赵泽洪，崔维锋

（重庆大学公共管理学院，重庆 400030）

财产申报制度为我国的反腐倡廉建设起到了巨大作用，然而不可能解决公职人员腐败所带来的所有问题，它无法监督公职人员利用自己的地位和权势将自己的合法所得从事投资交易从而取得不当私利的情况。另外即便是非法所得，如果贪官外逃或者将非法所得转移海外，它也无能为力。因此为了根本解决这个问题，必须有与财产申报相配套的法律制度。

一、信托制度的涵义与用途

信托（trust）原是基于英美普通法系的衡平法原则而产生的一种财产移转和管理设计[1]。几百年来，信托制度对英美等国家的经济发展和社会进步起到了不可替代的作用，许多大陆法系国家纷纷将信托制度移植或嫁接到本国[2]。我国于2001年颁布了《信托法》，在法律上正式建立了信托制度，其中第2条对信托的定义是“委托人基于对受托人的信任，将其财产权委托给受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名义，为受益人的利益或者特定目的，进行管理或者处分的行为。”[3]

根据英美法信托财产一经转移至信托，该财产的所有权就不再属于委托人而分成两部分，一部分是财产的法律上的所有权，由受托人所有；另一部分是衡平法上的所有权，由受益人所有。这样财产的所有权和受益权分离；同时信托财产成为独立于委托人、受托人和受益人的财产，委托人、受托人和受益人的债权人对信托财产都没有追索权[4]。我国《信托法》明确承认信托财产的独立地位。

信托有明示信托，还有默示信托；信托可以是意定信托，还可以是法定信托。在防止公职人员贪污腐败或决策时避免利益冲突，盲目信托和推定信托可以起到独特的作用。

1.盲目信托可以避免公职人员在进行私人财产投资时的利益冲突。盲目信托（blindtrust）是一种法定信托，是指信托的委托人抛弃对信托财产的所有支配权，而由受托人拥有充分的自由裁量权来管理和处分信托财产，委托人和受益人对信托财产的投资情况没有任何知情权，也无权干预。由于公职人员以及公司高管等个人的理财因其工作性质而与其决策地位之间产生利益冲突，因此往往要求这些人利用盲目信托来隔离其个人私有财产的投资管理以避免利益冲突以及内幕交易从而确保其决策的客观公正[5]。

盲目信托一般都是自益信托，公职人员既是委托人，又是受益人，他们无权干预信托财产的投资情况，而受托人有权独立决定有关信托财产投资和管理的一切事项，不受受益人左右。同时受托人也不能将信托的日常管理细节向受益人披露。

2.推定信托可以彻底追索贪官的赃款。推定信托（constructive trust）也叫非自愿信托，是一种默示信托。一旦法院判定推定信托成立，则非法持有财产者就不能成为该财产的合法所有人，而变成该财产的受托人，为其受益人的利益持有并管理财产，所得的财产利益均归受益人所有。这样不仅非法持有人不能合法拥有非法所得的财产，而且其对于非法所得孳息收益也没有任何利益，必须悉数归还给合法所有人。采用推定信托理论还可以避免贪官以超过诉讼时效为由进行抗辩。因此，在惩治贪污腐败中正好可以利用推定信托理论针对公职人员非法所得的财产进行彻底追索。

二、信托制度在其他国家和地区的实施情况

在美国《政府道德法》对财产申报事项的规定中，关于信托财产问题的叙述，核心是“合格的盲目与多样性信托”。随着现代行政规模的扩张，这些人持有的各种财产尤其是各种投资，很可能和其担任的公职利益发生冲突，所以产生了盲目信托制度。

台湾也推出了一种公职人员信托制度。它要求重要公职人员必须将个人、配偶及其未成年子女的股票和不动产，转移或设定于政府承认的、有管理能力的信托机构代为管理处分，旨在避免主导或影响决策的公职人员，在拟定政策过程中谋取不当利益。

香港即利用推定信托制度对付外逃海外的贪官，香港廉政公署收回了比当初被贪官贪污的数额高很多的资产，因为作为“受托人”的贪官及其亲属、继承人在持有政府财产期间通过投资，或由于资产升值等原因其价值提高很多，而这些收益根据信托法也属于受益人所有，受托人无权享用[6]。

日本出于保证交易安全与维护善意第三人利益的目的，确立了信托登记公示制度，将信托财产的情况向社会公示，产生信托财产公信力，以此表明受托人名下的该项财产属于信托财产，以便在受托人以该财产进行交易时，保护与之交易的善意第三人的利益[7]。

