收稿日期：2014-12-28

基金项目：本文系青岛大学2013年度“习近平系列讲话学习研究中心”专项课题成果，由青岛大学科研专项经费资助。

作者简介：陈雪平（1960-），女，辽宁沈阳人，青岛大学政治学院教授，硕士研究生导师，主要研究方向为法学的基本理论； 隋世宇（1974-），男，汉族，山东青岛人，任职青岛市教育局，研究方向为农村问题研究。

健全社会普法教育机制，增强全民法治观念是习近平在十八大三中全会讲话中作出的重要指示，为今后我国普法教育工作提出了总的目标。党的十八大四中全会进一步提出，要推动全社会树立法治意识，坚持把全民普法和守法作为依法治国的长期基础性工作，深入开展法治宣传教育。这为普法教育的深入开展提出了新思路和具体要求。从1986年至2010年，我国已完成了五次普法教育，今年是“六五”普法教育实施的第四年（2011年至2015年），通过全国大普法格局的实施，对增强全民的法治观念起到了重要的作用，但其中存在的问题也不可忽视。因此健全社会普法教育机制，增强全民法治观念，是维护宪法和法律权威，依法治国，建设法治国家，维护社会稳定的重要举措。当前我国的普法教育工作既取得了一定成效，又存在需要克服和破解的问题，客观地认识和评价这些问题，探究其产生的原因，并在此基础上提出相应的对策具有重要意义。

一、我国现阶段普法教育机制中存在的问题及原因分析

对普法教育机制问题的研究必须建立在对其科学认识的基础之上，必须对普法教育的概念进行科学界定。笔者认为，普法教育机制是指普法教育现象各部分之间的相互关系及其运行方式，包括普法教育的主体机制、宣传机制、心理认知机制、环境机制等。只有正确处理好各个部分和各个环节的关系，才能使其良性运作，并发挥应有的作用。我国目前普法教育还存在诸多需要解决的问题，为了使所探究的问题及原因分析更具科学性，笔者将普法机制的问题及原因归纳为两个方面，即普法教育的客观机制和主观机制。

（一）普法教育客观方面机制问题及原因分析

普法教育客观方面的机制问题主要体现在现阶段我国普法教育实施主体、心里沟通机制和宣传机制等方面。

1.普法实施的主体为单一的行政机制。我国目前普法教育实施的主体是单一的行政机构，隶属于司法部的全国普法办及其各省市的相关部门，进行拟订全民普及法律常识规划并组织实施，指导各地方、各行业法制宣传、依法治理工作和对外法制宣传。由政府单一推进普法教育，其优势是效率高，整齐划一，计划性强、阶段性明显。不

摘 要：健全社会普法教育机制是依法治国，建设法治国家，维护社会稳定的需要。当前我国的普法教育工作既取得了一定成效，又存在需要克服和破解的问题，因此应建立普法教育社会主体的补充机制、探索普法教育主观认知和适用法律能力的机制、完善普法教育宏观和微观宣传相结合的机制，倡导法的精神，运用法律思维处理和解决问题，优化社会法律环境，才能从根本上增加公民的法治观念。

文献标识码：A

文章编号：1005-7110（2015）02-0007-06足之处是形式大于内容，过于强调外在灌输的强化效果，不能及时满足市场经济和日益发展的复杂社会人们对法律规范作用多元化的需求，并会导致普法教育过程和结果的行政化和政治化倾向，普法教育工作者往往会从行政管理的角度认识普法教育的重要性，从而产生法律工具主义的思想意识。其根本原因是我国的法治建设走的是政府推进型法治化道路，是由政府自上而下推进的，这和西方的法治是由自下而上行进具有明显的不同。 [1]（P82）因此，普法教育也必然会由政府担当其主体通过行政职权向社会推进。

2.缺乏教育者与被教育者的心理沟通机制。在我国，由于普法教育实施的主体是由政府的行政管理部门承担，使普法教育主体与被教育者的关系实际上体现的是行政管理关系，受教育者处于被动的管理地位。普法教育的实施主体以自己的职权，通过一定的行政政手段进行，即通过行政命令、指示、规定等措施进行具体的布置、落实和监督。这必然会使双方不能处于平等的地位，不能进行有效地沟通，也使得普法教育的实施不能完全得到被教育者的认同和拥护，这在很大的成度上影响了普法教育工作的实际效果。

