张丽庆

摘要 从农民工融入城市的视角，通过文献资料法和定性方法分析大城市周边地区农村土地特征，强调农村土地资产化对农民工融入城市的意义，在此基础上探析农村土地资产化管理中农村土地资产确权难度大、农村土地流转不规范和农村土地抵押贷款难以实现等问题，并通过“引导式”确定农村土地权属、建立农户信用担保体系进而规范农村土地流转市场，以提高大城市周边地区农村土地资产化管理水平，解决存在的问题，为政府提供政策建议。

关键词 大城市周边地区；农村土地资产化管理；农民工融入城市；问题；建议

中图分类号 F321.1 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2015）01-0350-02

Abstract From the view of migrant workers into the city，characteristics of the rural land in peripheral areas of metropolitan regions were analyzed through literature material method and qualitative method，the significance of rural land capitalization for migrant workers into the city was emphasized，on this basis the problems in management of rural land assets，such as the rural land ownership difficult to define，rural land circulation not standard and rural land mortgage difficult to achieve were analyzed，through "guide type" determined rural land ownership，established farmers credit guarantees system and regulated rural land circulation market，in order to increase the level of management of rural land assets in peripheral areas of metropolitan regions，solve the problems of the rural land management，and provide policy recommendations for the government.

Key words peripheral areas of metropolitan regions；management of rural land assets；migrant workers into the city；problems；suggestions

我国目前正处于经济转型升级的重要阶段，也是城镇化深入发展的关键时期，1978—2013年，城镇常住人口从1.7亿人增加到7.3亿人，城市数量从193个增加到658个，建制镇数量从2 173个增加到20 113个；城镇化率从17.9%提升到53.7%，年均提高1.02个百分点。城镇化的快速推进，吸纳了大量农村劳动力转移就业，提高了城乡生产要素配置效率，推动了国民经济持续快速发展[1]。此外，近期中央出台关于户籍制度改革、土地制度改革的政策文件，从制度上保障农民工融入城市、农民土地承包经营的权利，但是仍然存在一些突出矛盾和亟待解决的问题。如政策如何执行下去，在土地资源日益紧张的趋势下如何实现资产化管理，如何让农民工真正带着土地资产收益进城，这些问题得到解决才能从根本上提高我国未来城镇化的推进速度、质量和水平。从农民工融入城市的背景下探讨大城市周边地区农村土地资源的资产化管理，以期待将户籍制度和土地制度二者结合起来，解决农民工进城、农村土地流转等问题[1]。

1 大城市周边地区特征

将人口在100万人以上，经济发达、辐射力强的大、超大型城市和已形成都市区的地域界定为大城市，大城市周边地区是位于城市和乡村之间，以城市和乡村土地的利用方式相混合为典型特征，人口和社会特征具有城乡过渡性质的一个独特地域[2]。该区域农民信息来源渠道宽、政策理解能力强、就近或外出从事非农工作的比例高。该区域土地比较于城市内，具备充裕的土地后备资源和较大空间转换的土地利用方式，有保障粮食安全的耕地、利用率不高的宅基地和集体建设用地，由于城市建设会出现较多被征收的土地，各种可以利用的土地虽然距离城中心较近，级差地租优势明显，但其共同的特征是土地价格普遍偏低。

2 农民工融入城市与土地资产化的关系

大城市周边地区进城从事非农工作的农民工融入城市，除了国家与地方政府出台基础设施共享政策、社会保障措施、教育培训保障之外，还需要农民工从自身层面提高自己的综合素质，让拥有土地承包经营权的农民带土地资产资本化收益进城，分担农民进城增加的部分成本，与其自身密切相关的土地非常重要，土地资产化管理与农民工融入城市的关系如图1所示。

2.1 农村土地确权是农民工融入城市的保障

农民工在进城过程中由于对于失去农村土地使用权的担忧，从而在很大程度上影响农民工融入城市的意愿，担心进入城市各类保障不到位。因此，在宏观思路上，应当按照建立权责明确、归属清晰、利益共享的现代农村土地产权，让农民带着土地的财产权进城，使农民土地财产在权属上更加清晰、在管理上更加规范、在权能上更加完善、在保障上更加充分，从根本上消除城乡土地产权的差异[3]。

2.2 土地资产资本化是农民工融入城市的成本共担机制

户籍制度改革由政府、企业、个人共同分担农业转移人口市民化成本，其中农民工要积极参加城镇社会保险、技能培训和职业教育等，应承担相关费用，提升融入城市社会的能力[1]。农民工融入城市的费用不能依托农民工工资来实现，可以让农民拥有的土地资产资本化，在确权的基础上应用资产评估的方法，确定承包经营的农村土地、农村建设用地的价值，并建立完善的农村土地交易市场，允许农村土地流转、抵押，保障农民工尽快较好地融入城市。

3 大城市周边地区农村土地资产化管理存在的问题

3.1 农村土地资产确权难度大

各地部分地方政府和农民持有“土地均分”和“人人有份”的传统观念和意识形态，导致对中央“不得调地”政策贯彻不到位，农村土地大调整现象存在、小调整频繁、情况复杂、矛盾突出。丈量承包地的方法不合理，导致农户二轮土地承包面积与实际耕种面积有差异，耕地少的农户情绪激烈、意见很大，要求解决耕地占有不均问题，耕地多的农户由于多年投资投劳很大，不愿放弃多占耕地。历史遗留问题纠纷不断，不能得到妥善解决，仅通过维持现状缓解矛盾。目前农村土地确权工作的开展必然打破原有维持的局面，多年积累的矛盾暴露出来，如果处理不当，极易引发群体上访，甚至冲突[4]。因此，农村土地确权工作难度非常大，不仅耕地矛盾凸显，农村集体建设用地确权也存在诸多问题。

