肖卫兵

（上海政法学院 经济法学院，上海 201701）

咨询类政府信息公开申请探析

肖卫兵

（上海政法学院 经济法学院，上海 201701）

咨询类政府信息公开申请是《政府信息公开条例》实施以来较为常见的一种。尤其当这类申请和申请内容不明确联系起来更是增加了实践过程中的判断难度。为了提升申请内容不明确的咨询类申请的答复水平，行政机关未来有必要通过规范该类申请的判定流程，通过补正程序及其他途径在答复前帮助申请人明确申请内容，通过主动公开对咨询类申请的解读，以及考虑采取便民等其他途径回应咨询类申请，推动相关争议的妥善解决。

政府信息公开；补正；申请内容不明确；咨询类申请

上海曾发生这样一起案例。原告上海市昆仑律师事务所向被告上海市城乡建设和交通委员会提出政府信息公开申请，要求获取“（1）上海市城乡建设和交通委员会的法定职责是什么？（2）上海市12319城建服务热线是否由上海市城乡建设和交通委员会主管或主办？如不是，是由谁主管或主办？为何在贵委网站显示？12319是否具有行政机关法人性质？（3）近日，在奉贤区南桥镇德丰路XXX弄（南郊聚润广场）1号8楼电梯大厅，有人破坏原有大厅结构，破墙开门，将临窗近三分之一的面积拦围进行装潢，擅自占用物业共用部位，擅自改变、妨碍共用设施用途。原本临窗、明亮、通风的电梯大厅，将无窗、不通风、不见阳光，电梯大厅不仅面积大幅缩减，如不开灯，则成暗房。对上述违章搭建，12319是否曾接到电话投诉？如曾接到投诉，投诉几次？分别为何时？可否提供投诉人电话、姓名（或单位名称）？（4）如12319接到上述投诉，对此投诉是如何后续处理的？是否已交由其他相关部门处理？如已交办，交办时间为何时？受交办的是哪个部门？该部门在何处？经办人是谁？”被告认为原告的申请不符合法律规定，要求原告补正。原告向被告提交了《申请政府信息公开补充说明》，表示其对申请公开的文件名称、文号并不知晓，在政府信息公开申请表中对于所需政府信息的其他特征已经进行了非常详细的描述，无需再行补正。被告最后以《非政府信息公开申请告知书》的形式告知原告其所提交的材料不符合《上海市政府信息公开规定》第21条规定的政府信息公开的申请要求，不适用于《上海市政府信息公开规定》，不再按照《上海市政府信息公开规定》作出答复。原告对此答复不服，向法院提起诉讼。一审法院审理认为原告的申请内容不明确，不符合政府信息公开的申请要求。被告按照法律规定要求原告在合理期限内补正，原告未按照补正要求及时更改、补正申请内容。被告据此作出非政府信息公开申请告知并无不当。故驳回原告的诉讼请求。*上海市某律师事务所不服上海市某委员会所作决定案，（2012）黄浦行初字第19号。原告不服，提起上诉。二审法院审理认为被上诉人作出的非政府信息公开申请告知，适用法律正确。上诉人的上诉理由不能成立，于是驳回上诉，维持原判。*上海市昆仑律师事务所与上海市城乡建设和交通委员会政府信息公开答复一案，（2012）沪二中行终字第86号。

该案例涉及一个实践过程中经常发生的以咨询方式提出的一种政府信息公开申请类型，我们通常称之“咨询类政府信息公开申请”（以下简称咨询类申请）。实践过程中申请人对此称谓知之甚少，各地做法也不尽相同。虽然上海形成了一些规范做法，但是具体到个案来看，行政机关对何为咨询类申请认识不甚清楚，对于如何认定或认定标准也存在困惑。对申请人来说，则觉得提出这类咨询类申请非常自然，相互之间认识上的不统一引起了多起政府信息公开诉讼案件，上面只是其中一例。在国家层面目前正积极筹划《政府信息公开条例》修改的时机下，我们有必要对咨询类申请进行探讨。本文结合上海的实践，通过研读涉及咨询类申请的政府信息公开诉讼案件，对咨询类申请进行分析。

一、咨询类申请概述

咨询类申请是指申请人通过向行政机关提出政府信息公开申请，要求其就政策文件、法律规定、行为活动和特定事项等提供指导和解释的申请。咨询类申请可以以设问形式提出，也可不以设问形式提出。实践过程中常见的咨询类申请是申请人要求行政机关就其提出的问题作出选择性答复或要求行政机关提供解释。但是，只有结合申请内容不明确这个要件，才对政府信息公开过程中的咨询类申请的判断更有实践意义。

