新形势下中国城镇化发展问题与政策思路

2015-04-10周青

山东农业工程学院学报 2015年8期

关键词：城镇化农村建设

周青

（宿州市埇桥区委党校区情教研室安徽宿州234000）

新形势下中国城镇化发展问题与政策思路

周青

（宿州市埇桥区委党校区情教研室安徽宿州234000）

从城镇化的内涵和具体任务的角度宏观上肯定了我国推进农村城镇化建设的战略意义。城镇化进程缓慢、水平偏低，空间分布不均衡，是我国现阶段城镇化问题的现状，也导致城镇化建设的滞后。城镇化建设有利于推动经济增长、促进就业及农村产业结构的调整。对城镇化建设中存在的理论误区、资源不足、体制不健全、规划不合理等方面进行了简要研究和分析，提出推动农业产业化、工业化、以小城市作为载体、加强制度创新以及加速农村土地承包经营权流转的建议。

城镇化；农业；体制

1.城镇化建设的内涵

所谓城镇化，就是农村城镇化，是指农村劳动力向城市迁移的过程，使得城镇人口增加，城市规模扩大；与此同时，农村人口在转移过程中所呈现出来的一种自我意识和社会意识的转变，从而引起生活方式和生活态度的变更。关于城镇化的内涵，在美国新版的《世界城市》一书中是这样定义的：“都市化是一个过程，包括两个方面的变化，其一是人口从乡村向城市运动，并在都市中从事非农业的工作，其二是乡村生活方式向城市生活方式的转变，包括价值观、态度和行为等方面[1]。”

积极推进中国城镇化建设之路，是现代文明的标志。农村城镇化对加快农村地区的发展至关重要，关系到经济发展，农民生活，在从传统农业向现代农业转变的过程中，发挥积极稳妥的作用。城镇化对于城乡经济结构调整、国民经济的良性运行，促进新农村建设都发挥着重要的战略作用[2]。

2.城镇化建设的现状及意义

2.1 我国城镇化建设的发展现状

改革开放以后，中国城镇化水平显著提高，城乡隔离逐步消除，贫富差距也在不断缩小。

中国的城镇化水平仍偏低。十六大以后，我国全力推进城镇化的建设，2011年底，我国城镇人口比重达到51.27%，首超50%[3]。而2010年，世界各国平均城镇化水平为55%，世界发达国家平均城镇化水平达85%[4]。

相关研究表明，我国城镇的空间分布不均衡，农村城镇化水平区域呈阶梯分布。历史基础和自然条件等原因造成了现今中国东部、中部、西部三大区域城镇数量和人口数量分布不均衡。东部地区发展较快，对周边城市的辐射带动能力强，促进了人口城镇化；西部地区城镇数量少，少量的中心城市带动作用和辐射能力较弱，聚集效益低，导致人口城镇化也严重滞后。《中国西部经济发展报告（2013）》在对西部城镇化的发展研究中提出，西部城镇化发展水平低，严重滞后于全国平均水平和东部、中部地区。2012年末全国城镇化率为52.57%；其中东、中、西部地区城镇化率分别为56.4%、53.4%、44.9%；西部地区在城镇化发展水平与东部、中部地区存在明显差距[5]。数据表明，中西部地区城镇化总体发展水平与东部地区仍存在着较大差距，需不断改进。

综上所述，中国现阶段农村发展已取得较大成就，但城镇化进程较慢，发展水平与发达国家仍有较大差距；城镇化水平滞后于工业化水平，城镇化率远远落后于非农产业就业率；且城镇化发展空间上落差较大，经济条件相差较大，抑制城镇化进程的发展，给全面小康建设带来了极大的困难。统筹发展，进一步推进城镇化，才是拉动内需，促进和谐发展的必然之路。

2.2 推进城镇化建设的战略意义

2.2.1 城镇化有利于推动经济增长

随着时代发展，高投资、高出口等拉动经济增长的传统动力带动力在不断的削弱，要想保持我国经济的持续增长，必须拉动经济需求。根据估算，如果每年提高1%的城镇化率，最终消费增长可被拉动1.6%[6]。按目前我国城镇化率每年提高1.35%计算，每年最终需求可增长2.16%。城镇化水平的进一步提高，进城农民的收入也会得到大幅提高，同时，养老、医疗等各项社会保、福利和公共服务制度也在不断完善，农民扩大消费的后顾之忧可予以免除，消费水平得到了提高，可同时促进经济的增长。

2.2.2 城镇化促进农村产业结构调整

产业结构调整必须以城镇化为依托。部分农村剩余劳动力向城镇转移，从事第二、三产业，拉动经济发展，推动城镇化发展。同时，农村人均土地增多，逐步淘汰粗放式农林牧副渔的经济结构，实现农业的规模化、产业化和机械化，提高了单位土地产量，促进劳动力的合理分配，从而增加农民收入。此外，城镇化水平的提高可使得工业布局更为合理，由政府统筹管理，部分污染企业、重型企业向郊区转移，而轻工业则向城镇附近靠拢，可取得充分的集聚效果和经济效益。