3.普法宣传缺乏适用性和深入性。进行有效的普法宣传，营造法制宣传环境，满足全社会公民对我国现阶段法律知识的知情权，是取得普法教育实效的前提。因此，普法教育规划通知下达后，普法宣传就成为了各地方普法办的首要重任，一般会集中在宣传日或宣传周或法规出台之时通过印发普法读物、举办法治讲座，通过与媒体合作等形式进行，应当说这些做法在普法教育起到了一定作用，但仍缺乏适用性和深入性，其原因在于我国的普法教育宣传手段高度集中，过于强调活动的形式和相关部门的政绩，在监督测评效果时往往是通过表面的量化数字确定，忽视了普法教育宗旨的本身，如提高公民的法治观念，倡导法的精神，理性选择诉讼的维权意识等深层次的内容。同时对于经济文化落后地区法律宣传的辐射面还不够，特别是针对农民的普法教育宣传水平相对落后。因此目前我国的普法宣传在实际的效果方面还有待于提升。

（二）普法教育主观机制问题及原因分析

普法教育的实效应当以受教育者对法律知识的主观认知程度和适用法律的能力作为重要的考量。为了体现其科学性，笔者采用量化实证分析方法，选择所在学校一定数量的大学生进行了问卷调查，共发放500份，收回有效问卷492份，并将收回的问卷进行了分析：

1.对法律知识的重要性认同性高，但认知性低。调查中，对于问卷中“你认为不了解法律知识是否会对自己的生活产生影响？”时，92.7%的同学选择了“是”，说明法律知识的重要性在大学生群体中得到了较高的认同。但对于具体法律知识掌握上，情况却不尽乐观，如问卷中的一个常识性题目“我国的法定结婚年龄是？”，仅有50.2%的同学选择了正确答案，说明大学生的受教育程度和掌握的法律常识严重不协调。从客观原因分析是高校方面对普法教育的重视不够，一些学校为了考研率，片面加强对学生的专业课知识的要求，没有将法律素质作为一项人才素质培养；从主观原因来说，虽然大部分学生都能意识到法律对于自身的生活有不可或缺的影响，但仍有相当一部分同学认为法律离自己的生活还是相对较远，只要不做违法乱纪之事，法律知识的多少并不会影响自己的生活质量。

2.对法律知识的运用意识性高，但适用能力低。调查发现，大学生的“知行合一”能力仍有待提高，大部分学生都承认法律的权威并愿意依法办事，但在实际适用法律过程中又有着选择方面的矛盾心理。在回答“如果明知某一行为会触犯法律但不构成犯罪，并对自身有一定的好处，你会如何做？”在选择“权衡利弊再做决定”的人数居然和选择“坚决不做”的人数相差无几。在用法倾向方面，对“当你的合法权益收到侵害时，会采取何种措施？”57.3%的同学选择“沉默应对”，仅有16.7%的同学选择“通过合法方式维权”。说明随着我国普法教育的深入开展，公民对法律有了一定程度的敬畏，但还不足以激励他们适用法律，也不可能真正内化为公民法治观念。其根本原因在于目前我国公民缺乏对法的精神的认识和信心，没能真正领会法的精神实质，在总体上对法律的认识还没有上升到理性的高度，运用法律思维分析问题和解决问题能力较弱，特别是缺乏程序和证据意识，这样往往会导致两种后果，一是放弃法律保护自身权利的途径，二是“迷信”法律，认为法律万能，而陷入无尽的烦诉和缠诉之中。

3.对法治建设的关心与信心缺失之间存在一定的矛盾。在“你对于我国现行的法律是否满意”问题上，调查结果令人欣喜，有91%的学生表示“满意”。“对于我国现阶段实行的依法治国，建设社会主义法治国家的方略的看法是？”，89%的同学选择了赞同，说明学生对我国目前法治社会的状况有较高满意度。但在对当前法治环境看法的调查方面，情况不容乐观，在“你认为当前法律面前，人人平等吗？”问题上，78%的同学都选择了“不太平等”。在“如果你正涉案一项民事诉讼，你对法律裁决出公正结果的信心度是？”，仅有35.2%的同学选择了“有信心”，更有12%的同学表示“完全没有信心”。分析显示大学生有对我国法治社会建设既关心拥护又缺乏信心的矛盾心理。其原因在于，长期以来，我国的贪污腐败现象还相当严重，一些地方的行政管理还有相当浓重的“人治”痕迹，这都在一定程度上使党和政府的形象在民众的心中丧失了公信力，降低了民众对建设法治国家的信心和期待。另外“司法不公”思想的蔓延也是其重要的原因。随着普法教育的开展，“司法公正度”已成为民众对司法活动进行评价的重要标准。近年来随着司法监督的不断完善，一些冤案错案得到了纠正，这在一定程度上抚慰和鼓舞了民心，然而这也从另一个角度反映出了司法不公，会激化民众对社会的不满。由此也使得一些公民在陷入法律纠纷时往往会知法不用，宁愿上访也不愿打官司的局面。

