香港大学研究学院 殷 乐

大连海事大学法学院 阎铁毅

一、概述

为实现本文的目的，首先应当明确与海上搜救志愿者组织相关的概念。同时，结合我国海上搜救志愿者组织的发展情况，找出我国海上搜救志愿者组织在发展中的不足之处。

（一）志愿行为、志愿者以及志愿者组织的概念

志愿行为的本质离不开三个要素：一是在主观上，为志愿行为之人完全是出于自己的意志，此乃志愿行为的自愿性。二是在客观上，志愿行为不会使得志愿者、志愿者组织获得任何经济上的利益，此乃志愿行为的无偿性。三是志愿行为使得社会公益受益，此乃志愿行为的公益性。所以，不脱离自愿性、无偿性与公益性的对志愿行为的定义都是恰当的。国际社会对志愿行为通行的定义是：“任何人自愿地利用个人时间与精力，为社会或者他人的利益提供服务的行为。”志愿者则是“基于自己无偿的主观态度，自愿利用自己的时间，向社会和他人提供帮助或者服务的自然人”[1]。

志愿者组织是进行志愿活动的主要主体，也离不开自愿、无偿以及公益这三个属性。主流观点认为志愿者组织并不是法律上的概念，它属于非营利组织的一部分，并强调其成员以志愿者为主。在我国现行的法律下，它们属于社会团体法人，但是就其法律地位而言，现行法律与制度仍然具有非常大的完善空间。

（二）海上搜救的概念

参照海上突发事件的概念，海上搜救可以被定义为：“针对船舶、设施在海上发生火灾、爆炸、碰撞、搁浅、沉没、油类或危险化学品的泄漏以及民用航空器海上遇险造成或可能造成的人员伤亡或财产损失事件而采取的应急反应行动。”它主要包括三个方面的内容：一是对海上遇险人员进行的救助脱困；二是对损失的财产进行救助与打捞；三是对因海上突发事件造成的环境损害进行补救。

（三）海上搜救志愿者组织的概念、特征以及识别条件

1.海上搜救志愿者组织的概念与特征

有了前述概念作基础，海上搜救志愿者定义就比较明确了：为应对海上突发事件，在国家搜救机关的统一指挥之下，自愿进行海上人员的搜救、海上财产的救助以及海洋环境污染的防护与治理的志愿者组织。它具有如下特征：

第一，具有与一般志愿者组织相同的自愿性、无偿性以及公益性。

第二，具有更强的组织性。绝大多数海上志愿搜救都是以海上搜救志愿者组织的名义进行的，并且从内部管理体系来看，海上搜救志愿者组织比一般志愿者组织具有更强的组织性。

第三，海上搜救志愿者组织的志愿任务比一般的志愿服务有更强的紧迫性与专业性。这一特征要求海上搜救志愿者组织应当具有更完善的风险承担能力。

2.海上搜救志愿者组织的识别条件

从概念与特征入手，海上搜救志愿者组织的识别条件有如下几个：

第一，具有自愿性、无偿性与公益性。

第二，志愿工作以海上搜救为中心。

第三，具有一定数量的海上搜救志愿者，并且这些志愿者都以海上搜救志愿者组织的名义进行志愿搜救活动。

第四，具有与海上搜救志愿活动相配套的管理体制与搜救装备。

（四）中国海上搜救志愿者组织发展的不足之处

对我国海上搜救志愿者组织的发展进行归纳总结，海上搜救志愿者组织主要呈现出如下发展不足之处。

1.缺乏法律保障

缺乏法律保障是我国海上搜救志愿者组织发展的乱象之首，主要体现在以下几个方面：

第一，我国法律对海上搜救志愿者组织的法律地位缺乏明确的规定。海上搜救志愿者组织的存在形式多种多样，有的作为社会团体法人在民政部门进行登记，有的挂靠在党、团组织以及工会与协会之下，有的甚至没有经过任何的登记。这种情况的存在使得海上搜救志愿者组织在发展上良莠不齐，主体资格得不到承认与完善。

第二，没有法律明确海上搜救志愿者组织内部组织结构以及外部法律关系的相关事宜，造成海上搜救志愿者组织内部结构混乱无序，海上搜救志愿者的补偿不利，搜救效率低下并且对外承担责任的能力欠缺。

