(四川师范大学 法学院，成都610066)

一、德国农民社会保障法律制度概述

德国建立社会保障制度的历史可以追溯至德国皇帝威廉一世颁布的《黄金诏书》。德国在建立和完善社会保障制度的同时，也着手农村社会保障法律制度的建立和完善。相继颁布了医疗保险法、工伤事故保险法和关于农业企业中被雇佣人员工伤事故保险帝国法，并以此为基础形成了帝国保障法。第二次世界大战之后，德国的农民社会保障制度进一步发展。通过并实施了一系列关于农民社会保障的法律、法规。接连发布了关于农民的一系列社会保障法律。德国的农民社会保障体系是整个社会保障体系一个专门的分支。主要包括农民养老保险、医疗保险与农业事故保险等等。

(一)完善的农民社会保障法律体系

1919年德国颁布的魏玛宪法中就开始规定了一些社会保障权。后来，在1949年制的的《德国基本法》中也包含了“社会福利国家原则”，该法第20 条规定:西德是“社会联邦国家”。在1964年，德国政府修订了《农村老年救济法》，并颁布相关的实施条例。1972年，自耕农及其家属被纳入强制疾病保险，《自我雇佣农场主法定医疗保险》规定，由特定的保险机构组织农村医疗保险基金，对自营农场主及其合作家庭成员及退休农场主承担法定的保险义务。1975年，德国颁布了《农民老年年金保险法》，对农民养老保险作了进一步的规范和改进。“1957年德国颁布的《农民老年救济法》是德国向建立一个独立的、全面的农村社会保障法律体系迈出的关键的一步。”［1］目前，德国关于农民的社会保障法律制度已经非常完善了，形成了包括全国农民且涵盖农民养老保险、医疗保险与农业事故保险等各方面的农民社会保障体系。

(二)独立的社会保障管理机构

德国的农村养老保险由联邦和各州农村社会保险经办机构管理。“德国有13 家农村养老保险机构，后来，随着农村养老保险制度的发展，在农村形成了一个联合性的组织农村养老保险机构总联合会(GLA)。与此同时，德国联邦议会又通过了《自我雇佣农场主法定医疗保险》。”［2］在总联合会的理事会中，也有相关联邦政府部门的代表，但他们只有发言权而没有表决权。这种规定一方面可以使联邦政府部门的代表履行对农村社会保险经办机构的监督，同时也不会破坏农村养老保险机构总联合会的独立运营，通过这样监督权和运营管理权相分离的模式保障了农村养老保险机构总联合会对农村养老保险的独立管理。而《自我雇佣农场主法定医疗保险》规定，由医疗保险基金公司对基金进行管理。新修订的《工业事故保险法》关于农民的内容曾提到了由国家设立相应的事故保险公司。

(三)不同的社会保障基金融资渠道

1.农民养老保险基金的来源

在德国，农民的保险费标准也是通过法律规定的，农民养老保险制度是通过现收现付运行的。有两个主要的来源，一是投保人缴纳的保险费;二是联邦财政的拨付。通过这两种融资途径，保证了农民养老保险基金稳定的充足的来源。法律为了减轻农民的养老保险费用的缴付负担，在法律上作出规定，一个农民只需缴纳一份农民养老保险，同时保险金的数额和经营的土地面积及经营时间无关，这就极大地减轻了农民缴纳养老保险费用的经济负担。

2.农民医疗保险基金的来源

根据《自我雇佣农场主法定医疗保险》的规定，农场主医疗保险的融资渠道有两种途径，一是农民按照自己的经济能力缴纳一定的医疗保险税款;二是由政府给予一定的补助。而且《自我雇佣农场主法定医疗保险》法规定，医疗保险基金由特定的保险机构组织—农村医疗保险基金会。由农村医疗保险基金对自营农场主及其合作家庭成员及退休农场主承担法定保险义务。

3.农业事故保险基金的来源

在德国，“农业事故保险是一种强制保险。该保险规定，除了必须的注意义务外，在任何情况下农业工作者发生事故的时候，保险机构都要为农业工作者提供医疗救助”［3］。根据《事故保险法》的规定，农业事故保险有两种融资方式，一是公家保险机构缴付一定比例;二是企业主承担一定比例，而农业服务者则不需缴付农业事故保险金。

