吴隽雅

(福州大学 法学院， 福州 350108)

论“环境监管失职罪”的局限性及其完善*

吴隽雅

(福州大学 法学院， 福州 350108)

摘要：“环境监管失职罪”作为现行刑法中仅存的规制环境执法主体渎职犯罪的罪名，对环境监管体制的正常运作具有重大意义，与生态安全的保障更是休戚相关。然而，该罪名的局限性使得相关法条很难发挥惩罚及预防犯罪的作用，无法解决当下环境监管渎职犯罪规制所面临的众多理论及实践难题。对“环境监管失职罪”局限性的完善，主要包括增添、细化环境监管渎职的罪名，完善罪名的构罪规定及相应的法定刑配置。

关键词：渎职罪； 环境执法； 环境监管； 环境监管失职罪； 构罪规定； 法定刑

“环境监管失职罪”是我国现行刑法中仅有的规制环境监管领域渎职犯罪的罪名。我国《刑法》早在1997年就以“环境监管失职罪”将环境监管渎职行为部分纳入刑事法律的规制范围①我国《刑法》将“环境监管失职罪”划归到第9章渎职类犯罪。《刑法》第408条规定：“环境监管失职罪，是负有环境保护监督管理职责的国家机关工作人员严重不负责任，导致发生重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严重后果的，处三年以下有期徒刑或拘役。”。2006年7月26日最高人民检察院公布实施《关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》(以下简称《立案标准》)，2006年7月28日最高人民法院公布实施《最高人民法院关于审理环境污染刑事案件具体应用法律若干问题的解释》(以下简称《解释》)，分别对“环境监管失职罪”的“危害结果”进行了较为明确的规定，并对该罪的刑事责任追究标准作出了同等于结果犯的规定②详见《立案标准》第19条对“环境监管失职罪的立案标准”及“其他致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡严重后果的情形”认定标准的相关规定以及《解释》第1、2、4条对“公私财产遭受重大损失”、“人身伤亡的严重后果”、“严重危害人体健康”、“公私财产损失”等认定标准的相关规定。。对此学术界认为：环境监管失职罪属于特定国家机关工作人员渎职罪[1]643，且属于过失犯罪[2]，即该罪在主观上出自过失；应将“环境监管失职罪”中的“环境监管”界定为狭义的“环境资源监督管理③我国环境法学界以"环境资源监督管理“替代了原有的"环境保护监督管理”。”[3]，即环境资源行政执法主体(环境资源行政监督管理各部门)对各种影响环境资源的行为进行规划、调控和监督的管理活动[4]。

近年来，我国环境执法主体渎职犯罪形势日趋严峻，不仅犯案量呈逐年上升趋势，而且多与环境保护犯罪、贪污贿赂犯罪相交杂，其危害性已不局限于可统计的经济损失及人员伤亡，对我国生态环境造成的损害更是无法估量[5]。随着我国社会经济的发展，“环境监管失职罪”罪名及犯罪构成要件存在的问题逐渐显露，尤其是其生态保护法益的缺位，不利于对环境污染、破坏事件的及时控制和有效解决。该罪名适用范围及刑罚规制的局限性，已无法遏制复杂多样的环境渎职犯罪，亟需予以完善。

