为必然导致土地利益分配不合理，从而影响到社会稳定和经济发展。基于包容性增长原则的需要，我国土地征收中所存在的众多问题必须及时得到解决。

（二）基于现有土地征收制度的不完善

“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”虽然《物权法》明确指出了“足额支付”，也涉及本文所述的原用途原则、统一年产值倍数法以及按市场价值原则，但“相应”、“合理”、“足额”等标准都是不明确的。宪法为土地征收这一基本行为做出了明确定义,但征收与征用二者的含义不同：征收是发生了所有权的转移，所有权从农民集体所有变成国家所有，发生的是物权的变化；征用则不发生物权的变化，而是占有的变化，它是国家在特殊紧急情况下对私有财产的强制性使用,但在征用条件不成立时,被征用的财产需归还于被征用人［4］。因此，如果国家采取的是征收行为,则被征收人就失去了对土地的所有权，故土地补偿价格本质上是对土地所有权的补偿价格。按照我国宪法的规定, 国家有权依据土地管理法的规定对土地进行征收并给予补偿，但其补偿的要求只是“保证被征地农民生活水平不降低”［5］。很明显,征地是一种较为强硬的行政行为。国家先向被征收人支付补偿费获得土地的所有权,再通过竞拍从土地使用者获得土地的市场价格，而市场价格与土地补偿费的巨大差额就成为财政收入的重要来源，所以这就容易使得地方政府在具体实施过程中，利用政策的不明确性，制定有利于获取巨额价差的地方征地细则，造成补偿价格低、不合理的局面。因此，建立完善土地市场，搭建被征地者面向市场的征收补偿，坚持多样化标准，打破政府垄断征收是土地征收补偿标准逐渐走向市场化的关键。

二、各种征地补偿标准的比较分析

目前，我国学术界主要形成了三种征地补偿标准，它们分别是以土地“原用途”为基础的征地补偿标准（以下简称原用途标准）、以土地“年产值”倍数法为基础的征地补偿标准（以下简称年产值倍数法）以及以土地“市场价值”为基础的征地补偿标准（以下简称按市场价值标准）。

（一）“年产值倍数法”与“按市场价值标准”的比较分析

按照新《土地管理法》规定，按照产值倍数法，土地补偿费用等于被征用耕地的前3年平均年产值乘以一定的倍数。而按市场价值标准征地则是在土地市场上，征收人与被征收人根据被征地的土地资源的供求关系按照等价交换的原则，综合考虑形成的最终补偿价格。与年产值倍数法相比而言，其具有如下优点：第一，按市场价值标准补偿是在考虑土地的客观经济收益率和征地所在地的社会条件等综合因素后确定征地补偿费用，并参照土地市场的交易情况，使征地价格公开、公正、公平，体现了被征收人的土地物权与补偿财产之间的对等，有效克服了年产值倍数法在确定产值倍数上存在的差异性；第二，按市场价值标准补偿是征收人与被征收人之间的“谈判”，体现的是土地物权等价交换关系。

（二）“原用途标准”与“按市场价值标准”的比较分析

显然，土地自古以来就具有功能多样性，且任何一块土地都有可能被开发用于某种用途上，从而使土地得到最佳利用。但现阶段的城市化发展，对土地都是基于各种项目规划而开发利用的，所谓的土地原用途本身就受到限制，故土地原有的用途并不代表该土地的最佳用途。仅按照土地的原用途进行补偿，是对土地的潜在用途价值认识的缺失，也是对优化配置土地资源的阻碍。同时被规划为农用地的土地，因其所提供的产品的市场价格较低，从而使该土地的地租也会低于一些非农用地的地租。由此，不同用途的土地便会存在收益的差异性，纯粹按照原用途标准来计算土地征收补偿的费用是极不合理的。而按市场价值标准补偿是较为公平公正的，其基于完善的土地市场，土地的用途不再受到限制，人们可依据市场土地需求的变化而改变土地的用途，同时技术的进步也使得土地使用具有多样性，由此土地的潜在价值被极大激发。