信托制度与一般信托的不同点一是在于其强制性，二是在于委托人相对较少的介入性。信托制度是政府对担任公职人员的监控制度设计，通过中介机构的参与和将政府官员的廉洁自律和制度他律结合起来，既防止了政府官员行使职务与私人财产运营之间的冲突，又能保证政府官员的合法收益[8]。

三、实施信托制度反腐败的现实意义

目前，中国政府现有的监控设计，往往对于特定组织的监督有较强的针对性，而针对政府工作人员个人的防范性的监控机制则比较薄弱。信托规范有助于弥补这些方面的缺陷。

1.信托规范有利于反腐败工作的“标本兼治，综合治理”。反腐败工作的“治本”是指消除制度漏洞，从源头上杜绝腐败。目前对于领导干部的监控制度“自律”成分多，而“他律”成分少。由于缺乏有效的相关制度保证，收入申报制度因为没有进一步的财产申报而往往流于形式。而信托制度作为一种财产管理制度便于长期实行，成为规范。

2.信托规范有助于财产申报制度的逐步建立和完善。财产申报制度是以储蓄实名制度为基础的，但在目前的实施中，储蓄实名制度的效果受到多方面条件的约束。将信托制度融入财产申报制度，将会丰富财产申报制度的监控方式，将财产的申报环节和财产的管理运作结合起来，使其在现阶段具有更强的操作性和现实性。

3.信托制度可最大限度上保证国家公务人员的个人财产权益。美国前总统卡特在担任总统前将其所经营的农场信托给信托公司管理，避免了自身利益和执行公务之间的利益冲突，并增加了公众对政府的信任。实行信托制度不仅加强了原有纪检和监察的部门功能，而且通过专家理财的方式保证了受托财产的保值增值，保护了政府官员的合法经济权益。

4.信托制度可以最大限度上减少国家损失，维护社会稳定。2012年，我国各级纪检监察机关共接受信访举报1306822件次，其中检举控告类866957件次，但通过查办案件等事后的惩罚手段，由于种种原因，只能挽救部分损失，低于合理的制度设计产生的效果。实施信托制度规范，政府官员重大的财产运营情况可以实现透明化、市场化，保持社会安定。

四、信托制度在中国的适用性

1.信托制度在中国的适用对象。经济发达地区的干部收入近年来已具有了相当数额的个人财产。同时许多经济领域干部（如证监会和国有上市公司负责人）也不得不将自有财产和从事的工作隔离开来。考虑到我国目前大部分公务员的收入水平和监管机构的控制能力，信托制度的适用范围不宜太，应该遵循“先高后低，先试点后推广”的渐进方式，试点应遵循发达地区先行，经济干部先试点的原则。

2.信托制度应涉及的受托财产范围。信托制度适用的信托标的应为信托人的不动产权证、股权投资及其他除正常生活所需以外的个人有形的财产和无形的权利（版权、专利等知识产权）。在我国个人财产和家庭财产没有清晰的界限。信托制度的信托标的应包括家庭财产。

3.信托制度的信托人和委托人。信托制度的信托人应采用特定的方式隐去姓名或由政府官员的其他监管机构作为信托人，如机关事务管理局或纪委、监察部门等等。信托合同签定应采取相应的保密手段，委托人的具体情况应由政府官员的监管机构代为保密。

4.目前我国适宜开展信托制度的两个方面。第一，不动产的信托制度。目前我国政府官员通过不动产交易环节取得不正当收入的情况时有发生。如果采用信托制度的方式，形成与政府官员有关的房产交易信托化的制度，防止这一环节的腐败现象的措施将加强事前的预防性，减少了事后监察的偶发性。第二，地区特定行业和职业职位变迁中的信托制度。经济发达地区、特定行业是当前信托制度的试点范围。越来越多的企业界人士、海外留学人员进入政府担任职务，在这样的职业转换前将该类财产信托增加了政务领域的透明度，也为这类人员的职业转换扫清了制度方面的障碍。

[1]Richard，Edwards，et al.Trust law and equity method[M].Beijing：Law Press，2003：5.

[2]高凌云.被误读的信托——信托法原论[M].上海：复旦大学出版社，2010.

[3]Bogert，George T.Trusts[M].6th ed.St.paul：West Group，1987：286.

[4]方嘉麟.信托法之理论与实务[M].北京：中国政法大学出版社，2004：93.

[5]高凌云.利用信托制度促进我国反腐倡廉建设——官员财产申报应与信托法律制度相结合[J].廉政文化研究，2012，(2).

[6]刘叔肄.信托机理在反贪腐工作中的运用[J].山西财税，2011，(4).

[7]吴治繁.日本继受信托制度及对我国的启示[J].贵州社会科学，2011，(8).

[8]沈富荣.强制信托的反腐败意义[J].上海金融，2005，(4).