肖 文

(湘潭大学法学院，湖南湘潭411105)

建国以来，民事立案从最初的“立审合一”到如今的“立审分离”，由最初的各审判业务庭及人民法庭“自立自审”到如今由立案庭专门开展立案工作。随着中共中央提出“改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制”，最高人民法院于2015年2月4日发布《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》(以下简称《解释》)，立案登记制度第一次出现在我国民事诉讼法律规范之中。目前看来，“立案之门”虽已开启，但“立案之槛”仍旧难以跨越，民事立案程序是开启公民司法救济的一道大闸，“立案难”的问题依然未能从根本上得到解决。

一、推行立案登记制度的价值追求

改革立案制度，变立案审查制为立案登记制，是为了更好地保障当事人诉权，使得司法机关能够更贴近群众，让公民在每一个司法案件中都感受到公平正义，这其中就包括对程序正义与司法为民的价值追求。

(一)立案登记与程序保障

当前法院立案庭的工作旨在受理公民的权利义务纠纷，对公民的起诉进行登记立案，根据纠纷性质及内容等方面的不同将受理的案件合理地分配到各审判法庭，从而促进法院审判工作的有序开展。目前我国的立案程序作为民事诉讼中的一个独立程序，这是由我国司法体制的特殊国情决定的，改革立案制度，其目的在于以符合理性的制度规范缓解司法资源与司法需求的矛盾，从而保障公民在案件受理阶段即实现程序权利的保障，继而为后续的实体权利的保障提供现实可能性。面对当前民事纠纷纷繁复杂的社会状况，推行立案登记制度应当是符合当事人通过诉讼保障自身权利的基础，当前改革案件受理制度有利于保障当事人诉权，符合客观诉讼规律的要求，推行立案登记制度必以当事人程序权利保障为价值追求之一。

(二)立案登记与司法为民

当事人将纠纷提交法院希望通过诉讼解决，是为了维护自身受到侵害的权益。过去的立案审查制对于案件受理的要求过于严苛，加之法院内部体制、司法腐败等，以致无法切实地落实司法为民的目标，“立案难”问题始终是公民诉讼维权道路上的一颗绊脚石。“实行立案登记制度，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权”成为当下司法改革的重要组成部分，让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义是司法为民的应有之义。立案部门作为法院与外界接触的直接通道，它的工作态度及工作表现很大程度上影响着整个法院系统甚至法治在人们心目中的形象，为此，立案工作的开展必须坚持司法为民，立案登记制度的实施也必须以司法为民作为价值追求。

二、我国民事立案登记制度之弊端分析

英美法系国家多受帕森斯社会体系的结构分化①［1］影响，法与政治、宗教、科学等各个领域都形成了自治的体系。法院作为自治体系的一部分，法官拥有独立的判断权和立法审查权，立案庭作为法院内部承担适应社会功能的组织，立案登记制度在此环境下具有其生存与发展的土壤，民事立案制度中对于起诉条件的规定本应遵循形式审查的标准，但《解释》中条文的内容之间并未兼顾合理性，矛盾式的条文无法充分发挥立案登记制度的优越性。随着《解释》的出台，法院开始实行立案登记制度，公民向法院立案起诉的门槛似乎降低了，许多过去不能被法院受理的纠纷如今都能通过民事诉讼来实现司法救济。对此笔者并不完全认同，虽然近年来有不少学者对我国在立案方面应当实行立案登记制度进行了各种必要性的论证，并在此基础上提出了许多富有建设性的建议。但当前的立案登记制度能否彻底改变“立案难”的局面，该制度在实施过程中是否能够祛除立案审查制度的弊端，在司法实践中又能否真正帮助公民成功立案等现实问题目前有待进一步观察。

从我国现行《民事诉讼法》及其司法解释的规定来看，立案以满足起诉的条件为受理标准，但起诉条件中不乏对纠纷实体进行审查的内容，而当前对起诉条件的审查大多是立案工作人员凭借现有的工作经验及案件实际情况进行，这实际上却给立案工作人员在自由裁量过程中造成诸多不便。当前的立案登记制度具有其固有的缺陷:

(一)立案登记制度依然充斥大量对实体判决要件的审查

结合我国立案制度的具体规定，实质上是具有程序审查与实体审查相结合的特点。程序审查主要包括对诉状、证据及起诉手续的审查，实体审查主要包括对诉的利益、诉讼请求范围与正当性、法院管辖权、正当当事人问题的审查［2］。下面以现行《民事诉讼法》第一百一十九条的前两款作简要分析:

依据《民事诉讼法》第一百一十九条第一款的规定，“‘有直接利害关系’是指原告在其诉称事实所反映的民事法律关系中享有权利或承担义务，反之，原告在其诉称的民事关系中没有任何权利义务，那他就不具有原告资格。”［3］诚然，立案程序中的对原告方的审查旨在确认其是否具有程序意义上的诉权，这是为了确保原告方能够在往后的法庭审理过程中不至于因当事人适格问题而被法院裁定驳回起诉，抑或是立案机关基于节约司法资源的考量。事实上认定直接利害关系的问题却是依据实体法的标准，在尚未开始诉讼程序的立案阶段就衡量实体权利当属“因果倒置”，违背了程序安定性的要求。立案登记制度主张对起诉条件进行形式审查，但依《民事诉讼法》关于起诉条件的规定，却必须进行实体审查方能确定原告与案件是否存在直接利害关系，司法实践中立案工作人员几乎不考虑程序审查与实体审查的问题。而对于人民法院当场不能判定是否符合起诉条件的案件，先予登记后也必然要对其进行实体审查。当前的立案登记制度规定是给司法工作人员出了一道难题，这种违背程序正当性要求的立案规定实难发挥其本应有的实践指导意义。

《民事诉讼法》第一百一十九条第二款规定:“有明确的被告，”而《解释》第209条针对“明确的被告”规定了一个衡量标准，即原告提供被告的姓名或者名称、住所等信息明确到足以使被告与他人相区别。在《最高人民法院民事诉讼法司法解释理解与适用》中提到“明确被告确切无误的住所并不是民事诉讼法所规定的‘明确的被告’之精神”［4］。虽然此规定表面上降低了原告的起诉条件，但“只要提供的信息足以使被告与他人相区分，或者对被告采取公告送达来达到成功立案的目的”，即使被告自始至终都不知原告诉请解决纠纷或者实因客观情况无法出庭应诉，最终的诉讼结果又是否在整个诉讼过程中做到维护原被告双方平等的诉讼主体地位，被告的诉讼权利是否得到了相应的维护?更有甚者，对于原告来说可能出现耗费了大量诉讼成本却无法实现权利救济的结果，如此的制度设计很可能造成司法实践中司法资源的浪费，而司法为民更是无从谈起。

(二)起诉要件与诉讼要件混同

张卫平教授通过对大陆法系民事诉讼中的诉讼要件与我国民事诉讼中的起诉要件进行比较认为，我国司法实践中将起诉要件作为诉讼程序开始的要件，并错误地将诉讼要件等同于起诉要件［5］。 《解释》第208条第1款明确提出要结合《民事诉讼法》第一百一十九条进行登记立案，如此的起诉要件实质上是夹杂着诉讼要件的存在。结合当前的司法实践可知，由于《民事诉讼法》和相关司法解释的规定以及立案工作人员的素质参差不齐等因素，使得立案工作人员对于立案登记的审查始终无法明确区分起诉要件与诉讼要件。

诉讼要件是通过其对诉讼程序的整体架构的影响来串联整个民事诉讼制度，起诉要件作为诉讼程序开始的要件，从理论上说法院对起诉要件的审查并非诉讼程序的一部分，若起诉不符合条件，诉讼就不能开始［6］。立案程序对于案件的受理应以起诉要件为标准，诉讼要件是在案件审理阶段为实现诉讼目的而审查的对象，结合我国法律关于起诉要件的规定，实践中立案工作者普遍地无法彻底厘清二者的区别。《解释》第208条提到的“符合民事诉讼法第一百一十九条规定”所涉及的起诉要件是包含必须通过实体审查方能判定是否符合案件受理条件的规定，当前立案登记制度的规定本身充满着对实体审查的要求，这种“矛盾式”的规定直接导致在立案阶段相关工作人员适用相关法律法规时难以明确把握起诉要件与诉讼要件的尺度，起诉要件与诉讼要件混同的现象比较普遍。在立案登记制度尚不健全的当前无法充分发挥该制度缓解“立案难”问题的功能，这是亟待解决的问题。

(三)当前的立案登记监督机制付之阙如

我国是一个人情社会，司法反腐机制尚不健全，原被告双方在诉讼过程中均有充足的时间和空间想方设法与相关司法工作人员私下取得联系，“关系案”、“人情案”屡见不鲜，在立案程序中自然也受到此因素的干扰，而立案登记工作缺乏有效的监督制约机制就成为尤其凸显中国特色的缺陷。

