■虞 华 顾德富 赵同庆

近年来，我国统计调查方法体系进行了一系列卓有成效的改革，抽样调查应用范围不断扩大，企业一套表、联网直报、手机采价等调查手段不断创新运用，对提升统计数据质量，满足政府管理需要起到了明显作用。但是，统计方法体系只是手段，由于政府统计调查体制存在的突出矛盾没有得到根本解决，统计法制建设落后和统计执法不力的情况仍在持续，使得政府统计数据受到人为干扰、统计数据供需矛盾等“痼疾”未能根除，社会公众对政府统计仍普遍抱有不信任的态度。新一届中央领导班子执政以来，啃下了包括养老金并轨在内多项深化改革的“硬骨头”，依法治国的理念深入人心，社会各界参政议政的热情高涨，对政府深化改革，充分发挥政府职能报以极高的关注度。新形势下，我国政府统计系统应借好这股改革“东风”，深化我国政府统计体制和统计执法机制改革，为政府和社会提供更优质的统计数据，重塑政府统计的形象。

我国统计调查体制和统计执法机制的现状

统计体制是指国家组织管理政府统计工作的体系和制度。按照《统计法》规定，我国建立了由政府综合统计系统和部门统计系统组成的集中统一的政府统计系统，实行“统一领导、分级负责”的管理体制。这种体制表现有3个特点。一是业务管理方面高度统一。全国实行统一的统计标准，国家统计局对全国统计业务具有领导权（政府综合统计）或指导权（部门统计）。二是经费管理方面分级负责，由中央财政和地方财政共同负担。三是机构和编制管理上以双重管理为主。其中，各级调查队的人员和编制由国家统计局垂直管理；地方统计局和乡镇统计机构负责人由当地党委管理，上级政府统计机构党组协助管理；部门统计系统的编制和干部由部门自行管理。

统计执法检查是指统计行政机关，依照法定的权限、程序和方式，对公民、法人和其他组织在统计活动中贯彻执行统计法律法规和统计制度的情况进行监督检查，以及对统计违法行为进行查处等各种活动的总称。统计执法检查主要依据的法律法规是《中华人民共和国统计法》和《统计执法检查规定》。依照法律规定，国家统计局及其派出的调查队、县级以上地方各级人民政府统计机构依法具有统计执法检查权。统计执法的对象主要包括有上报统计资料义务的统计调查对象，依法组织实施政府统计调查和管理公布统计资料的人民政府、政府统计机构和政府有关部门，以及从事涉外调查的涉外调查机构。统计违法案件的查处机关为行政区域内的地方统计局，其中由各级调查队组织实施的统计调查中发生的统计违法案件，由调查队管辖。统计违法案件的处理措施有：统计行政处罚，包括警告、罚款、没收违法所得等；统计行政处分，包括记大过、降级、撤职、开除等；对违反《统计法》并构成犯罪的依法追究刑事责任，主要包括对依法履行职责的统计人员打击报复情节恶劣的，泄露国家秘密的等几种情况。被处罚单位接到处罚通知后，既不在法定期限内申请复议或向人民法院提起诉讼，又拒不执行的，由查处机关依法提请人民法院强制执行。

当前我国统计体制存在的主要矛盾和问题

近年来，我国政府统计改革取得了一系列成就。但是，对照国家统计局局长马建堂在全国统计工作会议上提出的“进一步深化统计改革，全面建设法治统计，加快建成与经济发展新常态相适应的现代化服务型统计”，现行统计体制还存在很多问题，突出体现在以下几个方面：

（一）政府统计职能还未实现从“管理型”到“服务型”的深刻转变

政府统计的职能本质上就是服务，服务国家、服务社会、服务人民，统计调查工作应该以服务对象的需求为推动力。但我国政府统计从统计调查内容，到统计数据发布等，仍然是管理型行政机构的模式，还未实现向服务型统计的完全转变。