(四)均衡的农民社会保障标准

实际操作中，德国农民的社会保障基金缴费采用统一标准，不同收入挂钩，缴多少是由农民社会保障的相关法律予以具体确定的。比如在德国，农民的养老保险制度实行的是现收现付模式，资金部分来源于农民缴纳的保险费，但保险费的金额比较低，很大一部分费用来源于联邦政府资金，它的具体数额也是由法律具体规定的。在德国，无论是在经济发达的农村还是稍微落后的农村，每一个农民接受社会保障的标准都是一致的，具体的数额和条件都由法律予以明确规定。并且，相比之下，城市市民的社会保障水平和农村的差距也不是很大。比如，在社会保障种类上面，城市居民的养老保险、工伤保险、医疗保险等德国的农民都拥有。

二、我国农民社会保障法律制度存在的不足

新中国建立以来，特别是改革开放以来，我国农民社会保障制度取得了巨大进步。相关国家机关制定了一些规定和决定，有关农民的社会保障法律制度体系基本形成。目前，在我国农民社会保障法律制度主要有农民养老保险、健康医疗保险、社会救助和社会优抚四项形式，这种体系在一部分发达的农村地区显出雏形。在保险费用缴纳责任的分担方面由国家、集体和个人共同承担。在管理方面，形成了由劳动和社会保障部管理社会保障事务，由民政部门管理社会救助和社会福利事务的全国农民社会保障体系。在管理方面，逐步确立适当的社会保障的国家管理体制，劳动和社会保障部统一管理全国社会保障事务，民政部门统一管理救助和社会福利事务。同一项目政出多门、争利诿责的现象得到初步扭转。但是，针对农民的社会保障法律还不是很健全，农民的社会保障制度还不是很完整，主要体现在以下方面:

(一)农民社会保障法律体系不健全

我国农村人口和从事农业的人口还占据社会的大多数，可以说我国仍然是一个农业国家。农民社会保障制度的不健全和我国的国情不相适应。农民的生活，主要依靠的是农业。如果农业不能持续，农民的生活将会受到很大的影响。目前，我国农民的社会保障法律体系存在着以下问题:

1.农民社会保障立法工作严重滞后

在我国，至今还没有一部是专门针对农民的社会保障法律，甚至连专门的行政法规也没有。因此，在制度的构建上就无法可依。更不会存在完整的农民社会保障法律体系。特别是在农村社会保障基金的缴纳方面，主要由家庭承担。但是，农民家庭获得收入的主要方式是土地，在经济飞速发展的今天。土地上的收入完全不能适应社会的发展。在农民中，形成了依靠家庭为主的社会保障制度，这一制度是对农民不公平的体现，使农民没有享受到基本的国民待遇。目前为止，我国关于农民社会保障的制度体系主要体现在行政机关制定的行政法规上面，没有一部是由立法机关制定的，以至于现在仍然没有出台一部专门针对农民的社会保障法律。因此，在完善农民社会保障制度的过程中，完善的法律是不可缺少的。

2.农民社会保障法律制度不健全

在现今形势下，解决农民社会保障的具体依据文件主要是党中央和国务院的一些通知和要求及一些行政文件。作为国家立法机关的全国人大及其常委会仍然没有出台《农民社会保险法》《农业事故保险法》等法律法规。

3.法律效力低

目前，在我国由于农民社会保障的在立法层次上没有形成正式的法律文件，导致维护农民社会保障权的依据的强制性被弱化，因此也导致责任被比较模糊，一旦出现问题，容易导致踢皮球的情况。农民社会保障权受到侵犯的时候，难以找到救济的途径。

(二)农民社会保障体系不健全

由于没有一部统一的法律制度约束，从纵向上看，我国农村社会保障管理呈现出差异性、多样性和孤立性的特点。从横向上看，不同地区的管理机构也往往呈现出不同的特点，形成同一地区，不同管理制度的现状。

具体到农村，关于农民社会保障的机构比较混乱，由国家机关、国企、保险公司、集体企业和农村集体经济组织管理。他们的管理只是按照自己单位的制度，没有统一的模式。各部门、各管理单位之间也经常产生矛盾。