3.2 农村土地流转不规范

农村土地流转市场没有形成，农村土地流转中介服务组织体系尚未建立，导致流转信息不通畅，土地价值评估缺乏依据，农民也没有专业指导，自身能力和知识都很有限，有利的土地流转很难实现，同时鼓励农村土地流转的激励机制尚未形成，没有配套的政策措施。因此，从流转方式看，农户自发性流转比较活跃，通过正式交易服务平台的较少，大城市周边地区农村土地细碎化程度高，耕地占用数量少，农民外出务工便以无偿或者报酬很少的形式租给亲戚或其他农户，而且大部分土地的租用期较短，导致承包户无法充分有效地利用土地，甚至在承包期内随意破坏土地[5]。

3.3 农村土地抵押贷款难以实现

农村土地经营权抵押贷款业务的需求意愿方面，农民由于害怕会彻底失去土地，对土地经营权抵押融资持较为谨慎的态度，选择以此进行抵押贷款的较小；从供给角度讲，农村金融机构认为这种特殊抵押品产权正常变现难度大，贷款农民信用等级没有确定，抵押担保机构较少，直接抑制了金融机构开展农村土地经营权抵押贷款的积极性。各地积极开展农村土地经营权抵押融资业务工作的依据主要是以地方性文件形式出现，存在政策性强供给而需求意愿低等特点，因此金融机构在发放抵押贷款时面临着一定的法律法规和政策风险，农民维护自身权益的意识和认识度不够高。目前，土地产权稳定性不够，担心一旦土地成为抵押品后，会因产权归属不清而产生矛盾纠纷，构成金融机构开展农村土地经营权抵押贷款中的现实障碍[6]。

4 大城市周边地区农村土地资产化管理的政策建议

4.1 “引导式”确定农村土地权属

顶层设计方面，中央应制定一个具有针对性和操作性的指导意见，保证各地方政府在土地确权工作原则上不出大的纰漏。从执行层分析，各地区要根据本区域地貌类型、耕地数量与质量，通过试点摸清底数，厘清历史遗留问题和现实的土地矛盾问题，分析产生的原因，积极研究对策，积累经验。各地区以省为单位，制定工作方案，采取政策措施，不能将一时难以解决的问题搁置，无法保障确权工作进度，也不能激化矛盾，主要以引导为主，开展大量确权宣传工作，让农民深切体会到确权的好处，积极配合部门工作。

4.2 规范农村土地流转市场

大城市周边地区更要在坚持最严格的耕地保护制度、保障粮食安全的基础上，不断完善农村土地流转市场，消除地方政府行政主导行为，为市场提供良好服务，建立农村土地流转中介服务组织体系，如土地产权收储中心、土地产权交易中心、土地资产价值评估中心、土地产权抵押担保中心。提供土地流转交易平台，从第三方评估机构角度确定土地资产的价值，有利于土地资产资本化，减少交易成本，健全集体与农民的参与机制，形成农村土地流转的激励机制，为流转土地提供基础设施等配套，规范农村土地流转市场。

4.3 建立农户信用担保体系

为了确保顺利实现农村土地资产化的一个重要内容即土地产权抵押贷款，在权属清晰、确权工作顺利完成的基础上，设立抵押担保中心，制定科学合理的土地价值评价标准，构建新形势下的农用土地估价体系，能降低农村土地产权交易双方的政策风险以及导致金融机构的政策风险，为产权清晰的农村集体经济组织、具有法人资格的农村企业和农民个人的土地资产设定担保。同时，健全农村社会保障体系，农村土地不再是农民最重要的保障，提升农民抵押贷款意愿，为进城务工的农民提供资金来源，使其成为潜在贷款客户，还需建立贷款农户的信用档案，档案能够约束农民贷款后的行为，使其有效利用土地资产带来的附加值，并有效降低金融机构开展该项业务的风险。土地产权收储中心应具备土地经营权赎回农地的权利，保障这种特殊抵押品产权正常变现，降低金融机构的风险。

5 结语

大城市周边地区的农村土地资产化管理有其特殊性，为保障该区域土地资产化顺利进行，必须有效率地进行确权工作，在此基础上，对土地资产价值进行评估，突显土地资产资本化价值，指导土地流转租金价格、抵押贷款额度，规范土地流转，让农民享有土地资产收益，为有意向进城的农民工提供收入来源，支付其所需要负担的成本。今后研究期望对大城市周边地区进行实证分析，为政府提供政策建议。

6 参考文献

[1] 中央人民政府门户网站.国家新型城镇化规划（2014—2020年）[EB/OL].http：//www.gov.cn/gongbao/content/2014/content_2644805.htm.

[2] 许玲.大城市周边地区小城镇发展研究[D].杨凌：西北农林科技大学，2004：15-17.

[3] 郭晓鸣，张克俊.让农民带着“土地财产权”进城[J].农业经济问题，2013（7）：4-11.

[4] 王超.农村集体耕地和建设用地确权问题研究——以吉林省为例[J].农业经济问题，2014（3）：15-18.

[5] 黄祖辉，黄保连，顾益康，等.成都市城乡统筹发展中的农村土地产权流转制度创新研究[J].中国土地科学，2012（1）：21-26.

[6] 兰庆高，惠献波，于丽红，等.农村土地经营权抵押贷款意愿及其影响因素研究——基于农村信贷员的调查分析[J].农业经济问题，2013（7）：78-84.