总而言之，城镇化的发展，不仅加快农村地区人口城镇化的进程，而且将分散的乡村工业聚集起来，创造了大量的就业机会，带动了第三产业的发展。因此，走城镇化的发展道路，切实可行的途径就是在实行产业结构调整的过程中，转移农村剩余劳动力。

3.城镇化建设的成果及待解决的问题

3.1 我国城镇化建设取得的阶段性成果

随着经济发展和社会进步，我国城镇化进程日益加快。其主要成就有两个方面：

从城镇建设发展来看，我国的城镇发展经历了恢复时期、曲折发展时期、改革开放时期[7]。改革开放以后，中国城镇化进入了加速发展阶段。1978~2003年，中国大中小城市数量从193增加到660个，此后市的数量接近于零增长，中国建制镇数量由原来的2173增加到20226个。此外，在城镇发展的基础上，各城镇化体系形成规模也有所差异，城镇规模和布局都在不断优化。

3.2 我国城镇化建设进程中待解决的问题

3.2.1 存在理论误区

随着工业化发展，城镇化为必然趋势，即将传统落后的乡村生产和生活方式转变为现代先进的城市生产和生活方式[8]。部分管理者对农村城镇化的认识片面，没有从农村地区的发展，去认识这一问题，而简单地认为城镇化就是把农村人口迁移到城镇，建设若干的小城市。这样必然导致行动上的片面性，从而忽视对农村经济结构的调整和改造，对产业布局的规划和引导，不能实现真正意义的城镇化转变。

3.2.2 资源不足

土地资源利用不合理。土地作为农业发展的基本的、生产资料，是农民最基本的生活保障，目前农村土地制度尚存在缺陷，土地流转机制已无法适应现代经济的市场化发展，能否合理解决该问题将对国民经济的发展产生深远的影响[9]。

资金投入不足。农村地区的乡镇企业在经济结构调整转型的压力下，人才紧缺、资金不足等问题限制其发展，竞争力得到限制，更腾不出资金来发展城镇。因此，在当前的城镇化建设过程中，乡镇政府几乎包揽了小城镇基础设施建设和乡镇企业投资的全部[10]。在整个国民收入的分配体系中，乡村财政权限小，而财政资金向大中城市的倾斜，使得资金份额更小，资金不足也使得城镇化进程日益缓慢。

3.2.3 体制不健全

农村城镇化需要协调各个部门的工作和利益关系，一旦处理不好，很容易导致城镇化的恶性发展。城镇化中要加强基础设施建设，完善公共服务体力，合理分配土地、资金等问题，涉及到交通部、财政部、住建部等部门。

推进城镇化建设，首先要实现人口城镇化，农民进城的门槛必然要降低，相关部门的行政规费被削减，导致利益受损，而这些部门之间关系错综复杂，往往分属不同的管理体制，他们为了维护自身利益，对这些措施会加以抵制，导致城镇化进程减缓。乡村地区政府权力有限，且难以合理分配利益，因此，经常出现阴奉阳违、政令不一的现象。

4.进一步推进城镇化建设的对策

4.1 农业产业化是农村城镇化的重要途径

农业产业化可以实现土地的规模化和机械化经营，提高土地利用率和生产效率，从而为农民增收、农业增效创造了条件。再通过对农产品进一步的加工，提高农业的整体水平和效益。

农业产业化是农村城镇化的直接导因和动力，使农村社会经济结构向更高层转化，提高了农业生产的组织化程度[12]。不仅使农民在农业生产中获利，还可以带动农业的规模化生产、促进空间布局更合理，对小城镇的成长和发展中有非常重要的作用。

4.2 农村工业化是农村城镇化的主要动力

工业化的发展为农村城镇化带来了厚实的经济基础。大城市劳动密集型产业的转移，势必为农村工业化带来充满活力的“源泉”。

小城镇占据了连接城乡的区位优势，可充分发挥其主导作用,协调三大产业的健康发展。第一产业为工业生产提供原材料和必要的生活保障；工业在提供就业机会的同时，可对农林牧副渔等产业的产品进行深加工，促进农民增收，提高农产品的附加值；而第三产业则为产品的输出搭桥铺路，避免滞销等问题。

4.3 制度创新是农村城镇化的保障

推进城镇化建设，关键在于改革现有不合理制度，着力构建城乡平等、和谐发展的氛围。消除隔阂，实现自由健康发展。

具体而言，就是要合理分配资源，防止过度的资金流向城市，对小城镇发展不利。

建立健全公共服务，完善基础设施，进一步增加对农村的投入，实现城镇化的快速发展；积极向农业资源投资，减轻农民负担，早日实现农业的产业化、规模化；改革户籍制度，消除城市对农村的歧视；健全社会保障制度，根据各地经济水平，建立福利体系；引进商业投资，给予制度上的优惠，拉动城镇化发展。

4.4 加快农村土地承包经营权流转

土地流转与农村城镇化的关系是双向的。土地流转促进了土地的利用率，城镇化则是土地流转的推动力。深化改革农村集体建设用地流转制度，实行土地依法有偿转让，促进土地的合理利用和产业化；严格控制非农用地，合理规划农民住宅用地，合理规划土地资源和区域分布；发展特色产业，积极推进土地流转向规模经营和设施农业方向发展。