二、健全社会普法教育机制的对策

健全普法机制是一个复杂的系统工程，需要动员全社会的力量共同协力，才能实现。而问题的关键是要完善和突破原有机制，不断有所创新，以提高全民的法治观念作为普法教育实效的重要内容和价值取向，因此建议采取以下对策：

（一）对普法教育客观环境方面的机制进行改革

普法教育客观环境方面机制的改革尤其重要，因为这关系到是否能真正取得普法教育的实效，是否能切实提高全民法治观念的重大问题。

1.建立普法教育社会主体的补充机制。应进一步发挥普法教育行政部门在普法教育中的优势作用，同时应建立和完善社会主体的补充机制。十八大四中全会决议提出，要健全普法宣传教育机制，各级党委和政府要加强对普法工作的领导，宣传、文化、教育部门和人民团体要在普法教育中发挥职能作用。这就为建立我国普法教育社会主体的补充机制提供了重要依据。根据我国的实际情况，现阶段普法教育补充机制应当由妇联、共青团、工会、工商联等社会团体及高校、中小学等教育机构组成。实际上这些组织在普法教育中也承担着重要的实施任务。要给予这些部门实施主体的地位，使其能在统一的部署下，根据自己领域的实际状况，有针对性地制定相应的普法规划，给他们更多的自主和灵活的作法，形成普法主体机制自上而下和自下而上的运行机制，以满足人们为解决社会发展日益增长的新的纠纷和矛盾对法律作用的诉求。

2.探索教育者与被教育者的心理沟通机制。普法教育工作者必须转换观念，克服法律工具主义和虚无主义的做法，探索教育者与受教育者的沟通机制，注重人文关怀和受教育者的心理认知过程。要运用现代教育学和心理学的理论和方法，将受教育者作为普法教育过程的主体，学会倾听，学会理解，形成二者相互间的沟通机制，才能达到普法教育的实效。而探索教育者与被教育者的心理沟通机制要以法律文化为根基才能真正得以实现。法律文化是是人类在漫长的文明进步过程中从事法律实践所创造的智慧结晶和精神财富……。 [2]（P247）法律文化反映的是法律生活中群体化的法律思想观念、行为趋向、情感倾注。因此普法教育的文化功能应成为我国今后普法教育的主要功能，通过普及法律知识，提高人们的法律意识，维护社会的稳定，保护公民的合法权益，这其中就包括了对公民法律文化素质培养的要求。各地方要根据具体情况，按照“六五”普法规划，积极推进社会主义法治文化建设，在全社会形成崇尚法律、遵守法律、维护法律权威的文化氛围，使受教育者不是被动地接受，而是从内心认可和拥护，主动领会法律知识的力量，形成普法教育过程良好的心理沟通机制，以确保普法教育的实效。

3.完善普法教育宣传宏观和微观相结合的机制。普法教育要取得增强公民法治观念的实效，前提则是对法律的知情和认可。根据社会的需求，在宣传上既要有普遍性，也要有针对性。在强调普法教育的普遍性时，要防止大格局导致的大而空所形成的忽视少数、特殊和弱势群体的局面，要注重宏观和微观机制宣传的结合。

