辽宁警察学院 于骊珠

完善对“三非”外国人的管理策略研究
——以大连市公安局外国人管理制度为例

辽宁警察学院 于骊珠

北京警方宣布集中开展清理“三非”外国人的百日专项行动。大连市公安机关同样面临着外国人管理工作任务加重的实际情况。大连市公安局以专项整治行动为契机，强化实施四项管理制度，提高了对“三非”外国人口的监管力度。

大连市公安局 外国人管理 “ 三非”外国人

2012年5月14日，北京市公安局决定加强对在京外国人的监管力度，内容包括加强其居住地点及其所从事的活动监管。北京警方宣布从5月15日至8月底将集中开展清理“三非”外国人的百日专项行动，加强对外国人的签证控制，并对非法居留的外国人采取严厉措施。采取此举的原因是某些无生活来源、无稳定住所、无正当职业的外国人在华违法犯罪活动出现了递增态势。前不久，一名醉酒的英国游客在北京市企图对一名女子实施性侵犯，此事在中国社会激起公愤。此人在事发后不久即被拘留，他所持的是旅游签证。随着中国经济蒸蒸日上，在内地居留和工作的外国人口数量有了极大增加，没有长期居留权和工作的外国人更容易从事非法活动。

辽宁省是我国东北地区经济相对发达的省份，也是我国的沿海边境省份。就东北亚区域而言，辽宁正处于该区域的中心地带。随着改革开放的日益深入和经济、社会的不断发展，我省的对外吸引力显著增强。辽宁近年来日益增大的经济影响力和独特的地缘特点使其成为东北地区非法入境者重要的集中地。从非法入境人员的国籍情况看，主要来自周边国家，有些非法入境人员把辽宁作为去往其他发达国家的中转站，为达到去往目标国家的目的，非法入境人员甚至采取冲闯相关国家驻华外交、领事机构的极端方式。

一、国内“三非”外国人管理的研究现状与发展趋势

2011年，中国公安机关出入境管理部门查处“三非”外国人2万余人次。非法入境的主要为毗邻国家人员，非法就业主要集中在外语教育、涉外演出、涉外家政、劳动密集型产业等领域，多以留学、访问为由，入境后非法就业。北京市公安局出入境管理总队查出的外国人“三非”案件中，违法主体包括临时来华人员、三资企业人员、留学生等，涉及100多个国家，排名前五的分别是韩国、美国、加拿大、俄罗斯和日本，长期非法居留者以非洲国家为主，如尼日利亚、利比里亚和喀麦隆。蒙古国人在京从事违法犯罪活动较为突出，2008年以来，北京市共拘留审查非法居留的蒙古国人98人。此外，菲佣问题初显，去年共拘留审查非法居留的菲律宾人29名。据统计，“三非”案例中，非法居留的占80%，其中绝大多数是因不了解中国法律规定而短期逾期滞留等情节轻微的人员，恶意非法居留占5%左右。公安部门人士认为“三非”外国人管理难点多、难度大。例如，公安机关对非法入境、非法居留的外国人没有专门羁押，没有审查遣返场所，各地拘留所普遍存在羁押场所和外语干部不足等问题。2012年“两会”审议通过的刑事诉讼法做出修改，外国人犯罪的刑事案件不再由中级人民法院管辖第一审，而是由基层人民法院一审。这一改变体现了我国立法机关、执法机关不再把外国人违法犯罪看成是特别复杂难办案件的态度。此外，为从源头上进一步规范外国人入出境、留居和就业，我国相关立法步伐正在加快。加强外国人在华服务和管理，并不意味着提高入境门槛。我国在集中清理“三非”外国人的同时，也致力于建立人才签证制度，进一步扩大“绿卡”签发对象，为引进外籍高层次人才提供充分的出入境和停居留便利。

二、大连市“三非”外国人管理的现状与主要问题

根据我国法律，未取得国家劳动部门的批准，外国人不得在华就业。其目的是规范外国人的就业行为，保护国内的就业市场。从我省外国人非法就业的地域分布情况看，我省经济最发达的城市——大连是外国人非法就业最为集中的地区。大连已经成为国际著名的滨海旅游城市，以经商、学习、旅游、访问等各种事由来连的外国人数量呈现迅猛增长之势。毫无疑问，绝大部分外国人来大连后从事正当合法的业务活动，并对该市的经济、社会、文化发展做出了重要贡献。但是，也有一部分外国人是非法入境、非法居留、非法就业的“三非”人员。非法就业主要有以下几种类型：一是在市区餐饮、娱乐场所内从事非法演出活动；二是持旅游、访问签证来大连后，未办理就业许可就在中外企业工作；三是部分中小学校、语言培训机构非法聘用外教从事外语教学工作。由于外国人非法就业缺乏必要的法律保护，一旦发生外籍人员与中方雇主之间的劳资纠纷，容易形成不安定因素，给外管工作带来新的难点问题。这些外国人不仅违反了我国的出入境管理法规，扰乱了正常的出入境管理秩序，而且引发了一些犯罪问题，对大连市的社会稳定和经济发展构成了现实和潜在危害，已经成为该市公安机关必须着力加以解决的问题。每到旅游旺季，外国人赴大连人数急剧增多，大连市公安局面临外国人管理工作任务明显加重的实际情况，以专项整治行动为契机，加强对外国人的监管力度，特别是对持有旅游签证的外国人提高警惕和管理。同时，进一步建立完善大连市公安局外国人管理长效机制；进一步优化城市投资环境；对大型企业、重点工程、外来投资者办理出入境证件提供更多的便利，主动开展上门服务、预约服务、限时服务、延时服务、承诺服务等措施。