2.海上搜救志愿者组织内部缺乏有效的管理体系

我国海上搜救志愿者组织在内部管理上的薄弱环节体现在以下几个方面：

第一，缺乏完善的组织结构，使得组织内部权力运行不够及时流畅。

第二，对志愿者的分工与管理工作不够细致。许多海上搜救志愿者都是临时征召的渔船，其搜救活动受海上搜救志愿者组织的管控程度很小。分工不明确，组织混乱的现象常有发生。

第三，内部权力过于集中，搜救、行政管理以及财务管理都集中在一个人或几个人的手中。

第四，对志愿者的准入条件以及分工管理不够细致，使得志愿者队伍素质参差不齐。

3.海上搜救志愿者组织资金保障制度不健全

国家政府给予海上搜救志愿者组织的财政拨款较少，社会捐助活动不积极，许多海上搜救志愿者组织入不敷出，志愿者培训、装备更新维护等工作很难开展。在海上搜救志愿者组织内部，财务管理与行政、搜救管理的界限不明确，财务制度不健全，存在开销随意、工作人员侵吞财物的状况。

4.志愿者的培训程度与装备先进性有待提高

海上搜救志愿者内部管理体系的薄弱造成了志愿者培训上的短板。在现存的许多海上搜救志愿者组织中，很多培训只是在形式上走走过场，海上搜救志愿者的救援水平以及在海上恶劣的环境中保护自己和被救助人员的人身安全能力并没有得到有效的提高。

海上搜救志愿者组织的装备先进性也有待提高。现在海上搜救志愿者的搜救装备主要依靠志愿者自带，质量普遍不高并且针对性不强，在很多情况下并不能起到提高搜救效率的作用。

5.对海上搜救志愿者的保障与奖励不够

在现行情况下，许多海上搜救志愿者进行海上搜救是需要自行承担风险的。海上搜救志愿者组织既没有为他们购买保险，在损害发生之后也不积极赔偿或者没有赔偿能力，使得海上搜救志愿者组织进行海上搜救的积极性大大降低。

此外，对海上搜救志愿者的奖励办法也只是停留在笼统粗糙的层次上，不够清楚具体且社会对奖励的认同度不高。这对海上搜救志愿者的积极性也是一种挫伤。

二、海上搜救志愿者组织的内部体系与外部关系

（一）海上搜救志愿者组织主体性质的探讨

如果想要明确海上搜救志愿者组织的内部体系与外部关系，则首先需要确认海上搜救志愿者组织的主体性质。换言之，只有确定了海上搜救志愿者组织属于何种主体，才能对海上搜救志愿者组织的内部体系与外部的关系进行明确并有针对性的制度设置。

1.对西方“非营利组织”的批判与继承

对“非营利组织”的界定多种多样。值得一提的是美国约翰·霍普金斯大学的莱斯特·塞拉蒙（Lester M.Salamon）教授从组织的特征来界定非营利组织的方法。他认为，具有正规性、民间性、非营利性、自治性、志愿性与公益性的组织就可以称为是非营利性组织。[2]该定义比较接近海上搜救志愿者组织的相关特征，对海上搜救志愿者组织的主体完善提供了借鉴之处。

上述非营利组织定义的精髓在于明确了海上搜救志愿者组织的自愿性、无偿性、公益性等相关属性，对海上搜救志愿者组织的组织性质进行了明确的描述，值得海上搜救志愿者组织在完善其地位中予以借鉴。然而，非营利组织的定义也存在着明显的弊端，即缺乏对组织的法律人格地位的明确界定。单纯采用该定义会造成其法律人格上的空白，进而会产生设立程序、责任承担、财产归属以及诉讼主体资格不明确的情况。

2.对“社会团体法人”的批判与继承

社会团体法人属于我国法律所明确规定的法人的一种，具有法律人格以及民事权利能力与民事行为能力。在设立程序、责任承担、财产归属以及诉讼主体资格的确定上都能找到明确的法律依据。

然而，社会团体法人所涵盖的类型过于宽泛庞杂，并不能很好地体现出海上搜救志愿者组织的自愿、无偿、公益性三大特征。如果直接将海上搜救志愿者组织与社会团体法人画上等号，无异于在海上搜救志愿者组织的地位完善之路上原地踏步。海上搜救志愿者组织的组织性质还是没有得到法律上的承认。