一、“环境监管失职罪”罪名的局限性

1. 环境监管渎职犯罪复杂多样

在司法实践中，由于环境监管渎职犯罪多与环境保护犯罪、贪污贿赂犯罪相交杂，其表现形式十分复杂多样，主要分为以下几种类型：其一，追求地方利益，纵容超强度开采，发生严重生态破坏、重大污染事故。如河北邢台“11·6”坍塌事件、广东兴宁煤矿“8·7”特大透水事件、河北邯郸涉县鼎鑫焦化肆意排污事件等*“河北邢台石膏矿区‘11·6’特别重大坍塌事故”详见http：//bd.hbrc.com/rczx/news-3202565.html，“广东兴宁煤矿透水事故”详见http：//news.sina.com.cn/z/mzmkts/#4，“河北涉县环保违法审批鼎鑫焦化违法生产”详见http：//www.cqn.com.cn/news/cjpd/501698.html，2013-05-11访问。。其二，环境监管不力，发生重大环境污染事故。如四川成都沱江重大污染事件、湖南浏阳镉污染事件等*“四川沱江特大污染事故调查”详见http：//news.xinhuanet.com/newscenter/2004-04/05/content_1402136.htm，“湖南浏阳镉污染调查”详见http：//news.ifeng.com/society/5/200908/0811_2579_1295978.shtml，2013-05-04访问。。其三，贪图私利，进行权钱交易，发生重大污染、生态破坏事故。如紫金矿业污染事件、陕西凤翔血铅事件、哈药“污染门”事件、贵阳福海生态园案等*“紫金矿业再陷环保门”详见http：//finance.ifeng.com/stock/special/zjky/，“陕西凤翔‘血铅’事件调查”详见http：//news.xinhuanet.com/focus/2009-08/14/content_11879902.htm，“哈药‘污染门’事件”详见http：//finance.people.com.cn/GB/8215/210272/234396/16330013.html，“聚焦‘福海生态园’案”详见http：//news.gog.com.cn/system/2008/09/15/010349547.shtml，2013-05-14访问。。其四，违法审批，充当保护伞，发生重大污染或生态破坏事故。如博罗县环保局越权审批案、盐城特大水污染案、广东肇庆西江盗采河砂案、广东“坟爷”公益墓地严重毁林事件等*“博罗环保局越权审批重污染企业”详见http：//www.hznews.com/xw/szxw/200610/t20061025_51915.html，“江苏盐城水污染”详见http：//news.sohu.com/s2009/yanchengshuiwuran/，“西江盗采河沙案40‘保护伞’被查水利厅一副局获刑”详见http：//www.gd.chinanews.com/2014/2014-05-03/2/311983.shtml，“广东‘坟爷’承包公益性公墓涉嫌敛财亿元”详见http：//news.sina.com.cn/c/2013-03-19/002826568768.shtml，2013-05-18访问。。

这几类环境监管渎职案件均属于严重环境监管渎职犯罪(具体表现为滥用职权、玩忽职守及徇私枉法)的一种或几种，具有极大的危害性和恶劣的社会影响，而现有刑事立法并未对环境监管渎职犯罪的类别进行细分，仅以“环境监管失职罪”的罪名“一刀切”式地定罪并配置刑罚，致使大量环境监管渎职者被轻刑化处理，甚至未受处罚仍然担负环境监管职责。由此，刑法的惩罚功能无法显现，我国生态系统遭到严重的威胁和破坏。

2. 罪名之局限性：与立法初衷相违背

罪名是具体犯罪本质特征的高度概括，也是司法实践中决定能否对犯罪行为予以处罚的前提和基础。科学订立罪名及其内容，对于正确定罪和准确量刑非常重要。然而“环境监管失职罪”罪名所具有的局限性，使得司法实践中对环境监管渎职犯罪的认定和归责存在很大的阻碍，与立法初衷相违背。该问题集中表现在“环境监管失职罪”的“失职”二字上。

首先，需要明析“失职”和“渎职”的区别：所谓“失职”，即“负有职责的工作人员对本职工作不认真负责，未依照法律规定履行自己的职务，致使本单位或服务对象造成损失的行为”[6]。如果行为人的身份属于国家机关工作人员或者国有企业工作人员，且其造成严重损失，那么其失职行为便构成渎职犯罪。而“渎职”是我国刑法规定的类罪名之一，依据《刑法》规定，是指“国家机关工作人员滥用职权或玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为”*《刑法》第397条。。渎职行为又可具体分为滥用职权、徇私舞弊、徇私枉法的故意犯罪行为和玩忽职守的过失犯罪行为*“渎职罪和失职罪有什么区别”详见http：//blog.sina.com.cn/s/blog_7cb1e0c90100rk7d.html，2013-05-15访问。[7]。刑法对于“失职行为”的主观方面认定为过失，而“渎职行为”的主观方面包括故意和过失。从上述对比分析可见，“失职”和“渎职”在犯罪行为主体、危害结果及主观方面等要件上的表现是明显不同的。据此，我们可以得出“失职”二字使该罪名所规制的渎职行为范围被限定于过失犯罪行为的结论。