（一）咨询类申请内涵和种类

《辞海》中并没有单独对咨询一词进行过定义。依照《汉语常用字大词典》的定义，咨询作动词用为“征求意见”。*《汉语常用字大词典》编纂委员会：《汉语常用字大词典》，商务印书馆2009年版，第1410页。《现代汉语词典》将咨询定义为“询问磋商；征求意见”。*季恒铨、杨再隋、张书岩主编：《现代汉语词典》，吉林出版集团有限责任公司2012年版，第960页。意见是通过咨询活动达到的结果。结合《辞海》中对“咨询业”、“咨询公司”、“咨询机关”和“咨询服务”词汇的定义，我们可以看出，咨询最终结果是咨询者希望被咨询者提供涉及专门知识的意见或建议等智力服务。*参见夏征农主编：《辞海》，上海辞书出版社1999年版，第2009页。通过逻辑推理和分析总结等思维活动形成的意见或建议等智力服务是咨询活动所应达致的目标。基于这点，结合政府信息公开，我们认为：咨询类申请指的是申请人通过政府信息公开途径，要求行政机关就政策文件、法律规定、行为活动或特定事项等提供指导和解释的申请。咨询类申请大多以设问的形式提出，例如，申请公开“劳教制度废止之前，上海有多少劳教场所？”、“某某区国资委监督管理某某国有资产项目中是否有某房产的政府信息？”等。但是这并不意味着不以设问形式提出的申请就不是咨询类申请，例如申请公开“某某区国资委监督管理某某国有资产项目中有某房产的政府信息的文件名称、文号”。

实践过程中，咨询类申请通常表现为两种常见情形。一种是要求行政机关就其提出的问题作出选择性答复。在徐某某与上海市工商行政管理局虹口分局政府信息公开申请答复一案中，申请人申请公开“上海燃气市北销售有限公司营业所是有独立法人资格能以自己名义承担法律责任的分公司，或没有独立法人资格不能以自己的名义承担法律责任的分公司”的材料。法院认为“该申请没有指向特定的政府信息内容，而是要求被上诉人就其提出的问题作出选择性答复。”因而认可行政机关所持的申请人申请政府信息公开的内容不是《政府信息公开条例》和《上海市政府信息公开规定》所规定的政府信息，而是属于咨询性质。*徐某某与上海市工商行政管理局虹口分局政府信息公开申请答复一案，（2013）沪二中行终字第306号。本文开头所举案例当中申请人申请公开的“上海市12319城建服务热线是否由上海市城乡建设和交通委员会主管或主办”也属这种需要行政机关作出选择性答复的类型。

另外一种情形是申请人要求行政机关提供解释。在郑某诉上海市某管理局信息公开案中，申请人申请公开“被申请人2010年7月23日致申请人函件中第二款：‘您反映：公房被冲击问题’的相关信息记载依据。”申请人通过政府信息公开要求被申请人解释为何于《信访告知单》中作出“您反映：公房被冲击问题”这种申请人在信访中从未反映过的问题。*郑某诉上海市某管理局信息公开案，（2012）黄浦行初字第58号。从申请人的申请目的可以得知，申请人要求的是一种解释，而不是特定政府信息的公开。另外一起案例要求行政机关提供政府信息公开答复书中认定个人隐私的解释同样具有咨询性质。申请人申请公开“申请人家购买和居住的延安中路XXX弄XXX号房屋，其中三楼前楼第4季度（10月、11月、12月）支付房租的书面记载是‘文革’中侵犯他人合法权益而形成的信息记载。不属于被申请人978号答复书所称的受法律保护的个人隐私。申请人要求被申请人更正该认定的相关书面记载。”上海市住房局认为该政府信息公开申请属于咨询性质。原因是申请人的申请系要求对其之前作出的政府信息公开申请答复的内容作出解释，该描述不能指向特定政府信息，不符合政府信息公开申请条件。*郑A与上海市住房保障和房屋管理局政府信息公开答复一案，（2012）沪二中行终字第110号。