三、“三非”外国人管理的对策与建议

大连市公安局现阶段对“三非”外国人管理虽取得一定的成效，但由于在体制、机制、技术等方面的诸多缺陷，治理成本居高不下，治理效果不尽人意。我们应形成依法依规、齐抓共管、科学长效的外国人管理工作机制，为大连市的旅游环境创造良好的出入境秩序，达到国内治安管理（外国人管理）的先进水平。

1.严格签证签发工作，建立核查制度，加强边防检查工作，强化边境管理，解决“三非”源头问题。提高认识，加强领导，开展“三非”外国人清理整治工作，是遏制涉外违法犯罪上升态势、增强人民群众安全感、维护我市良好社会秩序、创造良好发展环境的一项重要任务。

2.建立到期提醒制度。对已办理居留许可证和有关签证的外国人，在证件到期之前加以提醒，避免造成非法居留。同时，积极协助有关部门、警种为外国人排忧解难，切实为外国人的学习、工作和生活提供便利。加强外国人临时住宿登记管理，一方面辖区派出所对各宾馆进行外国人管理检查指导，说明加强外国人临时住宿登记管理的目的和重要意义，提高登记率，确保不漏管；另一方面登记时要仔细核对入住人身份证和本人是否为同一人，防止非法入境人员漏管。

3.依法处置。根据上级要求，结合实际情况，针对存在方式不同，按照“依法管理，区别对待，重点遣送，打击犯罪”原则进行处理。

（1）对查获的“三非”外国人要按照“依法依规、快速稳妥”的处置原则，发现一个，拘留一个，遣送一个。要做好 “三非”外国人的接收关押准备工作。

（2）对于部分在大连市生活多年，已通婚生儿育女的妇女，按规定暂不遣返。但要做好信息采集录入工作，对她们进行政策宣传教育，引导她们自觉遵守我国法律法规，不参与违法犯罪活动。

（3）对涉嫌违法犯罪的，派出所民警要核查证件，确认身份，上报情况，由相关职能部门依照涉外案件办案程序坚决追究法律责任。

（4）对查处的公安部报列“重点、敏感”地区非法居留人员，及时通报市局出入境管理支队，倒查其行踪，发现有其他违法犯罪行为的，及时移交相关部门处理。

4.落实登记。充分发挥派出所境外人员管理子系统的作用，对已录入警务系统外管子系统的外国人和外国企业机构，以走访形式进行检查，掌握情况，对在辖区内住宿而遗漏登记的外国人进行查处，落实登记手续，纳入实有人口管理，对外国人的住宿管理做到“人来登记、人在走访、人走注销”，情况明，底数清。

5.加强协作与宣传工作。牢固树立“一盘棋”的大局意识，加强相互间的沟通联系，协同作战，形成强大整体作战格局。治安、各派出所要充分发挥清理整治的主力军作用，依法打击“三非”外国人违法犯罪活动。同时，加强与政府职能部门的协作，会同工商局、劳动局、教育局、等相关职能部门开展联合行动，积极在服务场所和劳动密集场所宣传聘用、容留“三非”外国人的违法性。

6.请示报告。增强涉外办案的及时通报意识，严格执行请示报告制度。清查执法或办理涉及“三非”外国人案件过程中，遇到涉外工作业务问题，及时与分局治安大队和市局出入境管理支队联系，由大队、支队做出解释和指导。

7.信息上报。及时汇总主要活动信息，包括动员部署、组织实施情况、取得的主要成绩和存在的突出问题等进行认真总结，形成书面材料上交、存档。

综上所述，中国市场经济发展规律和大连的口岸城市地位不可避免地吸引更多的外国人才和外国资金流入中国境内，因此，“三非”外国人现象必然会长期存在。我们有必要借鉴国际社会在经济高速发展期的治理经验，不断完善“三非”外国人的管理制度，使之从无序走向有序，从分散走向统一。

［1］王 莉.我国现行出入境管理法刍议［J］.中国人民公安大学学报（自然科学版），2009

［2］张惠德.外国人入出境管理的国际惯例［J］.公安研究，2004

［3］莫 非.我国驱逐出境的立法分析［J］.法制与社会，2007

（此文系辽宁省社科基金项目的阶段性研究成果基金项目，项目批准号：L12DFX035）

ISSN2095-6711/Z01-2015-10-0216