环境监管失职罪之所以独立于渎职犯罪而单设罪名，是由该犯罪所侵犯的法益(环境的良好生态功能)的特殊性所决定的。由于环境问题往往具有潜在性、长期性和难以修复性，需要设计出足以在环境破坏、污染“事前”和“事中”便发挥保护功能的法律制度来节约环境保护成本。环境监管制度便是应运而生的产物，其对于环境违法行为和环境犯罪行为均应起到预防和控制作用。环境监管渎职所造成的危害结果，除产生一般渎职行为所能导致的公民人身、财产损害外，亦会对其所监管的客体(即生态环境)造成损害，而生态环境所遭受的损害不局限于环境遭到破坏的表象，更会对整个自然环境的生态功能带来长久的威胁。因而，需以严格的刑事处罚来规制和防范环境监管渎职行为，以惩罚未尽到环境监管职责的相关主体，预防出现类似行为。未尽到职责的渎职行为即环境监管渎职犯罪行为，包括过失犯罪行为和故意犯罪行为，而无论是故意犯罪还是过失犯罪，均会造成严重的损害后果。故意犯罪行为所具有的主观恶性和结果的危害性往往比过失犯罪行为大得多，过失犯罪行为尚且不能类以一般的渎职犯罪所惩戒，那么故意犯罪行为更应当专设罪名予以苛责。故笔者认为，专设环境监管失职罪的立法初衷是为了确保“环境的良好生态功能”得到保护，当下所设立的罪名却未将故意犯罪纳入而仅局限于过失犯罪，违背了这一罪名设立的初衷。

二、“环境监管失职罪”犯罪构成设定有待完善

1. 犯罪主体难以确定

由于环境执法对象具有分散性与多样性[4]，环境监管执法亦呈现出“多头执法”的特点，我国的环境执法主体具有多元性*依据《环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《海洋环境保护法》、《固体废物污染防治法》等法律及其他有关法规，我国环保执法主体包括：国务院，县级以上各级地方人民政府环境保护行政主管部门中从事环境保护工作的人员，国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门，各级公安、交通、铁道、水利、民航管理部门以及农业行政主管部门中依照有关法律规定对环境或资源的保护实施监督管理的工作人员。[8]42-44。我国“统管与分管相结合”的环境监督管理体制，使得多个环境执法主体共同负责环境监管工作[9]。环境行政主管部门与计划、经贸、工商、国土资源、林业、农业、建设、水利等有关部门相互配合，多头执法、交叉执法已成为环境执法之必然要求。然而，虽然相关法律法规已对我国环境执法主体及其职责权限进行了明确规定，但却未明晰各主体的权限划分，使得实践中各执法主体的监管职权分工及责任划分难以确定，一旦出现环境问题，涉案的具体“环境监管主体”很难确定，即使得以确定，对各主体的责任认定亦很困难。此外，刑法以立法解释的形式限制了“环境监管主体”仅能为国家机关工作人员，而现实中我国环境主管行政部门中还存在着许多协助国家机关工作人员履行环境监督管理职责的非国家机关工作人员，现行体制对该类主体缺失相关归责规制，亦存在难以追究刑事责任的风险。

2. 犯罪客体狭隘

笔者之所以强调该罪的犯罪客体具有狭隘性，是因为犯罪客体对于犯罪行为的认定及正确量刑具有重大意义。前文已述，由于环境监管活动的特殊性，“环境的良好生态功能”即“生态安全”亦是本罪名所应保护的法益，而犯罪客体的狭隘却使得“生态安全”未被纳入本罪名予以保护，影响了“国家正常的环境监管活动”法益保护的实现。