其实如上所探讨的更多是表象上或形式上的咨询类申请。针对符合咨询类申请表象特征的申请，不能一概视为非政府信息公开申请，简单拒绝。只有在结合了申请内容不明确要素后的咨询类申请才最值得具体分析。这是决定是否是政府信息公开申请的关键和核心。从申请内容不明确角度，咨询类申请可以分为申请内容明确的咨询类申请和申请内容不明确的咨询类申请。做如此区分的目的是针对不同类型的咨询类申请，对申请人作出的政府信息公开答复也是不同的。对于后者，一般以非政府信息公开申请进行答复，而对于前者，则视为是政府信息公开申请，并且需要基于法律规定对所涉及的政府信息作出公开与否的具体答复。

《政府信息公开条例》并未对申请内容不明确进行具体阐释。从《上海市政府信息公开规定》推论，认定申请内容不明确的主要依据是该规定第21条第（二）项。该项要求申请人的申请需有明确的政府信息内容。何为明确？即包括能够据以指向特定政府信息的文件名称、文号或者其他特征描述。因此从该项推论，符合申请内容不明确的情形就有两种。一种是没有指向特定政府信息的文件名称、文号和特征描述的申请，可以表现为语句不通不知所云。这种情形比较少见但也不是没有。如实践中有人申请获取“上海教育电视台曝光，某某等全在违章建筑现场，我们到处申请政府信息公开、行政复议和行政诉讼和信访复查复核全部由委托书原件，不知道信息公开也要委托书。”另外一种是申请人在申请书当中既没有提供文件名称、也没有提供文号，而只是提供了一些特征描述，且这些特征描述不能指向特定的政府信息。这种情形比较常见。咨询类申请和这种情形联系紧密。如果申请人提供了文件名或文号，即使存在所提供的文件名或文号有误的情形，行政机关不宜认定为申请内容不明确，而可以以信息不存在理由进行答复。

在出现如上所述的第二种情形后，这个时候就需要判定申请人提交的特征描述是否属于“不能指向特定的政府信息”情形。对“不能指向特定的政府信息”的理解有如下三种情形。一是申请所指向的政府信息不止一件或有很多种，行政机关无法搜索查找。本文开头案件中，申请人申请内容为“上海市城乡建设和交通委员会的法定职责是什么”。法院认为，基于行政机关的法定职责是由法律、法规、规章等多个层面的法律规范所设定。行政机关无法知晓到底应该向申请人提供哪个具体政府信息。这种解释更应针对的是“上海市城乡建设和交通委员会的法定职责设定的依据”这类申请。对于申请人申请行政机关具体的法定职责信息应该是指向明确的，即指向该机构的三定方案。这种情形的申请内容不明确比较典型的是申请人用“所有”、“全部”等词概括其所申请的政府信息，如申请人申请公开涉及某某地块的所有文件。该申请文字表述已经清楚，但是所申请内容显然是不特定的。二是所申请的政府信息没有指向具体载体形式。依据《政府信息公开条例》第2条关于政府信息的定义。该定义要求政府信息必须是以一定形式记录、保存的。政府信息必须以任何物理形态的书籍、文件、图片、机器可读格式等的任何一种载体形式存在。本案开头案例中，法院认为申请人的申请通过提问的方式提出，其中三项申请包含多个问题，且部分问题系以之前的设问为前提，不符合政府信息公开申请应具体指向信息载体的一般要求。再如申请人申请获取“某某部门有多少个副职人数”或“某某局长今年多少岁”的信息。这类信息并不符合具体指向信息载体要求。三是所申请的政府信息不是现实存在，需要行政机关分析归纳和加工整理才能产生。本文开头案例申请人的申请也符合该特征。国务院办公厅2010年发布的《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》当中认为，行政机关向申请人提供的政府信息，应当是现有的。行政机关一般不承担为申请人汇总、加工或重新制作政府信息，以及搜集信息的义务。从美国的实践来看，也认为作为政府信息公开的对象应该是“既有的、现成的”。*参见后向东：《美国联邦信息公开制度研究》，中国法制出版社2014年版，第36页。