一是服务政府不到位。长期以来，以GDP考核为核心的地方政府考核体系虽然有效推动了地方经济发展，但也导致了环境污染、经济结构失衡等一系列副作用，更是政府统计数据频频遭到人为干扰的“罪魁祸首”。虽然现在淡化GDP，重视民生已经成为共识，但统计部门还没有建立起一整套能够真正完全取代传统考核体系，能充分反映经济运行的质量和效益，以及基层民意的统计监督体系。此外，统计部门没有充分发挥对国家经济运行的分析预测功能。统计一词起源于国情调查，最早意为国情学。统计系统的职能不应该只是提供数据，也要做国家经济社会运行的智囊，要敢于提出有前瞻性的改革建议。我国政府统计在这方面工作成绩太少。一些新常态下政府管理亟需的统计项目还没有完全纳入到现有的统计调查体系，例如基层民意调查、公共环境质量监测等等。

二是服务社会公众和调查对象不到位。统计调查方法和调查资料的公开不够充分，大量对市场经济运行有益、对学术研究十分重要的统计调查资料被束之高阁。比如保险公司市场分析中需要的地区人口预期寿命数据，绝大部分地方在人口普查公报中都没有透露，只提供了较简单的总人口、性别年龄构成、受教育程度比例等数据。全国人口普查耗费了极大人力物力，整个社会都做出了很大的配合和牺牲，理应向社会和公众提供更多的统计数据和分析资料。由于政府公布的房价、GDP等统计数据曾经引起过一些比较大的争议，而且我国现行统计制度中还存在一些不够科学的地方，使得统计部门趋向于公布争议较小的统计数据，对于有可能引发争议的数据和统计调查制度的细节，往往语焉不详。统计部门应该做的是改进统计调查方法，对调查数据的变动原因作客观分析并向公众做好解释。

（二）政府综合统计与部门统计协调不畅，使得政府统计不能有效利用行政记录，造成统计资源极大浪费

《统计法》第二十七条规定，国家统计局负责组织领导和协调全国的统计工作；第二十八条规定，各部门的统计机构和统计负责人在统计业务上并受国家统计局或者同级地方人民政府统计机构的指导。依据以上法律条文，国家统计局应负责协调政府综合统计和部门统计。但实际工作中，由于《统计法》在国家统计局对部门统计的“指导”职能方面缺乏具体详细的规定，而且国家统计局是副部级单位，要同时协调指导全国这么多正部级部委确实有很多客观困难。这导致目前我国政府综合统计和部门统计之间、政府部门统计之间职能上存在交叉和重叠，重复统计和数出多门现象比较严重。一方面使得统计部门无法有效利用行政记录，加重了基层统计的负担，另一方面造成了数据口径的混乱，增加了社会公众对政府统计的不信任感。以人口统计数据为例，我国人口统计就有三大数据来源，分别由国家统计局、公安部、卫生计生委负责。

（三）基层统计力量薄弱，源头数据质量得不到保证

任何宏观统计调查资料的取得都来源自基层统计数据，但目前基层统计数据的质量却越发难以保证。一是随着市场经济的高速发展，基层统计环境已经发生了剧烈变化。各类中小型企业和个体工商户遍地开花，要将这些不断涌现消失的单位里建立起完整的统计网络，难度远远高于计划经济时代。而现在地方基层统计力量的配备甚至不如以前，多数基层单位中统计人员均为兼职，业务水平更是难以保证。在广大的农村地区，统计调查数据的取得基本上依赖于村会计，村会计通常身兼数职，统计指数的质量只能视其责任心。二是目前部分基层统计单位人员统计法制意识淡薄。历次轰轰烈烈的统计法制宣传和统计执法大检查在统计系统内部的影响比较大，但对于规模庞大的系统外基层统计人员则没有形成足够深刻的影响，而且系统外的基层统计人员变动较快，对《统计法》的严肃性不了解的人较多，“上边要、下边报、准不准、不知道”的不负责任现象比较普遍。三是统计制度方法相对落后。统计调查方法不够灵活和先进，没有充分整合工商、农业等部门的统计数据，联网直报的应用范围不够广泛，GPS定位、手机记账等新技术还未广泛应用到调查体系中。