目前，刑法理论界通说认为“环境监管失职罪”所侵犯的客体是“环境监督管理活动及国家对于环境污染防治的管理制度”。然而，笔者认为此种认定缺失了另一个重要且必备的客体——“生态安全”。所谓“生态安全”，笔者认为是指国家所辖区域内的自然生态系统不受破坏，生态环境质量得以保障，资源和能源得以合理开采及充分利用，各生物种群系统多样稳定，空气及水体洁净未受污染，土地肥沃未受污染，所流通食品无公害。其中，生态环境未受污染只是生态安全的基准，而各生物种群系统稳定多样，大气、水体、土壤的洁净才是生态安全的最高保障。

环境监管主体的监管职责，一定程度上是公权力干涉私权利的体现，即运用国家强制力来监督管理自然人、法人等主体的(可能或已经)污染破坏生态环境的生产经营活动。当公权力被正确合理地行使时，私权利和公共利益在一定程度上都受到了保护；当公权力未得到有效行使(包括作为和不作为的渎职行为及故意和过失的渎职行为)并因此产生了生态破坏、环境污染的危害结果时，不论私权利及其他公共利益是否受到侵害，环境监管职责所设立的初衷(保护生态环境不受侵害，约束处罚环境污染破坏行为)就已经被违背，生态安全所遭受的危害则更为严重。由于环境监管领域渎职犯罪的构罪主体——“环境监管主体”具有环境法和行政法的双重特点，故无论是何种渎职行为，一旦该犯罪行为达到了构罪所必备的危害性，必定是严重违反环境法和行政法的双重违法行为，其直接侵害的客体的确是国家正常的环境监管活动，而根本侵害的客体却是生态安全[10]。

故笔者认为，渎职行为一旦产生了“生态破坏”问题，则无论是否发生公私利益的损失，该渎职行为必须受到惩治，不仅要承担环境监督管理职权未正确行使的刑事责任，更应当为环境保护制度受到破坏、所产生的严重环境问题而受到苛责。若刑法仅以保障“国家正常的环境监管活动”作为“环境监管渎职犯罪”的法益，那么该罪名完全可以纳入玩忽职守罪中，而无需将其作为特殊职务犯罪来单独设立罪名。况且，此种“治标不治本”的刑事立法也无法实现保护生态环境的根本目的：环境的良好生态功能遭到破坏，使得环境监管职责形同虚设；违法的职责未得以救济或履行，亦使环境监管制度(职责)失去意义；事后刑法救济忽视了刑法“防患于未然”的预防功能，也使“公地悲剧”彻底失去刑事立法对其的最后遏制力。

3. “危害结果”范围局限

由于“环境监管失职罪”属于“过失犯罪”和“结果犯罪”，故而其犯罪结果不仅是该罪的构罪要件，亦是该罪的既遂要件，犯罪行为及危害结果的社会危害性对该罪名成立与否起着决定作用。依据我国《刑法》第15条*《刑法》第15条第2款规定：“过失犯罪，法律有规定的才负刑事责任。”，“环境监管失职罪”的危害结果仅包括“发生重大环境污染事故，公私财产遭受重大损失或者人身伤亡”[11]，并不包括“严重的生态破坏”，故对于仅造成“生态破坏严重后果”的环境监管渎职行为无需进行刑事制裁。此时，该罪对“危害结果”规定的局限性显现，即该罪名偏重于维护“环境监管秩序”法益、并未注重对“生态安全”法益的保护。

所谓“严重的生态破坏”，即渎职行为虽然尚未造成使公私财产遭受重大损失的后果或导致发生重大环境污染事故，但环境介质仍然遭受损害，环境的良好生态功能被严重破坏，如水土流失、山体塌陷、物种多样性被毁等可察觉的环境要素损害现象，包括造成不可估量损失和可估量损失的生态破坏行为。从现实发生的环境监管渎职犯罪的实际危害来看(如前文所述的河北邢台“11·6”坍塌事件、贵阳福海生态园案件等)，该罪名对部分渎职(过失)犯罪行为的规制存在空缺，现有罪名对“危害结果”的设定显然不利于环境保护立法目标的实现。