（二） 咨询类申请现状

在《政府信息公开条例》实施后不久，有些部门就反映到申请人其实更多不是真的想要政府信息，而是需要得到解决他们问题的官方答复。可以说，咨询类申请从一开始就伴随着《政府信息公开条例》的实施。以国家质量监督检验检疫总局为例，2011年的政府信息公开年报当中就提到有86件申请属于“咨询类问题”，占申请总数的64.7%。2012年的政府信息公开年报进一步说明有135件申请属于“咨询类问题”，占申请总数的57%。2013年的政府信息公开年报再次提到有100件申请属于“咨询类问题”，占申请总数的41.2%。由此可见，咨询类申请在实践过程中不仅不可避免，而且还占了一些行政机关政府信息公开申请受理工作的不少比重。从诉讼角度来看，以上海为例，在上海法院网上，共公布了涉及咨询类申请的诉讼有64件，占了一定的诉讼比例。这些数字说明申请人对行政机关的咨询类申请的答复满意度偏低。这进一步提示我们有必要对咨询类申请进行系统研究。

二、实践过程中咨询类申请判定困境

申请人考虑到咨询类申请有行政复议和诉讼等监督途径保障，更倾向于选择政府信息公开渠道提出咨询。但是对于行政机关而言，在政府信息公开过程中，却存在判定咨询类申请的诸多困难。这主要表现在将咨询类申请自然等同于申请内容不明确，咨询类申请容易和其他不予公开理由混同使用，咨询类申请对行政机关设定了更多义务。

（一）将咨询类申请统一视作申请内容不明确

实践过程中，存在将咨询类申请统一并归入申请内容不明确类型倾向。行政机关在诉讼过程中习惯辩称申请人申请的信息不能明确指向特定政府信息的文件名称、文号或者其他特征描述，属于咨询性质*彭某某与上海市住房保障和房屋管理局行政复议决定一案，（2012）沪二中行终字第521号。或者申请人的申请虽经补正但仍不能据以指向特定政府信息的文件名称、文号或其他特征描述，申请内容属咨询性质。这种辩称存在一定问题。判断申请内容不明确在前，咨询性质在后。其实应该倒过来阐述，也就是说申请人的申请属咨询性质，且其申请不能指向特定的政府信息，即先判断是不是咨询类申请，然后结合申请内容不明确，判断其是不是不能指向特定的政府信息。

（二）咨询类申请容易和其他不予公开理由混同使用

申请内容不明确的咨询类申请一般以非政府信息公开申请理由答复，实践过程中，该理由容易和其他不予公开理由混同使用。首先是和非本机关公开职责权限范围理由混同。在郑某与上海市静安区住房保障和房屋管理局政府信息公开决定一案中，申请人向静安区房管局申请公开“被申请人将其履职中形成的‘上海市房地产卡’中关于延安中路XXX弄XXX号房屋的房地产信息记载定性为‘国家秘密’的法定依据书面记载”的政府信息。静安区房管局依据自己的理解，将申请人所申请的信息确定为沪房地资公[2006]314号文件，并认为该文件符合郑某所描述的政府信息特征。但是因为该文由原上海市房屋土地资源管理局制定，故静安区房管局并非该政府信息公开的义务机关。于是以非本机关公开职责权限范围予以答复。但在上诉过程中，申请人认为沪房地资公[2006]314号文件不属于其申请内容当中提到的“法定依据书面记载”，静安区房管局应提供按照《静安区住房保障和房屋管理局政府信息发布保密审查工作规范》的规定，将“上海市房地产卡”定性为国家秘密的书面记载的信息。*郑某与上海市静安区住房保障和房屋管理局政府信息公开决定一案，（2012）沪二中行终字第272号。

其次是和信息不存在理由混同。在赵某某与上海市静安区住房保障和房屋管理局政府信息公开申请答复一案中，申请人曾向上海市住房保障和房屋管理局申请公开“适用于化解历史遗留的动拆迁问题的政策（如属非本机关公开职责权限，请给予文件名称、文号的帮助、指引）”的申请。结果上海市住房保障和房屋管理局最初作出了信息不存在的政府信息公开申请答复。申请人并未对该答复提起行政复议和行政诉讼，但在后续申请同样信息时被上海市住房保障和房屋管理局以非政府信息公开申请答复后，申请人提起了诉讼，并在法庭上提出在自己第一次以同样内容申请时，上海市住房保障和房屋管理局并没有认为其申请不明确，而是以信息不存在理由给予的答复。*赵某某与上海市静安区住房保障和房屋管理局政府信息公开申请答复一案，（2013）沪二中行终字第248号。