当前我国统计执法面临的困难和思考

翻看各大门户网站的评论，指责政府统计数据“注水”严重、统计部门不作为的评论往往被顶到前面，不可否认这些评论中有的过于偏颇，但问题确实存在。相比每年一批批贪官落马造成的广泛的社会讨论，似乎极少有统计违法犯罪的大案件、大新闻。难道统计违法行为真的这么少吗？十八届四中全会做出了全面推进依法治国的战略部署，《中华人民共和国统计法》赋予了统计部门依法行使统计执法权，查处统计违法行为的权利，统计部门必须承担起这样的责任。长期以来的统计执法不力是一种行政不作为，我国统计执法存在很多问题。

（一）统计法制建设落后

一是《统计法》调整频率太低。2014年10月，党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。“凡属重大改革都要于法有据”——习近平总书记作出的这一重要论断，鲜明指出了“改革”与“法治”辩证统一。然而，《中华人民共和国统计法》实施至今已经超过30年，这期间经济社会高速发展，统计方法和统计体制也发生深刻变化，却只经过两次修正，远远不能适应政府统计体制改革发展的需要。从其他国家情况看，各国统计法均随着客观情况的变化和统计工作的需要而不断修改和完善，而不局限于间隔时间的长短，例如法国几乎每隔3年就修改一次。

二是《统计法》违法成本过低，对统计违法行为威慑力不足。一是罚款金额较低。这与我国统计法修改频率太低有一定关系，由于社会财富的快速积累和通货膨胀的因素，即使是2009年最新修订的《统计法》中的违法罚款金额，现在看来对相关企事业单位和个体工商户的威慑作用也嫌不足。二是刑法适用条款太少。与其他贪腐违法行为相比，“数字造假”成本低廉，收益丰厚。对“数字谎言”的惩罚往往比较温和，一般无非是“整改”或“内部通报”。虽然《统计法》规定：“违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任”，但时至今日，鲜有报道有人因为数字造假而受到刑事处罚的。相对的，统计数据造假在政绩工程上可以获得的利益却异常可观。《统计法》违法成本过低的情况如不改变，则这种违法现象无法得到根本解决的。

三是《统计法》部分惩处条例适用面过窄，可操作性不强，尤其是对于个人。《统计法》对个人或家庭适用条款只有第44条：“作为统计调查对象的个人在重大国情国力普查活动中拒绝、阻碍统计调查，或者提供不真实或者不完整的普查资料的，由县级以上人民政府统计机构责令改正，予以批评教育”，该条款不仅适用范围太窄，而且实际上并没有可操作的处罚措施，由统计机构对个人“予以批评教育”有什么用？不配合的对象还是不配合，根本不需要理睬！ 调查人员只能“徒唤奈何”。更有甚者，有的调查任务为了满足调查方案对调查对象配合率的要求，即使调查结果是乱答的也只能接受，牺牲了统计数据质量。

（二）缺乏专业化的统计执法队伍

长期以来，统计系统对统计执法机构和队伍的建设远远落后于税务、工商、物价等部门，尤其体现在3个方面。一是执法机构建设不健全。其他有执法权力的部门从上到下有完善而专业的执法总队、执法支队、执法大队等等，而市、县两级统计机构中多数没有内设的执法机构和专职执法人员。无人办事，经常性的统计执法自然无法得到保障。二是执法专业培训不到位。大多数统计执法人员参加的统计执法知识培训和实际执法经历都很少，缺乏必备的专业素养，因而在执法时对于法律文书运用、证据搜集、案件定性、立案结案等执法程序不够熟练，这一方面使得执法人员缺乏信心不敢深入执法，另一方面也导致了实际执法过程中一些不必要的矛盾和摩擦。三是执法经费保障不足。行政执法是维护法律权威的严肃行为，行政执法队伍应当有专业、威严的形象。城管、海事等部门的执法队伍有统一的制服、车辆和专业的调查取证设备，但与他们相比，统计部门的执法队伍因为经费保障不足，没有基本的执法装备，像一支杂牌军，影响到了执法工作的顺利开展。