（三）“原用途标准”与“年产值倍数法”的比较分析

原用途土地补偿标准强调的是被征地原来的用途，即如果被征地是耕地则按耕地进行补偿，被征地是林地则按林地进行补偿，以此类推。如上所述，虽然按原用途进行征地补偿忽视了土地功能的多样性，忽略了土地的潜在价值，但却是我国一直以来确定补偿费的根本原则。按年产值倍数法进行确定征地补偿费用时最为关键的环节便是确定相应的补偿倍数，各省、自治区、直辖市具体规定的相应的补偿倍数也都是在考虑被征地的原用途情况后确定的。由此可见，进行年产值倍数法是在土地原用途原则的基础之上对土地价值的量化，以实现在土地原用途补偿之外，对土地的潜在价值进行再补偿。但原用途标准、年产值倍数法二者依旧会受人为因素的制约，未能体现土地市场对其产值的增值以及土地被征后的市场急剧变化等情况。

综上所述，原用途土地补偿标准是各项土地补偿标准以及完全补偿原则或适度补偿原则等补偿法理的基础，而年产值倍数法以及按市场价值法皆是对土地补偿标准费用的量化标准。但是仅仅按照年产值倍数法，即使按照最高倍数进行补偿也不能使被征收人的合法权益得到切实的保障，而按市场价值标准进行征收补偿虽然能激发土地的潜在价值，实现土地利益的合理分配，但我国现无完善的土地市场，并缺乏相应的外部条件。因此，以上三种征收补偿标准都存在着一定的缺陷，不符合我国国情，不能有效解决土地利益分配失衡的问题。目前，我国依然是资本短缺型国家，如果要加快城市化工业化建设，还需征用大量的土地，建立起合理公正的土地征收补偿标准的需求愈发强烈。此时，我们不能片面地采取一种征收补偿标准，应深入剖析土地的价值构成，形成综合补偿标准，以保障被征收人的合法权益得到切实合理的补偿。

三、综合补偿标准

土地征收综合补偿标准是结合土地原用途标准、年产值倍数法以及按市场价值标准，全面考虑被征地的经济价值、社会保障价值、生态价值等因素后提出的征收补偿标准。2005年《征地区片综合地价制订技术指南》(征求意见稿)(国土资厅函［2005］233号)的出台，也体现出综合补偿标准已成为主流。《指南》规定征地区片综合地价由被征收土地质量价格和社会保障价格构成。其中，土地质量价格是指在标准耕作制度、一定农田基本设施状况和正常年景条件下,根据农用地自然、社会经济等因素,农用地所能实现的价值；社会保障价格是指农民土地被征收后,为获得基本生活保障、接受教育、再就业培训等支出应得到的补偿［6］。

如图1所示，征地区片主要采取多因素综合评价法，同时采用综合判别法对其进行修正，最后把被征地区域范围内的集体土地划分为若干个区片，为测算区片价提供基础。区片划分主要是依据测算范围内的土地区位条件、人均耕地面积、社会经济发展水平、社会保障水平、土地需求等空间差异性因素进行划分。区片划分完成后，进行测算各片区的综合地价，主要采用农地价格因素修正法和年产值倍数法，最终在两者测算的基础之上综合平衡确定，区片划分时考虑了土地的原用途，区片价格测算时采用了年产值倍数法，而农地价格因素修正法中也考虑了市场供需引起的市价因素。

（一）综合补偿标准的原则

为了被征地的价值得到充分的估值，征地补偿费用足以补偿被征收人的合法权益，在制定综合补偿标准时，必须坚持以下原则［8］。

图1 征地片区综合补偿方法流程图［7］

依法原则。《中华人民共和国土地管理法》以及有关规定文件①对综合补偿标准所需考虑的问题早已界定，制订政策时必须符合法定补偿标准。

同地同价原则。相邻区域的被征地区的补偿标准不因征地目的及土地用途不同而有差异，这是充分考虑土地的功能多样性。“同地”是指该地所在范围内的土地利用条件基本一致，在这样同一类型的土地，所执行的征地补偿标准应一致。

与经济发展水平相适应原则。被征地土地价格的测算要充分考虑当地社会经济发展水平，价格水平要与当地社会经济发展水平相适应。

协调平衡原则。强调与原来征地补偿标准及其他相关政策相衔接，并有效结合相关领域现今已有成效的技术，衡量被征地近几年的实际征地补偿价格，防止土地补偿价格波动过大。同时，兼顾原土地用途补偿与该地的社会经济价值，不同土地用途的征地补偿标准差距不宜过大。