再以我国可可西里自然保护区为例：可可西里自然保护区以野生动物、野生植物和矿产资源丰富而闻名。虽然我国法律已明文禁止破坏当地的珍稀物种，可可西里自然保护区亦采取了大量的保护措施，但多年来当地偷猎藏羚羊现象和滥采滥挖砂金现象一直很严重，藏羚羊数量不断减少，砂金资源被违法滥采。这对当地的物种多样性和生态系统维护造成极大的危害，尤其是解决藏羚羊濒危问题已到了刻不容缓的地步*美国著名野生动物学家乔治·夏勒(George Beals Schaller)多年来一直致力于野生动物的保护及研究。在其所著的《青藏高原上的生灵》中指出：“若再不采取有效的反偷猎措施，藏羚羊将会在几年之内减少至很悲惨的境地。”。然而目前为止，仍有大量偷猎者和采金者进入可可西里肆意捕杀藏羚羊、滥挖滥采砂金。当地负有环境监管职责的执法主体的徇私舞弊或玩忽职守行为，如随意许可他人甚至庇护藏羚羊偷猎组织秘密进入自然保护区、不积极监管保护物种及矿产资源等，是可可西里生态破坏严重的重要原因*乔治·夏勒通过长期的实地观察，研究分析出我国藏羚羊偷猎猖獗和沙图什贸易不断升级与政府官员的不作为和滥作为有着紧密关系。亦有相关专家学者指出，执法主体的失职行为是可可西里由“无人区”沦为“无法区”的重要原因。。的确，藏羚羊数量锐减、砂金资源枯竭并未对当地环境造成污染，亦不会影响当地人类的生命财产安全，但藏羚羊数量锐减甚至濒临灭绝，砂金资源被滥采滥挖，不仅会对当地乃至周边地区的生态循环造成严重影响，也会给我国乃至世界造成无法弥补的珍稀物种濒危和自然资源浪费。造成如此重大的损失和危害，根据现行法律却会因“仅造成生态破坏、未发生重大环境污染事故、未造成重大公私财产损失及人员伤害”，而无需以“环境监管失职罪”被追究刑事责任[12]。由此可见，“环境监管渎职犯罪”构罪要件的不科学性，使得此类生态破坏现象在我国大量地区普遍存在。

“公地悲剧”的利己性已经对当地濒危珍稀物种的繁衍和生态环境的平衡造成了极大的威胁，对环境监管失职的立法规制缺位会加剧我国生态破坏的严重程度，加大我国生态安全问题的严重性*1968年“公地悲剧”由美国学者哈定提出，用以比喻被过度使用或侵占的环境资源却无人问津的环境问题。如“严重污染的大气和水源、过度砍伐的森林及过度捕捞的渔业资源”都是“公地悲剧”的典型例子。。由于生态破坏具有潜伏性、累积性、长期性、不可逆转性等特点，使得“造成严重生态破坏”的渎职行为对生态安全造成的威胁及损害很难及时有效地控制或修复，而未受遏制的渎职行为会造成更多威胁生态安全的恶性循环，一旦大自然的循环链出现滞断无法治理修复，则将给人类和自然环境带来灾难性的毁灭。若“环境监管失职罪”不将“造成生态破坏”纳入其对“危害结果”的规定中，则对“环境监管渎职犯罪”的刑法规定存在立法空白，不利于打击环境监管渎职犯罪，亦不利于保护“环境良好生态功能”之法益[13]。

三、“环境监管失职罪”法定刑配置有待完善

在我国刑法中，针对过失犯罪(依照最高法定刑)设定了6个档次的法定刑[8]42-44。其中，“环境监管失职罪”所配置的法定刑处于其中的最低档次，即该罪的法定刑与过失犯罪总体法定刑强度及相近渎职犯罪的法定刑强度相比较配置过轻，这明显是不合理的。除此之外，该罪的法定刑配置(欠缺量刑幅度、强度)未考虑其严重的公共危害性(对环境法益的侵害，前已论述)亦是不合理的[9]。