3.海上搜救志愿者组织的理想主体性质：公益性法人

拥有法律所承认的组织性质与法律人格是海上搜救志愿者组织主体性质完善的重要一步。应当在现行法律的基础之上，针对海上搜救志愿者组织创设“公益性法人”的概念。

公益性法人指的是以社会公益为目的，符合自愿性、无偿性与公益性，并独立地拥有自己的财产并独立承担相应责任的法人。其兼采了非营利组织与社会团体法人的优点：

第一，公益性法人的主体地位体现出了海上搜救志愿者组织的组织特征，这些特征将使海上搜救志愿者组织在财政拨款、税收豁免、业务指导等政策上得到法律的支持，有助于海上搜救志愿者组织的发展。

第二，由于其兼具社会团体法人的独立法人性质，在设立程序、财产权的归属、权利能力、责任承担以及诉讼主体资格的明确上都有了法律依据。

（二）海上搜救志愿者组织应当具备的内部体系

海上搜救志愿者组织的理想主体性质——公益性法人的明确对海上搜救志愿者组织建立内部体系提供了强有力的支撑。海上搜救志愿者组织在内部体系上应当进行如下的规划，主要包括内部管理体系与职能体系。

1.海上搜救志愿者组织的组织架构

除了坚持海上搜救志愿者组织的公益性法人的主体地位，法律也有必要对海上搜救志愿者组织的组织架构给出一些基本的规定。笔者认为，海上搜救志愿者组织应当明确的组织架构有三个方面：

第一，明确最高权力机关。如同所有类型的法人组织一样，海上搜救志愿者组织的最高权力机关享有对组织的法定的最高权力并有权决定组织的一切重要事务，以志愿者（代表）大会为宜。其遵循的会议程序与重大表决事项，均可以通过章程决定。

第二，确定三大职能部门即内部行政管理、财务管理以及搜救业务管理三大部门。内部行政管理部门主要负责志愿者的招录、登记、培训，人事管理以及海上搜救装备的维护与保养。财务管理主要负责为海上搜救志愿者组织编制财务报告以及处理与海上搜救志愿者组织财务相关的工作，应当遵循透明、公开、独立的原则。搜救业务管理部门主要负责搜救任务进行时的指挥协调工作，属于海上搜救志愿者组织的核心职能部门。三大职能部门均应当受到海上搜救志愿者组织最高权力机关与社会公众的监督。

除了上述的最高权力机关以及三大职能部门之外，海上搜救志愿者组织可以依法行使自己的自治权，创设其他的部门以及机构。在创设这些部门与机构时，应当遵循简洁高效的原则。

2.海上搜救志愿者组织的财政保障制度

海上搜救志愿行为的风险较大，要求志愿者组织拥有比较稳定的经济实力。

结合我国海上搜救志愿者组织的发展现状，海上搜救志愿者组织的经费来源主要有政府财政拨款、社会捐助等。在坚持现有的经费来源的前提之下，政府与海上搜救志愿者组织都应当采取措施扩大海上搜救志愿者组织的经费来源，对海上搜救志愿者组织采取的稳健的财务方案予以鼓励。海上搜救志愿者组织也应当奉行财务独立的内部管理原则。

3.海上搜救志愿者的资格授予与认证制度

海上搜救志愿者是海上搜救志愿者组织中核心组成人员，重要性不言而喻。他们的资格授予与认证需要制定统一的标准与准入条件。

我国的现行法律法规并没有对海上搜救志愿者的资格准入有一个统一的标准，甚至对于一般志愿者，法律规定的准入标准也是同样缺乏的。只有共青团中央颁布的《中国注册志愿者管理办法》对志愿者注册的基本条件有所规定。①《中国注册志愿者管理办法》（2006年）第二章第四条基本条件：（一）年满十八周岁或十六至十八周岁以自己劳动收入为主要生活来源者；十四至十八周岁者，须经其法定代理人同意。（二）具备参加志愿服务相应的基本能力和身体素质。（三）遵守国家法律法规和注册机构的相关规定。

海上搜救志愿者的准入标准应当参考《中国注册志愿者管理办法》关于志愿者的准入规定，同时应当在身体素质以及基本的海上搜救技能的掌握上设立相应条件。

4.海上搜救志愿者的培训与管理制度

对海上搜救志愿者的培训与管理很大程度上决定了他们在搜救活动中的效率以及人身安全。而这恰恰是我国的海上搜救志愿者组织的发展中所欠缺的。培训课程应以实际搜救活动作为出发点，同时还要兼顾海上搜救志愿者组织的分工以及每个志愿者的个人情况。此外，海上搜救志愿者培训应当保证质量，避免“走过场”的培训出现。