最后是和非政府信息理由混同。在徐某某与上海市工商行政管理局虹口分局政府信息公开申请答复一案中，申请人向虹口工商分局提出政府信息公开申请，要求获取“上海燃气市北销售有限公司营业所是有独立法人资格能以自己名义承担法律责任的分公司，或没有独立法人资格不能以自己的名义承担法律责任的分公司”的材料。虹口工商分局作出了《非政府信息公开申请告知书》，但因未启动补正程序，该答复被法院撤销并判令其重新答复。结果虹口工商分局根据法院判决，以非政府信息理由重新作出了答复。一审法院认为申请人要求虹口工商分局告知“上海燃气市北销售有限公司营业所”是否属法人单位，该申请所指向的答案，显然需要虹口工商分局书面作出解答，而非《政府信息公开条例》所称政府信息。*徐某某与上海市工商行政管理局虹口分局政府信息公开申请答复一案，（2013）沪二中行终字第306号。

（三）咨询类申请对行政机关设定了更多义务

申请内容不明确的咨询类申请对行政机关设定了更多义务。这可以体现在：一是需要行政机关启动补正程序。从64件涉及咨询类申请的政府信息公开诉讼案件，可以看出，行政机关大多启动了补正程序，即向申请人发出《政府信息公开补正申请告知书》，告知申请人因申请内容不明确，要求申请人在规定时间前补正申请，明确所需信息的内容，包括据以指向特定政府信息的文件名称、文号或者其他特征描述。逾期未补正的，视为放弃申请。这是遵照《政府信息公开条例》第21条第（四）项和《上海市政府信息公开规定》第23条第（八）项的规定。《政府信息公开条例》要求对申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。《上海市政府信息公开规定》要求对申请内容不明确的申请，应当告知申请人在合理期间内补正；申请人逾期未补正的，视为放弃申请。在一些案件中，就有申请人就提出行政机关为何在申请内容不明确的时候未依法启动补正程序。*彭某某与上海市住房保障和房屋管理局行政复议决定一案，（2012）沪二中行终字第521号。甚至有的案件因行政机关在申请人申请内容不明确的情况下，未依法履行补正程序即作出了答复的行为被法院认为属于违反法定程序，因而撤销了答复。*徐某某与上海市工商行政管理局虹口分局政府信息公开申请答复一案，（2013）沪二中行终字第306号。

二是需要行政机关提供帮助义务。《政府信息公开条例》第28条第二款要求行政机关对存在阅读困难或者视听障碍的申请人提供必要的帮助。从该条来看，并没有要求行政机关应对一般申请人在申请内容遇到困难时提供帮助。但是，《上海市政府信息公开规定》第22条第二款则明确提出申请人描述所需政府信息的文件名称、文号或者确切特征等有困难，向行政机关咨询的，行政机关应当提供必要的帮助。从现有发生的案例来看，行政机关在提供帮助方面有所欠缺。更多的是通过一纸补正告知书的方式要求申请人补正。至于如何补正则很少说明。这也正是有些法官提出“在审理中我们常会发现，行政机关在答辩时总会把申请人申请内容不明确的理由说得非常充分，那为何在当事人提出申请时不向其解释清楚呢？这样可以避免申请人不知如何补正，或者漫无目的的补正。”*周勇：《政府信息公开“申请内容不明确”时“补正”的法律思考》，载《行政法学研究》2011年第3期。

三、咨询类申请应对之策

在实践过程中，为了更好地处理申请内容不明确的咨询类申请，我们有必要做到在答复前要求申请人进行补正，行政机关尽可能向申请人提供关于申请内容方面的帮助并在补正时向申请人解释申请内容不明确的具体理由。

（一）行政机关应帮助申请人明确申请内容

行政机关作为信息拥有方，有必要对申请人的申请与补正给予必要的帮助与指导。这不仅可以体现政府信息公开工作的便民原则，而且可以提高行政效率，减少不必要的行政资源浪费。*参见周勇：《政府信息公开“申请内容不明确”时“补正”的法律思考》，载《行政法学研究》2011年第3期。我国《政府信息公开条例》并没有就申请内容不明确时要求行政机关向申请人提供必要帮助的义务。《上海市政府信息公开规定》第22条第二款有相关规定。规定要求在申请人描述所需政府信息的文件名称、文号或者确切特征等有困难时并向行政机关进行咨询的，提供必要的帮助。这里的帮助义务不能局限于只有在申请人向行政机关咨询时才进行。即使申请人没有提出咨询，行政机关在要求申请人补正之前，通过沟通引导申请人明确申请内容，如当申请人申请获取“某某局长今年几岁”的政府信息时，行政机关可以引导申请人申请一个有载体的政府信息，如某某局长简历。若申请人同意，则可解决申请内容未有具体载体形式方面的不明确问题。但是如果遇到申请人不同意修改，则需要行政机关要求申请人补正。