虽然过失犯罪的定罪量刑总体遵循法定刑趋轻原则，但不排除某些过失犯罪的危害比故意犯罪所造成的危害结果还要严重，故而对于每个过失犯罪的具体量刑(量刑情节及量刑幅度)，应当综合考虑该罪的性质、情节及社会危害程度而定。其中，“业务过失”和“威胁或危害公共安全”是导致过失犯罪法定刑加重的两个基本情节[1]655。“环境监管失职罪”属于业务过失犯罪*环境监管失职罪属于特殊渎职犯罪中的过失犯罪，而渎职犯罪属于业务犯罪的一种，故环境监管失职罪属于业务过失犯罪。，且其所侵犯的客体(前已论述，应包含环境监管制度和环境保护制度两种法益)使该罪的客观危害程度可能存在相当于危害公共安全的危险性*环境监管失职罪属于特殊渎职犯罪，而其监管对象的特殊性决定了其所负职责的重要性。环境污染和生态破坏影响着生态安全，属于国家安全层次，且环境问题具有潜伏性、长期性、不可逆转性，一旦责任主体未履行职责，致使环境犯罪未得到及时遏制，就很有可能给整个国家带来不可弥补的灾难，其引起的生态危机所具有的危害性不亚于危害公共安全的危害性。，而在相同过失心态下，危害公共安全的过失严重性重于业务上的过失，故刑罚的配置也应当相对加重。考虑以上几点特殊性，应当针对不同行为的危害程度对不同的“环境监管失职行为”适用不同的量刑幅度。而现行立法规定的“三年以下有期徒刑或拘役”过轻且量刑幅度过窄，无法针对犯罪人的具体犯罪行为给予轻重适当的刑罚判处，不利于实现良好的刑罚效果，甚至可能导致在一个渎职案件中出现不同主体轻责重判、重责轻判的不公平处罚，违背“罪责刑相适应”的基本原则。

四、完善环境监管渎职犯罪有关立法的构想

综上所述，如何实现将环境监管领域的渎职犯罪完全纳入《刑法》的规制范围，解决环境监管领域渎职犯罪认定难和量刑过轻的现状，是当下完善有关立法的重点。考虑到环境监管渎职犯罪的复杂多样性，如果仅局限于完善单一罪名，终难消除构罪要件的局限性，无法将全部环境监管渎职犯罪囊括入刑[10]。面对当下日益严峻的环境问题，只有加强刑法规制环境渎职犯罪的力度和强度，甚至适当地重刑化立法，才能有效打击环境监管渎职犯罪及环境犯罪。具体而言，笔者认为应以“环境管理”为类别将原刑法第408条改为“环境监管渎职罪”类罪，并增添、细化环境监管渎职的罪名：新设类罪名“环境监管渎职罪”并将原罪名“环境监管失职罪”并入保留、加以完善，同时新增罪名条款“环境监管徇私舞弊罪”、“滥用环境监管职权罪”和“包庇、纵容破坏环境资源保护犯罪分子罪”，并对收取贿赂后进行环境监管渎职犯罪的行为予以规定。

1. 增改原条文为“环境监管渎职罪”类罪，扩大和完善刑法规制范围

首先，在刑法第408条第1款立法中增加“环境监管渎职罪”的定义。考虑到司法实践中环境监管渎职犯罪主体的主观犯意认定困难，应以“滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊”3个范畴来界定环境监管领域的渎职犯罪，即将“环境监管渎职罪”定义为：“负有环境保护监督管理职责的国家机关工作人员，滥用职权或玩忽职守，导致严重环境污染、生态破坏或者造成其他恶劣影响的，要依法定罪量刑。国家机关工作人员徇私舞弊或包庇破坏环境资源保护犯罪分子犯前款罪的，加重处罚。”这样便可以实现对该罪名局限性的补正，不仅避免了构罪主观要件的局限性，而且扩大了构罪客观要件的范围。