5.海上搜救志愿者的志愿服务保障制度

海上搜救属于危险性较强的志愿服务，必要的保障制度不可缺少，主要应当包含以下三个方面：

第一，搜救装备保障，优良的海上搜救装备可以提高海上搜救的高效性与保护志愿者的安全。

第二，应当建立志愿服务的补偿制度，应当成立专项的基金对海上搜救志愿者在海上搜救活动中受到的人身与财产损失给予补偿。

第三，海上搜救保险制度，保证在专项基金不足以补偿志愿者遭受的损失时，志愿者仍可以得到相应的补偿。

6.海上搜救志愿者的奖励与表彰制度

表彰能够增强海上搜救志愿者的使命感、积极性以及责任心。然而我国对海上搜救志愿者并没有制定专门的表彰方法，并且存在着表彰措施单一、表彰认同度不高的问题。鉴于此种情况，我国有必要吸收国外发达的海上搜救志愿者表彰体系，结合实际情况，建立专门的海上搜救志愿者表彰办法。

7.海上搜救志愿者组织的公益诉讼职能

2015年1月1日，国家开始实行新《环境保护法》。该法律第一次对环境保护公益诉讼有了明确的规定。①《中华人民共和国环境保护法》第五十八条（2015年1月1日实施）规定，对污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。加上《民事诉讼法》第五十五条关于民事公益诉讼的基本规定，我国环境保护公益诉讼的基本制度已经形成。海上搜救志愿者组织作为海上人命搜救、海洋环境保护的民间力量的先驱者，应当被赋予进行公益诉讼的权利。其作为海洋环境公益诉讼的原告，具有如下优势：

第一，海上搜救志愿者组织具有收集证据能力的优越性。在执行海上搜救任务的过程中，海上搜救志愿者组织往往可以收集到关于海上事故造成的环境损害的第一手资料，并且在接下来的工作中对海洋环境的污染状况进行进一步的监控与评估。不像大多数海上环境保护组织那样，不能在海上事故发生后的第一时间到达现场，需要依赖海事部门的调查报告来了解海洋环境被污染的情况。

第二，海上搜救志愿者组织相较于一般的环境保护组织，具有更强大的经济实力与更规范的管理模式，能够更好地承担诉讼风险。在海上搜救志愿者组织建立良好的财务管理制度的前提下，海上搜救志愿者组织通过诉讼而得到的赔偿金能够被更加公开透明地使用或分配。

（三）海上搜救志愿者组织与几个主要主体的关系

海上搜救志愿者组织的公益性法人主体性质为海上搜救志愿者组织在执行海上搜救志愿任务时与不同主体之间产生的法律关系与相应的责任承担提供了重要的出发点。

1.海上搜救志愿者组织与海上搜救志愿者之间的关系

海上搜救志愿者组织与海上搜救志愿者之间是一种非雇佣的平等民事关系，受我国民事法律关系的调整。

对于注册海上搜救志愿者而言，由于其本身属于海上搜救志愿者组织的成员，与海上搜救志愿者之间的关系属于一种特殊的成员关系。我国现行的法律并没有对这种关系作出具体的定义，但随着海上搜救志愿者组织的发展，有关法律法规会对这种关系作出规定。

对于招募的海上搜救志愿者而言，他们与海上搜救志愿者组织之间的关系属于无偿委托合同关系。应招募广告向海上搜救志愿者组织发出加入申请属于邀约，而海上搜救志愿者组织对其申请予以批准则视为承诺。双方的关系适用《合同法》关于无偿委托合同的规定。

海上搜救志愿者与海上搜救志愿者组织可能产生合同责任与侵权责任。对于合同责任而言，当海上搜救志愿者没有按照与海上搜救志愿者组织的委托合约履行相应的义务、没有尽到告知或者保密义务、擅自退出海上搜救志愿者组织的，可能会构成海上搜救志愿者与海上搜救志愿者组织之间的合同关系的违反。但由于这一合同属于无偿委托合同，只有海上搜救志愿者在故意或者重大过失的情况下违反合同，才需要承担违约责任。