当前我国法律体系已经建立，大量的法律法规也正处于不断完善的过程中，这就要求法律的宣传必须具有广泛性。就内容而言应设定主题宣传，如反腐倡廉、保护未成年、妇女、老人和残疾人等特殊人群的合法权益和社会公共权利（即公共安全，如食品安全、生态安全和卫生安全等）、劳动者的合法权益及预防和惩治犯罪等。就途径而言，要按照十八大四中全会决议指出的那样，要健全媒体公益普法制度，加强新媒体新技术在普法中的运用，提高普法实效。因此要发挥普法教育行政部门的作用，要动员各个社团、行会等进行自愿普法行为，建立和完善公益普法教育。在普法形式上，除一般性的发放传单和小册上，应采取公众所能接受的方式，如情景对话、卡通图画、实例分析等，也可以法律文化产品形式，充分利用媒体，特别是运用网络等媒体新技术扩大宣传范围。同时要按照“六五”规范的部署继续深化“法律进机关、进乡村、进社区、进学校、进企业、进单位”主题活动，以体现普法教育的适用性和深入性。要将普法教育的地点辐射到科室、课堂、街道、工地、滩贩、田头等各个场所，形成全社会的普法教育运行机制。同时要根据不同行业和对象特点需求，采取有针对性的措施。政府机关要大力进行反腐倡廉的法制宣传教育，提高服务意识和依法执政的能力，学会运用法律思维分析问题和解决问题。学校要加强对学生法律素质的培养，对中小学还应进行预防未成年人犯罪和保护未成年人合法权利方面的法律宣传。企业主管部门应对企业负责人和职工进行劳动法规的宣传教育，依法用工、依法履行劳动合同；职工也要学法用法，尽到相应的法定和合同义务，更好地保护自身的合法权益。

（二）加强和完善普法教育主观认知和适用法律方面的机制

通过前面对相关问题的分析，笔者认为，与道德的自省性相同，法治观念的提升也是由公民所掌握的法律知识在社会实践中，通过对法律认知的不断积累，经过其内心的自觉化过程最终形成的，而这只有在人们普遍地对法的精神有了理性自觉认识的前提下，法治观念才能最终确立，普法教育才能真正取得实效。

1.倡导法的精神。法的精神是一种法治的或实践的理念，是一种理性的精神、道德的精神，正义的精神，是人类的并转化为民族或国家的群体精神，是深入民众内心的法治灵魂。一个人一旦丧失了法的精神，就没有守法的意识并不再自觉地受法律约束。 [3]十八大四中全会决议指出，法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护。可见，只有当人人对法的认识不仅理性的认识，同时也是情感上的信服和执着，才能认同法律，并最终成为人们从事各种社会活动的自觉行为模式。因此在普法教育中不仅要注重受教育者所掌握的法律知识，还要使其领会法的精神，信仰法律，崇尚法律，只有这样才能转化为受教育者知法、守法和护法行为的精神动力。具体途径应当根据不同的人群有针对性地进行：

第一、提高国家工作人员的法律思维能力。对国家工作人员除根据不同的职能部门进行相关的法律培训，使其系统地掌握相关的法律知识外，还要系统学习掌握法律的基本理论，提高法律思维能力。法律思维是指人们在构建规范并将规范应用于事实作出判断时的精神活动方式， [4]（P32）十八大报告指出，要提高领导干部运用法律思维和法治方法深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。十八大四中全会决议进一步指出，实行国家机关“谁执法谁普法”的普法责任制。因此国家机关不同的职能部门应设置相应普法教育责任机制，制定相关领导的普法权限和责任范围及相应的奖励和处罚制度。同时要与高校法学专业建立长效的培训机制，根据不同职能部门的需要通过短期、轮训、进修等不同形式对执法人员进行有针对性地系统地学习法律，使其真正掌握法的精髓，树立公平、正义等法的基本精神，提高法律思维能力，学会运用法律思维处理和解决问题，真正做到依法行政、司法公正。

第二、提高大学生的法律素质。法律素质是社会发展对当代大学生具备综合素质的基本要求。提高法律素质有利于理解法的精神，正确理解民主和法治的关系、权力和权利的关、权利和义务的关系，自由和平等的关系，增强大学生尊法守法意识。对高校的普法教育，首先要优化师资队伍，除提高教师的法律教学水平外，学校还可以聘请当地的法官律师作以案例为内容的讲座，与教师测重理论的教学形成互补机制。同时要注意教学方法的改革，教师可以在课堂上组织“案例情景模拟”活动，让学生参与表演和讨论，在互动交流中掌握相关的法律知识。另外，教师还可以带领学生到法院旁听案件，直观法庭审判过程，领会法的精神在司法实践中的真实感受，提高学生适用法律的能力。