(三)农民社会保障基金来源单一

目前，我国对农民社会保障基金的投入的来源比较单一，缺乏社会的捐赠、农民社会保障基金也不能进入市场进行保值升值。主要是来自政府的补贴，有一部分是来自农民上交的社会保障金。但是，我国农村人口基数大，导致政府每年都需要对农民投入很多的补贴。可是，农民的社会保障水平也没有提高。

(四)地区社会保障标准不均衡

1.农民社会保障地区间发展不均衡

一般看来，经济较发达的东部地区，农村社会保障水平较高，社会保障制度相对健全，保障相对较高，生活比较宽裕，已经建立了完善的保障制度;但是在我国农村人口集中的广大中西部地区，保障水平偏低，有些地区甚至没有解决温饱问题。从农村社会保障网络分布来看，大部分没有建立全套农民社会保障制度的乡镇分布在中西部。

2.农民社会保障发展严重滞后于城镇

“由于历史原因，我国社会保障制度形成了‘二元社会保障’结构:城市社会保障和农村社会保障。目前，相比农村社会保障，我国的城市社会保障制度已经比较完善、健全和合理”［4］，而广大的农村社会保障制度则比较单一、落后。这两种制度的发展差距比较大。据相关资料显示，占国家人口80%的农民只享受到国家社会保障支出的10%。

3.农民社会保障标准低

由于历史原因，在我国二元的社会保障制度下，占我国人口大多数的农民的社会保障标准偏低，覆盖面也比较狭窄，占据我国主体人口的农民仍然没有享受到应有的国民待遇。而且，在目前农村中一个不可回避的问题是，享受低保的都是富裕的农民，而生活在国家贫困线下的多数贫困农民不能享受到应得的社会保障。2000－2012 这十年之间，中央和各级政府共定期救助的人数也不过100 万人左右。社会救济对象和优抚对象保障标准偏低，生活相对贫困，退伍军人和残疾人安置就业难度大，优抚事业的发展与其所承担的任务极其不相适应。

三、我国农民社会保障制度的建立

在城乡二元结构的现实情况下，德国是世界上解决在农民社会保障制度最好的国家。自19世纪以来，德国的农民社会保障法律制度在其经济和社会进步中扮演了重要的角色，促进了本国经济的快速、稳定发展和经济实力的增加，使其成为欧盟中实力最强的国家和最有竞争力的国家。虽然我国农民社会保障法律制度建立较晚，各方面都与德国想去甚远。但是德国与我国在社会保障法律的一般性问题上有一定的共性。以德国农民社会保障法律制度为借鉴，我们可以得到以下几点启示。

(一)加快农民社会保障制度的法制化

德国实施农民社会保障的依据是法律，德国的农民社会保障制度的成功建立离不开系统的法律体系。德国在立法方面的经验告诉我们，建立系统、完善农民社会保障制度的前提要建立一套系统完善的法律。立法机关应当抓紧建立对诸如《农民老年救济法》《农民法定医疗保险法》《农民老年年金保险法》的立法研究，并且在立法实践中要注意各个法律之间的体系化和侧重点，防止出现不必要的法律重叠和法律冲突，“并在条件成熟的情况下通过《农村社会保障法通则》，从而建立农村社会保障法律体系”［5］。

(二)设立拥有自治权的农民社会保障管理机构

德国全国现存13 家独立的农村养老保险机构，称为农民养老保险机构总联合会(GLA)。“德国的管理经验告诉我们，应当建立一个统一的、受到国家的监督的社会保障机构”［6］，“无论是各个农村养老保险机构还是其总联合会，都是具有自治权的独立实体，受到国家的监督，而联合会对农村社保事宜进行全方位的监督和管理”［7］。但是，现在在我国尚不存在这样的组织机构负责对农民社会保障基金进行独立管理。农民的基金都要交给民政部，并且在实践中对民政部对社会保障基金的使用情况的监督及其薄弱。不利于实现农民的社会保障权益，维护农民的社会保障权。因此，我们应当根据立法机关制定的相关农民社会保障法律，在全国成立一套专门的拥有独立自治权的农民社会保障机构。