对于侵权责任，最主要的情况是海上搜救志愿者组织在搜救行动中侵害海上搜救志愿者的合法权益所产生的法律责任。笔者认为应当采取过错推定责任。因为海上搜救任务风险较大，海上搜救志愿者对其遭受侵权损害后的相关侵权责任要件举证难度大，如果海上搜救志愿者组织仅承担过错侵权责任，则不利于保护海上搜救志愿者的权益。

2.海上搜救志愿者组织与被救助对象之间的关系

在海上搜救志愿者组织主动向被救助人员提供救助服务时，海上搜救志愿者组织与被救助对象之间往往不能认定存在法律上的权利义务关系，更多属于一种好意施惠的行为而被纳入道德管辖范畴。

当志愿者应被救助对象的请求而进行海上救助时，海上搜救志愿者组织与被救助对象之间亦成立“委托与被委托的关系”[3]。被服务对象的请求与志愿者组织作出的肯定性答复可以被看作邀约与承诺，在海上搜救志愿者组织作出肯定的答复之后，海上搜救志愿者组织与被救助对象之间的无偿委托合同关系就产生了。双方的权利与义务也应当适用《合同法》有关无偿委托合同的规定。

海上搜救志愿者组织与被救助对象之间也会存在合同责任与侵权责任。对于合同责任而言，只有当海上搜救志愿者组织基于故意或者重大过失违反合同而给被救助人带来损失的，才承担赔偿责任。侵权责任主要是海上搜救志愿者组织替代承担海上搜救志愿者在进行志愿搜救活动中对被救助对象造成的损害的情形。这种替代责任的产生有以下几个原因：

第一，在名义上，海上搜救志愿者是以海上搜救志愿者组织的名义进行海上搜救活动的。

第二，海上搜救志愿者组织对其志愿者负有直接的监督管理之责。

第三，在社会效果上，由海上搜救志愿者组织承担赔偿责任，有利于对被救助人员损害的充分补偿，也维护了海上搜救志愿者从事海上搜救活动的积极性。

3.海上搜救志愿者组织与中国海上搜救中心、救助与打捞局之间的关系

中国海上搜救中心主要负责国家海上搜救、重大海上溢油部际联席会议的日常工作，负责组织、协调和指挥重大海上人命搜救、船舶污染事故和重要通航水域清障等应急处置工作以及负责国家海上搜救应急反应机制有关具体工作。①节选自中国海上搜救中心网站：http://www.moc.gov.cn/zizhan/siju/soujiuzhongxin/jigouzhineng/（查询时间：2015年4月28日）。由于其属于一种行政议事机构，故并不具有行政主体地位，也不会与海上搜救志愿者组织发生行政法意义上的授权或委托关系。

交通运输部救助打捞局是交通部下属机构，主要职责包括对中国水域发生的海上事故的应急反应、人命救助、船舶和财产救助、沉船沉物打捞、海上消防、清除溢油污染及其他对海上运输和海上资源开发提供安全保障等。②节选自中国交通运输部救助与打捞局网站：http://www.crs.gov.cn/jigougk_jlj/danweijj_jjgk/（查询时间：2015年4月28日）。救助与打捞局总局属于机关法人，具有独立的行政主体资格，当其将部分行政职能委托给海上搜救志愿者组织行使时，与之成立行政委托关系；当一些属于事业单位的地方救助局委托海上搜救志愿者组织进行海上搜救工作时，由于地方救助局并没有行政主体资格，其与海上搜救志愿者组织之间应当认定为一般民事委托关系。

4.海上搜救志愿者组织与其他公益性组织的关系

海上搜救志愿者组织在进行志愿搜救时，也会与其他公益性组织如医疗机构、工会及各种联合会、其他领域的志愿者组织等进行交往。由于他们之间不存在任何行政上的隶属关系，宜将他们之间看作平等的民事主体，其关系也应当通过民事法律规范进行调整。