（二）行政机关在答复前应启动补正程序

申请内容不明确时，行政机关需要通知申请人进行补正。这是一个法定要求。如果缺失这一环节，发生纠纷时，行政机关将面临败诉风险。补正要求同样适用于申请内容不明确的咨询类申请。当然，在补正告知书中，需要对申请内容不明确进行一定的解释。不能简简单单告知补正，而不阐释补正的理由。这样做的后果是极有可能引起申请人的误解。例如，申请人申请“劳教制度废止之前，上海有多少劳教场所？”。行政机关在收到申请后，就以《补正告知书》告知申请人“经审查，您申请内容不明确......”。结果申请人产生误解，我的申请怎么就不明确了呢？其实行政机关可以在补正申请告知书中指出：包含您申请的政府信息不止一件，本部门无法知晓到底应该向您提供哪个具体政府信息，所以认定您申请内容不明确，根据规定通知您补正。这样的一种解释可以解除申请人的困惑或者对被申请人的不信任感，尤其在申请人向全国各地提出了系列申请，并有其他地区相同机构的答复作为比较时，更应慎重对待。

（三）规范申请内容不明确的咨询类申请的判定流程

只有申请内容被认为是不明确的咨询类申请才可以以非政府信息公开申请理由予以拒绝。实践过程中判断是不是申请内容不明确的咨询类申请需要经历如下三个步骤。第一步判断是不是咨询类申请。这可以从是否是以设问形式提出或者是否需要行政机关提供解释或选择性答复两个方面进行判断。如果是，进入第二步，判断是否是申请内容不明确的咨询类申请。这首先需要和申请内容明确作区分。对于提供了文件名、文号的申请，哪怕所提供的文件名、文号有误，也因认定为申请内容明确的咨询类申请并以信息不存在理由附加便民说明予以答复。同样，如果申请人仅提供了特征描述，但是该特征描述指向的政府信息仅有一件或者是特定的，则不应认定为申请内容不明确，而应视为政府信息公开申请，判定所涉及政府信息能否公开。在排除了申请内容明确情形后，进入具体的申请内容不明确方面的判断，即判定申请人的申请是否语句不通不知所云，如果是，即可认定为是申请内容不明确，以非政府信息公开申请予以答复。如果不是，进入是否是仅有特征描述且不能指向特定政府信息的咨询类申请的判定。这是明确哪种情形的申请内容不明确的最后一步。这又分三种情形，包括指向政府信息多件、无具体的信息载体、需要分析归纳加工整理非现实存在。行政机关确定清楚了具体哪种申请内容不明确后，可以在补正申请告知书当中，告知申请人属于哪种申请内容不明确情形并要求其进行补正。如果申请人拒绝补正或者补正回来的申请还是申请内容不明确，可以在答复书当中告知申请人判定为非政府信息公开申请的具体理由，即因何原因申请内容不明确。如果行政机关严格遵照上面判定申请内容不明确的流程，就可以在实践过程中避免和非政府信息、非本机关公开职责权限范围、信息不存在等理由混同使用。

（四）考虑采取便民等其他途径回应咨询类申请

对于咨询类申请，行政机关不能仅仅将之视为一种简单的政府信息公开申请行为，而应由政府信息公开工作延伸出信访投诉之类等其他工作的思考，并且在答复政府信息申请后，通过其他途径做好和申请人的积极沟通和回应，推动行政争议的实质解决。在本文开头案例中，受审法院就明确指出：“被告在办理政府信息公开申请事项时，还可加强对行政相对人申请内容和方式的释明和指导。除依法对政府信息公开申请作出处理外，被告作为市级城市建设管理部门也应当对通过政府信息公开途径提出的、实质系信访投诉的事项予以关注，并通过其他相关途径作积极回应，以推动行政争议的实质解决。”这里的其他途径可以是通过对举报、信访等方式进行主动回应，给申请人一个答复。当然，在答复书当中更是可以通过便民做法，在认定为非政府信息公开申请后，就申请人的一些咨询在答复书的结尾处附加一便民注释，就申请人的咨询做一些力所能及的解释说明，如申请人申请“劳教制度废止之前，上海有多少劳教场所？”，完全可以在答复非政府信息公开申请后附加一便民注释，告诉申请人具体数字。从申请人角度，只需要具体数字就可。但是对于行政机关，则需要依法答复。因此对于行政机关，除了依法作出政府信息公开答复之外，还有必要通过便民做法将该数字予以提供，不必多次往来信件，浪费人力物力，还不能赢得申请人理解。