其次，完善“环境监管渎职罪”类罪之客体，明确规定“环境监管渎职罪”所保护的客体不再是单一的环境监督管理秩序法益，而是双重法益——生态环境保护法益与环境监督管理活动制度法益。其中“国家环境监管活动法益”为秩序价值，而“生态安全法益”主要为自由、正义价值，当两种法益发生价值冲突时，执法主体应当遵循“个案平衡原则”和“价值位阶原则”来具体解决个案。但若双重法益中的任意一个欠缺时，该罪都可能“失效”，即该罪名设立的预期社会效果未得到实现。

2. 完善已有罪名之罪状，适当增添新罪名“环境监管渎职罪”作为类罪名，应当囊括所有的环境监管渎职犯罪，故不仅应包括“环境监管失职罪”，还应增设“环境监管徇私舞弊罪”、“滥用环境监管职权罪”和“包庇、纵容破坏环境资源保护犯罪分子罪”，从而解决司法实践中无法惩治滥用职权、徇私舞弊等环境监管渎职犯罪的难题。

第一，保留并完善“环境监管失职罪”的构罪条款，不再以“公私财产遭受重大损失或人身伤亡的严重后果”作为构罪要件，而将其作为该罪的加重量刑情节，同时将“严重的生态破坏和自然资源浪费”添入该罪的“构罪结果”。即设定“环境监管失职罪”的定义为“负有环境监管职责的国家机关工作人员，严重不负责，致使发生重大环境污染事故或生态严重破坏、自然资源严重浪费的失职行为。当然，对“生态破坏”、“自然资源浪费”的程度应加以法定量化，使环境监管失职犯罪的构罪行为区别于一般违法违规行为，从而判定相关责任主体的渎职行为玩忽职守的程度。

第二，增添“滥用职权型渎职犯罪”的构罪条款。对于主观为故意的渎职犯罪，应予以较之过失犯罪更重的处罚。笔者认为，可增添行为犯、危险犯等构罪模式，并根据具体案件中“滥用职权”渎职行为的具体表现来确定构罪要件，即以“违法弄权，不负责任”，“间接故意不作为”，“权钱交易”3种不同具体形式为标准，新增相应予以刑事处罚的罪名条款“环境监管徇私舞弊罪”、“滥用环境监管职权罪”和“包庇、纵容破坏环境资源保护犯罪分子罪”。

3. 根据各罪名特点增设不同罪刑幅度，确保环境刑事立法的惩罚预防犯罪功能

由于不同的环境监管工作存在不同的(一个或多个)环境监管主体，故刑法不能忽视环境执法主体的多元化特征而“一刀切”地将案件涉及的环境执法主体全部纳入规制范围，统统冠以渎职犯罪之名进行惩治[14]；亦不能忽视多头执法、交叉执法中各执法主体之间的配合关系及实际职责，教条地以“领导问责制”来决定和惩罚归责主体。应当根据具体渎职犯罪的社会危害性及主观恶性来区别定罪量刑：

第一，对于“玩忽职守型”的环境监管渎职犯罪，应当依据其所造成的不同危害后果区别定罪量刑。应将原“环境监管失职罪”的量刑幅度和强度扩大，修改为：“负有环境监管职责的国家机关工作人员，严重不负责，致使发生重大环境污染事故或生态严重破坏、自然资源严重浪费的失职行为，处三年以上七年以下有期徒刑，可并处罚金。仅造成生态破坏且事后及时采取措施弥补并切实减轻危害后果的，可以减轻处罚；导致公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的，应加重处罚。”

第二，对于“滥用职权型”的环境监管渎职犯罪，应区分“滥用职权”、“徇私舞弊”及“包庇、纵容环境犯罪分子”等情形分别定罪量刑。可增设如下条款：“负有环境监管职责的国家机关工作人员故意不履行职权或滥用职权，可能导致环境污染或生态破坏的，处七年以上十五年以下有期徒刑，并处罚金；徇私舞弊或包庇、纵容环境犯罪分子的，构成环境监管渎职罪。若同时有贪污受贿行为，两罪并罚。”这样便将滥用职权型环境监管渎职犯罪设定为危险犯和行为犯，提高了刑法对环境监管渎职犯罪的规制强度。