三、英国海上搜救志愿者组织带来的启示

民间海上搜救力量是英国海上搜救体系的中流砥柱。在英国的海上搜救体系中，海事与海岸警备署（the Maritime and Coastguard Agency）所设立的海上搜救协调中心主要负责海上搜救的组织与协调工作。具体的海上搜救力量则包括军队、皇家海岸警备队以及以皇家救生艇协会（Royal National Lifeboat Institution（RNLI））（以下简称RNLI）为首的民间力量。依照统计，英国90%以上的海上搜救任务是由民间力量完成的。③节选自RNLI官方网站：http://rnli.org/Pages/default.aspx（查询时间：2015年5月6日）。RNLI在组织地位、内部管理、资金运营、对志愿者的保障与奖励机制上都有很多值得我国海上搜救志愿者组织借鉴的地方。

（一）RNLI的慈善组织与财团法人地位

RNLI属于不以营利为目的的慈善组织。这一组织性质确定了RNLI的行为准则以及进行海上搜救活动的基本目的。除此之外，RNLI还属于依照英国法律成立的财团法人，具有独立的法律人格。

RNLI的慈善组织与财团法人地位给我国海上搜救志愿者组织发展的启示在于：法律应当明确海上搜救志愿者组织的自愿、无偿、公益性与非法人地位。这也在一定程度上验证了建立本文提出的“公益性法人”的必要性。

（二）RNLI的内部管理体系

RNLI在组织管理上实施扁平化的组织管理模式，由总部统一管理236个救生艇分站。各救生艇分站接受当地海上搜救协调中心的协调，当地政府根据需要协助但不干预救助行动。[4]

RNLI的内部管理体系给我国海上搜救志愿者组织的发展提供了如下借鉴之处：一是在搜救机构设置上遵循简洁高效的原则，RNLI的每个救生艇分站都由总部统一管理，有利于提高搜救反应速度与效率。二是RNLI实行自主搜救的原则，政府部门予以必要协助但不干预，有助于提高自主性。这种做法亦值得我国借鉴。

（三）RNLI的资金运营管理模式

RNLI属于依照英国国内法成立的财团法人，其主要的运营费用源自社会捐助。同时，RNLI也奉行财务独立原则，由咨询委员会与基金会委托专门的财务管理公司进行管理，①节选自RNLI官方网站：http://rnli.org/Pages/default.aspx（查询时间：2015年5月6日）。做到了财务管理与内部行政管理、搜救管理区分，财务独立性强、透明度高。

委托财务管理公司来进行日常财务管理的方式虽然不能够直接适用于我国的海上搜救志愿者组织，但是RNLI奉行的财务独立原则值得我国的海上搜救志愿者组织进行借鉴，这种运营模式有助于海上搜救志愿者组织财务的稳健与公开。

（四）RNLI的志愿者培训体系以及装备配备情况

在志愿者培训方面，RNLI采取的是通过对不同的志愿岗位采取不同培训计划的模式，确保志愿者接受适宜其职务的培训并达到适当的考核标准。该计划针对不同层次、不同角色设置培训科目。完成该计划且最终考核合格的，才能作为基本救助人员参与救助行动。[4]RNLI还对已经参加海上搜救活动的志愿者提供进一步的培训服务，以保证他们能够及时掌握最新的搜救技术与装备操作能力。RNLI严谨的培训态度以及基于志愿者不同层次、角色而设置的培训科目与培训考核制度值得我国海上搜救志愿者借鉴。

在装备方面，采用最先进的救生设备与个人装备是RNLI一贯奉行的原则。RNLI拥有适应在不同环境、气候条件下的海上救助活动的全天候救生艇、近岸用救生艇、大型气垫船等救生船艇设备。RNLI还为岸上志愿者配备了四驱型越野车、全地形救援车、摩托艇等救生装备，确保被救助人员在被转移到岸上之后能够得到及时的救助或者进一步转移。值得一提的是，RNLI除了购置先进的搜救装备外，还亲自参与搜救装备的改造、设计以及研发工作：参与研发的“Shonnon”级喷水推进救生艇也代表了世界上同级别的救生艇在设计与制造方面的最高水平。

（五）RNLI对志愿者的保障和奖励制度

RNLI内部制定了完善的志愿者保障体系：一是保障志愿者在参与救助活动时产生的经济损失、人身伤亡能够得到充分的补偿；二是建立志愿者费用报销系统，可以报销志愿者参与救助行动而实际产生的花费；三是建立个人伤害酌付计划，允许志愿者对其在参与救助行动或训练期间受到的伤害而产生的收入损失、相关花费等申请赔偿；四是建立支援救生船员救济基金，旨在救助陷入生活困境的志愿者以及他们的家庭。[4]此外，RNLI还为其志愿者投保，进一步降低搜救活动中可能产生的风险。