（三）尚未建立系统的统计执法工作绩效考核机制

历次全国统计执法大检查都取得了明显的成果，但执法大检查过后，原有的问题还是没有得到根本性的解决。关键就在于统计执法应该成为一种经常性的行为，才能形成长久的威慑力。但实际情况是多数市县级统计机构还未将统计法制机构作为一个专业，统计执法工作没有绩效考核机制的督促，导致统计执法人员履职尽责没有成绩，失职或不作为也没有处罚。现在基层的统计调查业务很重，地方统计部门已经是疲于应对，难免对统计违法问题抱着“多一事不如少一事”的心态。站在具体的统计执法人员的角度看，认真的行使执法权也未必有多少成绩，相反可能会得罪一些地方领导和被调查单位，如果执法对象是统计系统内领导，还可能会被冠以“影响统计部门形象”、“只会查自己人”的帽子，因此难免放不平心态，拿不出态度。只有建立科学严谨的绩效考核机制，统计执法队伍才能摆正心态、放弃侥幸心理，把统计执法工作当做一项日常性工作来抓。

（四）长期以来统计执法力度太弱，使统计执法工作的权威性难以建立

统计法和税收征收管理法等法律一样，都是由全国人大常委会审议通过并实施的，具有相同的法律效力。但《统计法》颁布30多年，全社会对其严肃性和权威性依然缺乏必要的认识。这绝不仅是因为法制宣传不够，主要还在于长期以来统计执法力度太过软弱，使统计法的权威性没有得到维护。以2010年全国统计执法大检查中安徽省的情况为例，全省共查出统计违法行为1285件，立案查处统计违法案件892件，结案848件。按处理情况分，给予行政处分的3件，通报批评442件，警告154件，罚款68件，罚款金额16.09万元，其他247件。从惩处方式看，没有任何刑事处罚，只有行政处分较为严厉，但也只有3件，只占立案查处案件的0.3%。罚款的68件案件中，平均罚款金额2366元，对绝大多数企事业单位来说不痛不痒。多部委联合的全国性统计执法检查尚且如此，平时统计部门单独执法力度之软更是可想而知。由于长期以来统计执法工作不力，统计执法检查变成了重在检查，轻于执法，不敢“硬碰硬”。长期以往，统计执法的威慑作用必然下降，《统计法》的法律约束作用必然减弱。

新形势下我国统计体制和统计执法机制改革的建议和对策

（一）组建全国性统计协调机构，整合政府综合统计和部门统计，对统计调查项目和统计力量实行统一管理，协同工作，信息共享

从政府统计体制的类型上看，我国属于“专业统计分散、地方统计介于集中与分散之间”的混合型政府统计体制，再加上我国地域广阔，经济发展不平衡，因此非常需要一个专门的协调机构来负责全国统计的协调工作。要从根本上改变我国政府统计资源浪费与资源短缺并存的现状，也必须整合政府综合统计和部门统计，从全国层面上依据政府统计的供需关系，对统计调查项目和统计力量实行统一管理，协同工作，信息共享。

具体来说，建议组建全国性统计协调机构-国家统计委员会，主席由国务院分管统计工作的副总理担任，副主席由国家统计局局长以及发改委、财政部、住建部等部委分管统计的副部长（主任）担任，委员会成员由国家统计局各司司长、各部委统计部门负责人担任。另设中央委员会顾问团，顾问团成员由统计专家、各省统计局和调查总队总统计师、高校代表、银行代表、科研机构代表等组成。国家统计委员会的职能：一是统一全国的统计指标定义和统计分类标准，使各系统、各部门的统计数据一致可比，为全面整合提供基础；二是整合政府综合统计和部门统计，信息共享，避免重复调查和数出多门；三是审查统计调查项目，协调统计信息供需关系，根据统计服务对象的需求合理增减统计调查项目，更好地发挥统计服务功能。