创新保障原则。加强土地征收制度的创新，与时俱进，不断实施符合国情的新的政策，坚持土地征收补偿标准制定以包容性增长为原则。

公开原则。广泛听取社会各方面意见，尤其是被征地村民的合理的意见和建议要充分被吸收和采纳。在制定征地综合补偿标准的过程中比较不同征地案例的测算方法尤为重要。

（二）综合补偿标准构成与测量方法

我国学者大多数将土地的整体价值分为土地的经济价值、社会价值及生态价值［9］,王雪青等人又将土地的社会价值分为社会保障价值和社会稳定价值，并参考台湾林英彦先生的收益还原法对土地经济价值进行量化，依照我国的养老保险和失业保险来量化社会保障价值［10］。土地的经济价值就是在标准耕作制度、一定农田基本设施状况和正常年景条件下,土地农作物的经济价值，因此土地的经济价值本质上也体现了土地的原用途价值，本文依旧采取收益还原法计量土地的经济价值；社会保障价值和社会稳定价值更多的是土地被征后，征地人给予被征收人保障就业、教育、维持原生活水平等方面的补偿，本文以土地的经济价值为基础乘以一定的补偿倍数来表示，即采用年产值倍数法来衡量土地的社会保障价值和社会稳定价值；作为土地的潜在价值之一的土地生态价值是近几年才被提及的，因其不可度量性一直被人们忽视。本文以上述土地价值构成为理论基础，构建综合补偿标准费的测算模型。

首先，假设该土地在各年纯收益不变，均为M，按照收益还原法，土地的经济价值为：

其中，Pe代表该土地的经济价值，r为土地还原率，n为土地使用权出让年限，M为土地各年收益，q1为该征地农作物主产品的年产量，p1为当地政府统计部门公布的主要产品价格，q2为该征地农作物副产品的年产量，p2为当地政府统计部门公布的副产品价格。

由于征地是将土地的所有权由被征收人转移给国家，故n将趋近于无穷，此时：

式（4）式中i为第t年的1年期银行存款利率，π为第t年的通货膨胀率。

其次，本文采用年产值倍数法来衡量土地的社会保障价值和社会稳定价值，即以土地的经济价值为基础乘以一定的补偿倍数来表示。假设该倍数能涵盖被征收人征地后生活保障的各项因素，则该土地的社会保障价值和稳定价值为：

土地还原率r相当于对该土地投入以P的现值的投资所需的内部报酬率，按照学术界的研究，一般取值4%～6%，而按照林英彦先生的模型②，并参考我国的实际情况修正后，可得：

式(5)式中t为该地征收时的时间，由于现行法律③，征地平均年产值为征地前3年的农作物主产品与副产品的年产值的平均值，故分母为3，K代表各省、自治区、直辖市具体规定的相应的补偿倍数。

最后，以ε表示其他未考虑因素。假设ε～N（0，1）。

故综合征地补偿费为：P=Pe+Ps+ε (6)

（三）以上海市松江区土地补偿标准为例

上海全市共分为13个等级，31个片区。其中，长宁区、徐汇区、普陀区、闸北区共一个片区，黄浦新区7个片区、宝山区4个片区、嘉定区3个片区、闵行区2个片区、松江区4个片区、青浦区4个片区、奉贤区2个片区、金山区2个片区、崇明县2个片区。第一等级的补偿标准是46200元/亩，最后一级即第十三级的补偿标准是28500元/亩④。其中松江区的土地征收活动较为频繁。

上海松江区规划和土地管理局于2014年9月3日在网上公布了对车墩镇高桥村、车墩镇高桥村(上海车墩资产经营有限公司使用)、车墩镇高桥村(上海家宝日用化工厂使用)、车墩镇高桥村(原松江县车墩乡敬老院使用)、车墩镇高桥村(原松江县车墩乡自来水厂使用)（村队组）的征收通知：征收农用地7336.9平方米、建设用地21893.2平方米、未利用地14.7平方米，合计征地面积29244.8平方米。

考虑数据的可获得性，依照2014年《上海统计年鉴》获得的2013年上海市种植业（主要为粮食作物）商品产值作为该土地的主产品与副产品的年纯收入，其为139.77亿元，上海市2013年粮食作物播种面积为168500（hm2），因此单位面积纯收益为82949.6元/hm2。2013年一年期的银行存款利率为3%，2013年全年居民消费价格指数为102.3⑤，故依照公式（4），r约为2.93%。