(三)拓宽农民社会保障基金融资渠道

为了实现农民社会保障基金的保值增值，德国根据法律建立了独立的基金运营公司专门负责对农民上交的社会保障基金进行管理。同时，政府也对基金运营公司给予一定的补贴。各个基金管理公司可以根据社会保障法律进行相应的投资，并可以吸收公众的捐赠等措施。与之不同的是，在中国民政部集农民社会保障资金的征收、管理与使用于一身，社会保障基金的取得主要是依靠国家的财政拨款。这不仅损害了农民社会保障基金的完全性、流动性与收益性，同时也挫伤了广大农民投保的积极性。也不利于社会保障基金的保值增值，给政府财政造成了很大的负担。为了解决这个问题，我们应当建立起以管理农民上交的基金运营公司为主、国家财政拨款和捐赠相结合的社会保障资金融资渠道，确保社会保障基金可以保值升值，维护社会保障基金的安全。

(四)缩小社会保障标准差距

1.加大支持农村社会保障制度的建立

国家相关机关应当提高对农村、农民的社会保障补贴水平，尽量缩小不同地区以及市民和农民的社会保障差距，维护不同地区农民以及农民和市民的平等权。而在我国，政府财政支出用于农民社会保障的比例相对城市较低，绝大部分社会保障基金被用于城镇市民。为了保障农民的社会权，实现《宪法》及《社会保障法》所规定的权力，政府应当提高对农民社会保障资金及贫穷地区农民的补贴。通过政府的补贴以缩小不同地区以及市民和农民之间的社会保障差距。

2.提高农民的社会保障水平

目前，德国关于农民的社会保障已经涵盖了农村的大多数农民且形成了包括农民养老、农业事故保险、农民失业保险等组成的多位一体、深层次的农民社会保障格局，农民从出生到死亡、农业事故以及失业都有相应的保障。“需要特别指出的是德国在农民社会保障基金管理方面的进步之处。德国通过建立专门的农民社会保障运营机构，在保险费标准、补贴发放等方面形成统一的体系。”［8］当然，这样成就的取得不是一蹴而就的。这样完整的体系的建立是一个渐进的过程。这也提醒我们，我国农民的社会保障制度的建立应当根据社会经济的发展，渐进提高农民社会保障水平。因此，我国农民的社会保障应当根据社会经济的发展相应的提高农民的社会保障水平。不能经济发展了，而农民的社会保障水平没有提高;也不能超越现实水平，发展不合实际的农民社会保障。“目前，我国已经初步具备了农村养老保险法制建设的基本条件，建设社会主义新农村也呼唤我们着手建设农村社会保障法律制度。”［9］因此我们应当以社会经济为基础，以相应的社会保障法律为依据，从国情出发，量力而行，建立一套科学合理的农民社会保障体系。

在农民社会社会保障法律制度的指导下，德国农民社会保障体系已经经历了上百年的历史。无论是在覆盖水平还是在覆盖面上，德国的农民社会保障法律制度都是非常完善的。在完善的农民社会保障法律制度下，德国实现的农业自给，甚至实现了农业出口，这有利地保障了德国的农业安全和国家的长治久安。我国的人口占到世界的五分之一，要想实现中华民族的复兴，实现中华民族的中国梦，应当建立起一套立体的、多层次的包括农民养老保险、农民医疗保险以及农业事故保险在内的农民立体社会保障法律体系。

［1］王国奇.国外农村社会保障法律制度的借鉴及启示［J］.经济与社会保障，2008(5):140－143.

［2］王增文，邓大松.德国农村养老保险制度演进［J］.中国社会保障，2009(11):28－29.

［3］许文兴.农村社会保障［M］.北京:中国农业出版社，2006:121.

［4］王越.中国农村社会保障制度［M］.北京:中国农业出版社，2005:169.

［5］于长永.农村社会保障立法:价值、障碍与策略［J］.农村经济，2010(10):87－90.

［6］董溯战.德国社会保障法律制度分析［J］.新疆社科论坛，2003(4):18－20.

［7］刁慧娜.从国外农村社保制度视角分析我国农村社保制度的走向［J］.科教导刊，2010(11):123－124.

［8］张燕，李晶晶，张汉江.德国瑞典农村社会保障法律制度研究［J］.中国乡镇企业会计，2008(2):18－19.

［9］宋义云.建立新农村社会保障法律制度的几点思考［J］.法制与经济，2011(1):56－57.