RNLI的搜救志愿者受到社会各界的高度认可，组织内部、政府以及社会各界通过授予各种荣誉来对RNLI的杰出志愿者进行奖励。奖励以精神奖励为主，物质奖励为辅：精神奖励包括乔治勋章（GC）、英国帝国奖章（BEM）等；RNLI的内部奖章包括金、银、铜质勋章以及荣誉奖章。在物质奖励方面，英国政府与RNLI内部都设有专门的杰出志愿者奖金。

与我国的海上搜救志愿者奖励体系相比，英国政府以及RNLI的奖励体系的社会认可度高、具体细致，值得我国的海上搜救志愿者组织与政府、社会的借鉴。②对我国海上搜救志愿者组织的奖励主要通过《突发事件应对法》（2007年11月1日实施），财政部、交通运输部印发的《海（水）上搜救奖励专项资金管理暂行办法》（2007年9月29日实施），交通运输部办公厅印发的《海（水）上搜救奖励专项资金管理实施细则》（2009年1月8日实施）来进行。

四、完善中国海上搜救志愿者组织法律地位的建议

针对前述海上搜救志愿者组织在发展中存在的不足之处，结合海上搜救志愿者组织的主体性质、内部体系与外部关系，为海上搜救志愿者组织的法律地位完善提出相应的建议。

（一）制定针对海上搜救志愿者组织的法律、行政法规

只有国家和政府对海上搜救志愿者组织予以足够的重视，海上搜救志愿者组织才能健康发展。制定与海上搜救志愿者组织相应的法律法规，是完善海上搜救志愿者组织发展的第一步。

1.法律、行政法规的形式与创设主体

按照《立法法》的规定并结合我国的立法实践，可以制定法律或者由国务院制定行政法规。因为法律比行政法规制定周期长，过程更为严格，建议先由国务院制定相应的行政法规，尽快产生对大部分事务的调整能力，经过实践检验，施行一段时间积累经验后，再继续由全国人大或者全国人大常委会制定相应的法律。

2.法律、行政法规的内容

要明确规定海上搜救志愿者组织的主体性质、海上搜救志愿者组织的基本设立条件与设立程序、海上搜救志愿者组织内部的基本组织机构以及海上搜救志愿者的准入条件、行为准则、权利保障和法律责任。

（二）建立海上搜救志愿者组织的内部管理体系

内部管理体系的完善主要包括两个部分：一是部门的设置，二是志愿者的分工。

就部门设置而言，海上搜救志愿者组织应当遵循独立高效的原则。即在一个统一的权力机关的领导下，依照不同的职能设定不同的部门。海上搜救志愿者组织的业务部门至少应当包括海上搜救业务部门、组织内部行政管理部门与财务管理部门。这三个部门之间应当彼此独立，互不影响，共同受到志愿者（代表）大会的监督。对于海上搜救业务部门的设置，建议采用由总部直接领导其他海上搜救分站的扁平化管理模式，确保在执行搜救任务时，指令能够快速传递。

就志愿者分工而言，我国海上搜救志愿者组织可采用以工作地点为分类基础，再以不同的具体工作进行分工。这种模式有利于海上搜救指令的传达与志愿者的调动。

（三）提供海上搜救志愿者的资金保障

提供海上搜救志愿者的资金保障也包括了组织外部的来源保障与组织内部的财政管理两个方面。

国家财政应当加强对海上搜救志愿者组织的资金拨款力度，在每年的财政预算中应当针对海上搜救志愿行动预留相应的资金预算。同时，政府也应当鼓励社会公众对海上搜救的捐助，比如采取捐助款项抵扣税款的措施。

海上搜救志愿者内部应当遵循独立原则，设立专门的财务管理委员会或者财务处，独立运行并受到志愿者（代表）大会的监督。此外，有必要建立专门的会计账簿，并由国家审计机关进行审计监督。必要时，也可以聘请专业的会计师事务所对组织内部的财务状况进行审计与核算。

（四）提高志愿者的素质与搜救装备的水平

1.建立并完善海上搜救志愿者组织的培训体系

海上搜救志愿者的培训体系组织应当按照海上搜救志愿者的分工体系进行。海上搜救志愿工作最基本的技能培训与安全保障培训应当作为基础的培训内容，让每个海上搜救志愿者牢牢掌握。