根据1997年《关于人民法院立案工作的暂行规定》第2条规定，由于法律上允许人民法庭直接开展立案审查工作，在那些司法资源不足的偏远地区，依旧存在“立审合一”的传统审判体制。尽管《民事诉讼法》赋予检察机关对民事诉讼实行法律监督，但只有对检察机关提出抗诉的案件进行再审时才有要求检察机关必须派员出席法庭的规定，至于立案阶段如何进行法律监督，并无实质性措施。“立审分立原则”未能充分贯穿于立案登记制度的始终，加之当前立案工作中无法避免的实体审查所具有的审判属性，由立案庭行使流程管理职能，立案环节本身就是流程管理的对象，存在一个“谁来监督监督者”［7］的问题。尽管日前最高人民法院在《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》(以下简称《意见》)及在《解决“立案难”的关键性举措——最高法院负责人就〈意见〉答记者问》中均提到关于切实加强立案监督部分时应实现内部与外部监督的结合，但终究未对如何开展流程监督及审级监督作出规范指示。笔者尤其认可检察机关的立案监督作用，但目前并未对检察机关如何在民事立案程序中进行法律监督形成具体规定。简而言之，目前关于立案监督制约机制的相关规定缺乏在司法实践中进一步落实的规范性指引。

以上关于立案登记制度缺陷，其实并非立案登记制度施行后才存在的，过去的立案审查制度中形式审查与实体审查的矛盾，起诉要件与诉讼要件混同等问题存在已久，而这些都对形成“立案难”问题有着根本性影响，现行立案制度未能对其予以纠正，为此必须采取针对性措施进行完善。

三、我国民事立案登记制度之完善建议

借助当前司法体制改革的春风，我国目前的立案登记制度改革正在稳步推进，遗憾的是该制度最终没能以立法的方式被纳入到新修订的《民事诉讼法》中，当前的改革重心主要集中在司法解释上，但改革的潮流不可逆转，立案登记制度体系的完善进程理应逐步推进。为进一步完善我国民事立案登记制度，笔者建议如下:

(一)在《民事诉讼法》中对立案登记制度进行规范性指引

我国民事诉讼理论深受前苏联及大陆法系国家民事诉讼理论影响，尽管近年来司法改革中附有当事人主义色彩，但我国职权主义诉讼模式的本质并未改变。起诉的功能应当定位于单纯的诉讼程序启动，所有起诉问题的实体审查应当置于诉讼开始之后。我们认为应在往后的《民事诉讼法》修订中确立立案登记制度，对起诉的条件规定如下:“1.原告具有诉讼权利能力;2.有明确的被告;3.有具体的诉讼请求和事实、理由;4.按规定缴纳案件受理费。”［8］对于当事人的起诉，审查判断的对象应当仅限于对诉状的形式内容。至于《登记立案规定》中对于“不予立案或不予受理适用决定还是裁定”的问题，建议对该第10条的情形适用决定，其他情形皆适用裁定。法院日常立案工作的开展要结合立法者的真实意图为之，尽可能地保障公民的诉权。

(二)以起诉要件为立案标准

现行的立案制度将诉讼要件作为起诉的条件是造成“立案难”的制度原因之一，在立案阶段应将审查判断的重心放在对诉状的审查上，法院在对当事人诉状进行审查时，对于不符合法定条件的诉状，应当要求当事人将不合法地方予以修改，拒绝修改的，不予受理。为此，要明确区分起诉要件与诉讼要件，一方面应当加强立案工作人员相关业务素质的培训与考核，并不断充实各基层、中级人民法院的司法资源;另一方面对于司法实践中某些法院将起诉要件与诉讼要件混同加剧“立案难”现象的行为予以制止，而对立案工作开展较好的法院进行表彰，将奖惩机制引入到立案工作中，结合立案工作人员的职能定位和职业预期，尽可能调动立案工作人员的积极性。

(三)落实检察监督制约机制

立案登记工作是由当事人及法院共同参与的，当事人的监督制约可以在其参与登记立案过程中得到实现。尽管《意见》提到诸多立案登记监督方式，在此笔者着重强调“以权力制约权力”［9］的检察监督制约机制。在此建议如下:1.检察机关对民事诉讼具有法律监督职能，应当将其引入到立案工作中，将检察监督机制贯穿民事诉讼全过程，促进法院立案登记工作的有效开展。2.因为当事人始终是立案登记程序的参与主体，难免会有主观情绪加入，且当事人的监督制约始终是一种非专业性甚至盲目性的监督制约，而检察机关作为外部法律监督机关与法院的立案登记工作没有利益联系，能更好的履行其法律监督职能。3.我国目前立案登记工作的现状，检察机关除了要监督各级法院本身的立案庭的立案登记工作外，还要对各派出人民法庭的立案登记工作进行监督，争取做到杜绝派出法庭法官包揽立案及审判工作的现象。