并且,2011年、2012年、2013年的种植业商品产值依次为120.22、136.90、139.77（亿元）。假设三年内的耕地面积基本保持不变，则平均产值为132.30（亿元），单位面积产值为78514.34元/hm2。该次征收农用地为7336.9平方米，故征地前3年平均年产值为57606.6元/hm2。按照《土地管理法》规定，征收耕地的补偿费为该耕地被征用前三年平均年产值的6～10倍，征收其他土地的补偿费标准由省、自治区、直辖市参照征收耕地的补偿费标准，结合当地实际情况具体规定。因上海较高的生活成本，K取10为宜。785143.4元/hm2

依照公式 （6），由此可得土地补偿标准为813453.828元/hm2，即是81.3元/平方米

根据土地补偿费标准，按《上海市征地土地补偿费标准（2013）》（沪府发［2013］61号）执行，该通知中车墩镇农用地的征收标准为60.9元/平方米，即依照现行上海综合片区补偿政策，每平方米农民将近损失20元。

四、小结

包容性原则下要求土地征收要满足经济的可持续发展原则，改变地方政府运用垄断性征地特权单方面制定补偿标准这一现状,实现土地征收补偿费能有效保障被征地者生活水平的目标。我国现今的粗放式发展模式导致土地资源大量被低价征收，被征收人的利益得不到切实保障，土地纠纷问题始终伴随着我国城镇化与工业化的进程。土地征收补偿费用的矛盾正是土地纠纷的核心问题，土地征收综合补偿标准的研究具有重大的现实意义。而现今所采用的原用途法、年产值倍数法、按市场价值补偿法都有其优点与缺点。原用途法是众多补偿标准的基础，但其忽略了土地的多样性而使得被征地者得不到合理的补偿；年产值倍数法因其操作简单易懂是目前影响深远的一项补偿标准，但是其因容易人为制定不合理的倍数而损害了被征地者的合法权益；按市场价值补偿法能够确保被征土地的价值得到充分体现，被征地者得到合理补偿，备受美国等国家青睐，但由于我国土地市场的不完善，土地政策尚未完全开放，按照市场价值进行征收补偿的标准在我国实施尚需时日。

土地综合补偿标准由于其考虑补偿因素的全面性，所以对于失地农民来说具有一定的公平性，这一标准被越来越多的国家所采用，并且有效化解了征地矛盾，平衡了各方利益，达到了效率和公平的相对均衡。此外，在本文的研究基础上，还有许多其他问题需要进一步研究，比如明确土地社会价值中的年产值倍数问题，完善对土地生态价值的衡量标准，以及衡量其他社会保障价值的因素，修正模型中各个价值的权重等。

注释：

①主要包括：《国务院关于深化改革严格土地管理的决定（国发［2004］28号）》、《国土资源部关于完善农用地转用和土地征收审查报批的意见 （国土资改［2004］237号）》、《国土资源部关于完善征地补偿安置制度的指导意见（国土资法［2004］238号）》、《国土资源部关于开展制定征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知（国土资发［2005］144号）》。

②林彦应认为，土地还原率=（1年期银行存款利率/同期物价水平）×（1-农业税×10%），其中，我国于2006年1月1日取消农业税。

③参见2005年7月国土资源部发布的《关于开展制定征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》。

④参考《上海市征地土地补偿费标准（2013）》（沪府发［2013］61号）。

⑤数据来源于2014年上海统计年鉴（2012年=100）。

［1］邹佳岑.实施《物权法》完善土地征收补偿制度［J］.资源与人居环境,2009，(22).

［2］谭术魁.中国频繁暴发征地冲突的原因分析［J］.中国土地科学,2008,（26）.

［3］邵宜航.从经济学再到政治经济学:理解包容性增长［J］.经济学家,2011，(10).

［4］诸培新.基于耕地综合价值的土地征收补偿标准研究［J］.中国人口·资源与环境,2011,(9).

［5］宋志红,邹威.我国物权法中征收征用制度之理解与评析［J］.中国国土资源经济，2007，(10）.

［6］程文仕.意愿调查法在征地区片综合地价评估中的应用——以兰州市安宁区城市规划区征地区片综合地价评估为例［J］.中国土地科学,2006，(11).

［7］潘元庆.农用地定级估价理论与应用研究［M］.北京：中国大地出版社，2007.

［8］顾勇敏.杭州市征地综合补偿标准介绍［J］.中国土地，2005，(10).

［9］邹爱华.论土地征收的性质［J］.法学杂志,2010，(5).

［10］王雪青.公益性项目征地补偿依据及其测算标准研究——以苏州市为例［J］.资源科学,2014,（2）.