五、结语

环境监管执法活动对于规制环境犯罪起着十分重要的作用，对于生态安全的保护更是至关重要。当下环境监管领域渎职犯罪的严峻形势亟待解决，刑事立法作为法律体系中最基本、最严格的约束力，应当为生态安全提供坚实的法律保障，从而为我国生态文明建设提供有力的立法支持。

参考文献：

[1]髙铭瑄，马克昌.刑法学 [M].北京：高等教育出版社，2011.

[2]周光权.过失犯罪法定刑配置研究 [J].四川大学学报：哲学社会科学版，1999(6)：90-97.

[3]徐建平，胡显伟.论环境监管失职罪的构成 [J].云南大学学报：法学版，2010(5)：94-97.

[4]宋海鸥，朴光洙，秦纪祥.如何认定环境监管失职罪 [J].环境保护，2009(23)：50-51.

[5]宋寒松.当前环境保护和监管领域渎职犯罪的特点、成因及对策：从检查机关法律监督的视角看 [J].中国环境法治，2008(1)：246-249.

[6]欧中浩，罗琳，易文杰，等.浅谈环境监管人员如何解读渎职司法解释研究 [J].环境科学与管理，2013(6)：29-32.

[7]董文辉，敦宁.滥用职权罪与玩忽职守罪司法认定若干疑难问题研究 [J].刑法论丛，2011(3)：322-346.

[8]韩德培.环境保护法教程 [M].北京：法律出版社，2012.

[9]胡显伟，唐琳琳.对环境监管失职罪的修正思考 [J].法制与社会，2010(12)：271-272.

[10]栗相恩.污染环境罪探析 [J].兰州学刊，2012(4)：150-155.

[11]栗相恩.污染环境罪法益与罪过形式探析 [J].人民检察，2012(9)：54-56.

[12]佘军.滥用职权罪中“重大损失”的判断 [J].中国检察官，2012(12)：24-26.

[13]江丽丹.论环境权与人权的关系及其实现 [J].沈阳工业大学学报：社会科学版，2013(4)：372-375.

[14]王金勇.谈环境监管失职罪的完善 [J].中国律师，2013(8)：63-64.

On limitation and improvement of “Crime for Dereliction of Duty

of Environment Supervising and Managing”

WU Jun-ya

(Law School, Fuzhou University, Fuzhou 350108, China)

Abstract：As the only crime which regulating the dereliction crime of subject of environmental law enforcement in current criminal law, “Crime for Dereliction of Duty of Environment Supervising and Managing” has important significance to the normal operation of environmental supervision system, and is closely related with the guarantee of ecological security. However, the limitation of the crime makes related legal articles hardly exert their functions of punishing and preventing crimes, and cannot solve the many current theoretical and practical problems facing by the regulation of dereliction crime of environmental supervision. The elimination of limitations of “Crime for Dereliction of Duty of Environment Supervising and Managing” mainly includes adding, detailing the contents of dereliction crime of environmental supervision, perfecting the regulation of composing crime and corresponding legal penalty configuration.

Key words：dereliction crime; environmental law enforcement; environment supervision; Crime for Dereliction of Duty of Environment Supervising and Managing; regulation of composing crime; legal penalty

(责任编辑：郭晓亮)

*本文已于2015-01-07 17∶02在中国知网优先数字出版。 网络出版地址：http：//http://www.cnki.net/kcms/detail/21.1558.C.20150107.1702.002.html

中图分类号：D912.6

文献标志码：A

文章编号：1674-0823(2015)04-0355-07

doi：10.7688/j.issn.1674-0823.2015.04.12

作者简介：吴隽雅(1991-)，女，安徽滁州人，硕士生，主要从事环境与资源保护法学等方面的研究。

基金项目：福建省社会科学规划重点项目(2012A010)。

收稿日期：2014-10-16