四、我国民事立案登记制度之若干关联问题思考

变立案审查制为立案登记制，其意图系还原起诉行为本来的意义和作用，放宽当前立案制度管控的局面。《解释》的实施使得我们必须从本质上认识我国的立案制度，对立案程序的完善与思考不能仅从字面上理解“立案审查”与“立案登记”，由此引发以下相关问题的思考。

(一)关于当事人诉权与法院审判权价值取向的思考

法院运用公权力化解私人之间的民事纠纷，民事诉讼是当事人和法院合力推进的结果，若无当事人参与诉讼，法院的审判活动也无法进行［10］。当事人诉权与法院审判权是一对同源共生、相辅相成的范畴，理想中的民事立案制度应当兼顾此二者之间的价值取向，而在调研中遇到的一则关于借贷纠纷的实例却引发了笔者的深思②。

诉权是联系国民实体权利保护与国家审判权的纽带，是民事立案制度的基础［11］。相较于过去的立案审查，目前的立案登记制度的实施在遇到上述案件时却陷入两难境地。立案登记制度的实施导致大量民事纠纷涌入法院，尤其是目前一些政治敏感案件及群体性纠纷时有发生，简单的登记立案极易造成负面政治影响，引起连锁反应。国外立案登记制度中，关于当事人适格、法院主管和管辖等问题皆为案件诉讼系属法院之后开展审查，而对于我国对于这些问题的审查基本是在立案阶段展开。我国是职权主义诉讼模式的践行者，这里兼有自身传统民事纠纷解决习惯与前苏联民事诉讼体制的因素，法院在民事诉讼程序中具有绝对的主导权。立案阶段在整个民事诉讼程序中比较特殊，此时原被告之间的权利对抗尚未形成，公民权利所直接或主要面对的是法院审判权，且审判权占据了绝对的优势地位，追求审判利益的最大化是人民法院的必然倾向，法院一方面要保障当事人诉权，另一方面又要兼顾自身的审判权，当前的立案工作从宏观上在无法兼顾二者价值取向的情况下必然首先维护自身的审判利益。

完全把视线集中在规范上而无视与审判过程发生关系的个人在实际上进行行为选择的可能性，并不能真正究明以审判解决纠纷的机制［12］。立案程序系民事诉讼的组成部分，在认定当前法院以维护审判权压倒当事人诉权保障的现象中，把立案程序置入整个诉讼过程之中加以考虑，合理把握当事人诉权与法院审判权的价值取向，为此我们应当:

1.保障当事人的立案程序参与权是维护当事人诉权的有效途径，通过优化法院立案程序来保障立案登记的公正性，让当事人充分行使起诉权。

2.法院审判权的维护多半受自身司法资源及结案率等方面困扰，除了加强司法建设以提升我国司法资源外，应当逐步改革当前不合理的法院系统内部相关工作考评机制，受理案件数量及阶段性的结案率不能从根本上反映人民法院依法裁判，维护广大公民正当权益的能力，一旦法院桎梏于当前的工作指标范围，司法审判就无法充分发挥其功能。作为法院接纳诉讼的立案部门，在开展立案工作时对于当前亟待通过司法救济的敏感案件、群体性案件等应沉着应对，积极开展相关立案工作。

3.要大力推进法院司法审判去行政化，维护司法审判权很重要的一点系在涉及一方当事人为政府部门抑或人大代表等情况时，法院不敢立案受理，对于公民的起诉无法展开司法救济，唯有将司法审判工作去行政化，立案庭在受理该类案件时便不用担心即使受理也很难开展审判工作的问题。

(二)关于诉讼与非诉讼纠纷解决机制衔接问题的思考

自实施立案登记制度以来，“案多人少”的矛盾加剧，尤其是基层法院各审判庭工作量大增。同为实行立案登记制度，英美法系国家在面临此尴尬局面时广泛采用调解、仲裁等非诉讼方式作为纠纷解决的主要渠道。结合我国整体上司法资源不足、司法成本过高、审限制度对审判质量的负面影响等因素，我们认为应当鼓励多元化纠纷解决机制的建设，促进诉讼与非诉讼纠纷解决机制的衔接。在此笔者建议如下:

1.法治的标志之一系司法权的终局性，在立案阶段法院应当向当事人释明各种纠纷解决方式的利弊，并完善对受理案件的繁简分流处理机制，充分发挥小额诉讼及简易程序的优势，实现通过最佳方式解决纠纷的目标。

2.加强诉讼与非诉讼纠纷解决机制的衔接，立法层面对于调解协议的司法确认程序极为明显的信号，而在当前法官员额制等改革背景下，应当推进“法院内部解决人少问题，法院外部解决案多问题”，全面激活我国非诉讼纠纷解决机制，充分发挥调解、仲裁等社会中介组织在解决纠纷中的积极作用以分担立案登记制度实施给法院造成的审判压力，使大量民事纠纷在诉前就得到解决，缓解法院“案多人少”的矛盾。

结语

法治中国的建设需要以司法的终局性为保障，必须确保公民在其合法民事权益受到侵害时能最大限度地实现司法救济。当前的立案登记制度看上去很美，在实践层面却步履维艰。要改革立案登记制度中不合理的成分，真正实现当事人诉权的保障。司法改革中以立案登记取代立案审查的制度改革毫无疑问是一次重大突破，但立案登记制度改革必须结合建国以来立案工作中存在的本质问题进行制度完善，妥善化解当事人诉权与法院审判权的矛盾，实现诉讼与非诉讼纠纷解决机制的有效衔接以缓解法院案多人少的工作压力，最终达到彻底解决“立案难”问题的目的。

注释:

①结构分化，是指一个系统或单位分化成两个或两个以上的单位或系统的过程。新的单位或系统的结构、功能与原来的单位或系统有所不同，新分化出的单位不仅负担了原来的功能，并且因分化而提高了适应能力。宗教与政治的分离、科学独立于哲学等都是分化的结果。参见汪和建:《社会系统分析模式:马克思与帕森斯的比较》，载《社会学研究》1992年第1期，第57页。

②笔者调研时遇到的一则实例:原告与某砖厂发生借贷关系，因该砖厂借款长期不还，考虑到该砖厂是以个人名义申请登记的个体工商户营业执照，原告依据《民通意见》第42条“以公民个人名义申请登记的个体工商户和个人承包的农村承包经营户，用家庭共有财产投资，或者收益的主要部分供家庭成员享用的，其债务应以家庭共有财产清偿”的规定，坚持将该个体工商户、个体工商户的户主本人、户主妻子以及户主的两个未成年子女全都列为了被告。从来只有因未成年人侵权而将其父母列为被告，但从来没有因父母欠债而将没有任何偿还能力的未成年子女列为被告的情况，按照立案登记制度的规定是应当予以立案的，但如此立案必然会给后续审判工作造成巨大困扰。

［1］汪和建.社会系统分析模式:马克思与帕森斯的比较［J］.社会学研究，1992，(1):57.

［2］江必新，等.民事诉讼的制度逻辑与理性构建《民事诉讼法》再修改之思辨［M］.北京:中国法制出版社，2012.

［3］欧阳立范.民诉法中的立案条件及相互关系 ［J］.法学杂志，1994(5):25.

［4］沈德咏.最高人民法院民事诉讼法司法解释理解与适用［M］.北京:人民法院出版社，2015.

［5］张卫平.起诉条件与实体判决要件 ［J］.法学研究，2004(6):60.

［6］宋春龙.我国民事诉讼中诉讼要件的缺失与重构［J］.广西政法管理干部学院学报，2013(5):14.

［7］邓志伟，秦飞雁.畅通诉求与机制改革——对民事立案工作机制的若干思考［J］.人民司法，2009(19):93.

［8］杨荣馨.中华人民共和国民事诉讼法 (专家建议稿)立法理由与立法意义［M］.北京:清华大学出版社，2012.

［9］廖永安，雷勇.论民事诉讼监督制约机制立法——以法院诉讼行为为研究对象 ［J］.中南大学学报 (社会科学版)，2007(5):525.

［10］张卫平.民事诉讼:关键词展开 ［M］.北京:中国人民大学出版社，2005.

［11］仇欲晓:从诉权理论视角审视我国民事立案制度［C］.载徐法磊，刘雨明，杨春郁.学术求索 (第二辑)，北京:中国文联出版社，2006.

［12］［日］棚濑孝雄.纠纷的解决与审判制度 ［M］.王亚新译.北京:中国政法大学出版社，2004.