（五）主动公开对咨询类申请的解读，增进相互理解

行政机关可以通过政府信息公开指南或其他主动公开渠道对申请内容不明确的咨询类申请进行解读，培养申请人对咨询类申请的正确认识。同时，提醒申请人应尽最大可能提供能够据以指向特定信息的文件名称、文号或者其他特征描述，以便于公开义务机关查询、检索。在本文开头案例中，法院认为：“规范申请的内容和方式有助于提高政府信息公开效率、更好发挥政府信息公开制度的积极效用。原告作为提供法律服务的专业机构，相比公民和其他组织更能理解政府信息公开的相关规定。但原告未按照补正要求及时更改、补正申请内容，被告以此作出非政府信息公开申请告知并无不当。” 美国政府信息公开实践也告诉我们，信息公开法并没有要求行政机关替您做研究、做数据分析、回答您的提问或是为了您的申请专门制作一份材料。因此，申请人的知情权不能拓展到要求行政机关制作新记录。

（六）关于《政府信息公开条例》修改的思考

现有的一些做法只是一时的权宜之计，最终涉及到《政府信息公开条例》的修改。结合对咨询类申请的探讨，我们认为，未来我国《政府信息公开条例》的修改至少应包括如下两个方面：

一是对规定申请人应有明确其申请指向特定政府信息的义务。在这方面，新西兰信息公开法就是例子。该国信息公开法（Official Information Act）第13条对申请人设定了所申请政府信息“应指向特定”（Due Particularity）义务。当然申请人如果申请自身信息，则不受该要求限制。反观我国《政府信息公开条例》则没有。这种义务意味着在申请过程中，如果行政机关出于明确申请内容需要，向申请人了解其申请意图或目的是正当的。这种义务设定有助于申请人明白政府信息公开申请是双方的一种双向互动关系，需要双方的配合才能更好完成，也就是不能将是否明确的判定简单交给行政机关。

二是将行政机关的帮助义务扩大到申请内容是否明确上。典型例子有新西兰信息公开法。该法第13条就要求行政机关在申请人未尽到所申请信息“应指向特定”义务时，应向申请人提供合理的帮助（Reasonable Assistance）。不过，我国现有《政府信息公开条例》的帮助义务只是限定在对存在申请阅读困难或者视听障碍的申请人提供必要的帮助。实践过程中，由于信息不对称，对于一般申请人而言，针对申请内容方面的帮助更为广泛和普遍，也更为需要。在提供帮助时，行政机关不能仅仅告知申请人申请内容不明确，还应通过了解申请人的申请意图和其他任何帮助，更为清楚判断申请人所真正需要的政府信息。这种帮助义务也可使申请人明白自己的申请得到了行政机关的认真处理。

[责任编辑：王德福]

Subject:On Information Request Related to Consulation

Author & unit:XIAO Weibing（Economic Law School, Shanghai University of Political Science and Law, Shanghai 201701,China）

There are a number of infromation requests related to consultation or question-asking which have been

by various levels of government agencies since the implementation of Freedom of Information（FOI） Regulations. It has increased the difficulty of government replies especially on the occasion of the applied information of such requests being vague. To better reply such requests, it is necessary for the government to clear its replied process, assist applicants to clarify their requested information through amendments and others, and publicly explain its consideration of handling such special requests. It is also necessary for the government to take service measures to reply such information requests to decrease the figure of FOI disputes.

freedom of information; amendment; vague request; request related to consultation

2015-06-26

本文系上海市浦江人才计划项目“信息流通视野下的信息法研究”（12PJC010）、上海市教育委员会科研创新项目“政府信息公开与政府诚信关系研究”（13YSB4）的阶段性成果，上海政法学院十二五内涵建设信息法重点学科项目（R0115007）成果。

肖卫兵（1975-），男，江西玉山人，法学博士，上海政法学院经济法学院副教授，研究方向：信息公开法。

D912.11

A

1009-8003（2015）05-0126-07