第三、提高企业与职工的法律意识。相关主管部门不仅要加强对企业进行劳动法规方面的普法教育，同时还要对其进行法律意识、道德意识的培养，具体可通过集中培训和轮训的途径进行；企业对职工不仅要对其进行相关的法律规章义务方面的培训，也要对其保护合法权益方面的法规进行教育，特别是安全生产方面的规章，重点是劳动密集型企业和危险性较高的行业。可通过从事法律教学的教师和法律专业的高校学生的自愿者行为对其进行授课和答疑，以提高他们知法、守法的能力，特别是理性选择诉讼维权的判断能力。

第四、提高农民的维权意识。相对而言，由于我国农村地域广泛，人口居住分散，使普法教育在及时性和直接性方面会有所不足，因此当地政府要通过培训、轮训等形式加强对农村乡镇、村干部的法律意识的培养，改善乡镇政府以及村委会的执法条件。同时要与当地农村经济发展和文化相结合，引导农民在日常农业生产中，提高维权意识，如对地方特产要及时注册商标。同时要增强农村普法宣传内容的针对性，加强对与承包合同、宅基地、拆迁和征用土地等近年来频发纠纷相关的法律的宣传力度。对当前存在的食品安全、医疗保险、社会保障等相关法律更要及时宣传到位，要借鉴各地先进做法，创新宣传形式，积极开展专项的“送法下乡”活动，可通过社会公益组织和高校大学生的青年自愿者行为进行。

2.优化社会法律环境。社会法律环境的好坏对提高公民的法治观念有重要的影响，在全民对依法治国的社会有了起码的信任后，其法治观念才能最终得到提高。

第一、加强反腐倡廉建设，不断提高执法者的法律素质。建设廉洁政治已成为现代国家执政者执政能力的重要标志，也是中国共产党长期以来在自身建设过程中对其执政能力正当性评价的核心内容。党的十八大以来，中央不断加大反腐力度，本着“苍蝇”“老虎”一起打的坚定决心，已经查处和依法惩治了一大批违法犯罪的国家公务人员，其中甚至包括了曾担任国家重要领导职位的贪污腐败分子。因此在不断加强执法者思想建设、道德建设的同时，也要不断提高其法律素质。执法者首先要作守法的表率，因为在一个依法治国的社会，执法者只有坚守法律的底线，才能获得民心。否则执法者如果违法乱纪，甚至犯罪，就会丧失民心，其本人不仅要经历道德责任所带来的良心谴责的痛苦，同时也要承担法律责任所造成的事业、家庭、乃至人生毁灭的严重后果。因此要通过普法教育，提高执法者自身的法律素质，特别是要加强对职业犯罪相关法律的认识，自觉严守法律，公正执法，才能优化社会法律环境，提高公民的法治观念。

第二、深化司法改革，提高司法的公信力。司法是法律的守护神，是匡扶公正的最后一道防线，也是连接民众与当权者的最为坚实的一条纽带，“公正是为政的准绳，因为实施公正可以确定是非曲直，而这就是一个政治共同体秩序的基础。” [5]（P142）十八大四中全会决议强调，公正是法治的生命线。司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用，最直接的后果就是会加重公民的“厌讼”“怕讼”的心理，使民众失去了对法律信任，并会最终导致法律权威在整个社会的丧失。党的十八大以来，我国司法领域加强了改革的力度，平反纠正了一大批冤、假、错案，在社会上引发极大反响，使司法公正得到了重新回归，为了正真确保司法公正，十八三中全会报告指出，要健全司法权力运行机制。优化司法职权配置……加强和规范对司法活动的法律监督和社会监督。特别是要改革审判委员会制度，完善主审法官、合议庭办案责任制。目前我国上海、广东等6省市先行试点，建立检察官、法官对案件终身责任制，为今后司法继续进行体制等方面深层次的改革积累经验。 ①为了更加有效地确保司法的公正，十八大四中全会决议提出要建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度，建立健全司法人员履行法定职责保护机制。因此今后要进一步制定具体措施，将其落实到位。司法机关只有在尊重法律价值的基础上，公正地适用法律，公民才会相信其能够真正做到为社会公众主持“正义”，维护公民的合法权利。也只有这样，公民才将能从内心尊重法律和信仰法律，其法治观念才能得以提高，依法治国，建设法治国家才能真正实现！