2.加强海上搜救志愿者装备的先进、可靠、安全性能

国家有责任保障海上搜救志愿者组织搜救装备的先进、可靠、安全。应当出台相关的标准并监督落实，确保海上搜救志愿者组织能够进行装备的更新换代，及时淘汰落后、不可靠、不安全的海上搜救装备。在船艇、机械、雷达、通信等搜救装备、设备的购置方面，国家对海上搜救志愿者组织应当及时给予补贴（例如购置补贴与税收优惠），确保海上搜救志愿者组织在装备购置上不会存在太大的经济负担。必要时，中央政府集团采购后，免费或者按照成本价格配备给海上搜救志愿者组织，政府、海上搜救志愿者组织应当保证每个海上搜救志愿者拥有先进、可靠、安全的装备、设备，既能够保证搜救安全、效率，又能够辅助主业，便利生产。

（五）建立必要的志愿者保障基金

海上搜救志愿者外部保障主要为国家建立针对海上搜救志愿者的保障与补偿基金，使海上搜救志愿者在执行海上搜救任务时受到的人身与财产损害得到基本的补偿。

在海上搜救志愿者组织内部，应当提供比外部对海上搜救志愿者更强的保障。

1.建立海上搜救志愿者组织内部补偿基金

海上搜救志愿者组织内部应当建立志愿者补偿基金，对海上搜救志愿者在执行搜救活动中受到的人身、财产损害进行补偿。

2.建立海上搜救志愿者保险制度

海上搜救志愿者组织也应当为海上搜救志愿者购买相应的保险，以保证在上述专项基金无法完全补偿的情况下也能够获得最低的保险赔付。

（六）完善对杰出海上搜救志愿者的奖励制度

1.完善杰出海上搜救志愿者的评选程序

完善杰出海上搜救志愿者的评选程序，将海上搜救志愿者的服役期限、参与活动次数、危险程度、搜救效果等作为主要的考虑因素，加强评选的透明度与公正性。

2.提升对杰出海上搜救志愿者奖励的水平

提高对海上搜救志愿者奖励的水平，提高奖金水平，同时，提高奖励的社会认可程度，例如可以通过立法规定连续服务三年以上的海上搜救志愿者享有免服兵役权利，并享有和军人一样的各种窗口优惠服务等。

（七）依法赋予海上搜救志愿者组织进行公益诉讼的资格

1.海上搜救志愿者组织应当从提起海洋环境公益诉讼方面入手

依照我国现行的公益诉讼法律框架与海上搜救志愿者组织的发展状况，起诉对象应当是针对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为。公益诉讼与海上搜救志愿者组织公益性法人的身份完全一致，我国海洋环境保护压力很大，海上搜救志愿者组织应当肩负起保护海洋环境的责任，由海上事故直接引起的海洋环境污染案件由海上搜救志愿者组织向人民法院提起诉讼不仅能够发挥其独到的举证优势，而且可以壮大海上公益性工作的声势，吸引更多有志之士加入。

2.海上搜救志愿者组织进行公益诉讼的模式

我国新《环境保护法》中规定依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法纪录，这样的组织方可作为环境保护公益诉讼的原告。笔者认为，在海洋环境公益诉讼中，海上搜救志愿者组织也应当被纳入原告范围之内。在尚未将海上搜救志愿者组织明确纳入海洋环境保护公益诉讼原告范围的情况下，海上搜救志愿者组织可以通过注册成立专门的下属海洋环境保护组织，或者与相关的环境保护公益组织合作来进行海洋环境公益诉讼。

3.海上搜救志愿者组织进行公益诉讼应当遵循的基本准则

海上搜救志愿者组织进行海洋环境公益诉讼，必须要坚持以维护公益为最基本出发点。在诉讼活动以及赔偿金的使用和分配方面，应当全面接受监督。

五、总结

我国的海上搜救志愿者组织正处于发展阶段，需要获得国家、政府以及社会各界的关注。笔者认为我国应当从完善海上搜救志愿者组织的主体性、内部体系、外部关系以及志愿者保障方面着手，将海上搜救志愿者组织的发展纳入规范化的发展道路中。随着相应体系的建立和完善，笔者坚信我国海上搜救志愿者组织的发展前景将越来越明朗。

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