整合政府综合统计和部门统计后，就能保证企业数据库、社区数据库等具备连续更新的能力，为构建先进、安全、全面的全国统计数据库打下基础。全国统计数据库一旦建成，将对统计事业起到极大推动作用：一是为国民核算、计算各类价格指数等提供基础数据；二是数据库标准将成为全国最重要的统计标准；三是充分利用各部门的行政记录，避免无必要的重复调查；四是可以给各类大学、研究机构、金融机构等机构分配数据读取权限，充分行使统计服务功能，统计资料的价值将得到最大开发，统计部门也可以借此与各类机构开展合作。

（二）改进政府考核统计体系

建立能反映绿色经济发展，反映民生改善与民意诉求、反映社会文明进步的统计考核体系，引导地方政府从追求经济总量增长转变到追求社会的全面进步上，改变“唯GDP论”时期统计调查数据频频受到人为干扰的状况。新的考核体系一是要正确全面地揭示经济增长的质量和效益，进一步反映新型工作化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展历程，动态监测新型产业、新型业态、小微企业等新的经济增长点；二是要增加对环境质量、城市文明、基层民意的调查内容，建立群众幸福指数指标体系，将人民群众的满意程度作为“政绩”评价的重要标准。

（三）加快统计法制建设

加快《统计法》修改频率，建议我国统计法每五年应经全国人民代表大会讨论修改一次，修改可以限于个别条款，而不进行大的改动；从立法层面给予统计工作先进单位或个人一定的物质或精神奖励，对于行政机关和企业单位可以区别对待：一是对统计工作先进企业给予一定的税费减免，这样企业对统计工作的积极性必然大增，二是对统计工作表现优秀的行政机关或个人给予统计工作先进单位或统计工作先进个人的表彰；提高违反《统计法》的惩处程度。建议每五年提高一次《统计法》中违法行为的罚款金额，并适当增加违反《统计法》行为中刑法的适用条款。尤其是对泄露统计调查对象的商业秘密或者个人信息的，除行政处分外，可并处罚款或监禁；在《统计法》中扩大个人或家庭必须配合的统计调查项目的范围，并明确具体的处罚措施，建议为：对于国家法定的统计调查项目，个人或家庭应予以配合。对于个人或家庭的调查问题在催告后仍不作答复，或有意乱答的，可处以一定数额的罚金。

（四）联合国家各部委，组建统计执法仲裁委员会

从历次全国统计执法大检查效果看，由多个部门共同实施的联合执法非常有利于检查工作的顺利进行和对违法行为的查处，成效明显好于统计部门的单独执法，应考虑组建一个这样多部委联合的统计执法常设机构，并每年定期执法。建议联合多个具有执法检查权限的行政机关，设立全国性统计执法的常设机构——统计执法仲裁委员会。统计执法仲裁委员会的主要职能为：一是每年定期组织全国统计执法检查；二是对影响较大或有争议的统计违法案件做出统一裁决；三是向全社会公开统计执法结果，接受社会监督。委员会主任由国家统计局局长以及监察部、财政部、住建部等部委分管统计的副部长（主任）担任，其组成成员应包括：司法部门代表、全国总工会代表、银行代表、高校代表、法律专家、统计专家等。统计执法仲裁委员会每年应重点查办一批统计违法的典型案件，敢于硬碰硬，用事实证明《统计法》的不可侵犯，这才是最好的统计法制宣传。

（五）建立统计违法案件举报处理流程管理机制，将统计执法和舆论监督、群众监督紧密结合

统计违法案件的举报热线（010-68512113）虽然已经设立了8年多，但依然默默无闻。国家统计局应设立全国统一的服务热线短号，类似于纳税服务热线12366，工商服务热线12315等等，方便易记，利于推广。进一步增强国家统计局统计违法举报受理中心的职能，按照举报案件的性质和辖区，分流到省、市、县级办案单位，协调相关单位组织查办；建立案件处理情况备案与跟踪制度，对受理的案件及时跟进、督促及反馈。定期召开新闻发布会，将案件处理情况向社会公开，接受新闻媒体和人民群众的监督。

（六）推进统计执法工作规范化和队伍专业化建设

一是要推进统计执法工作的规范化建设。要完善统计执法的各项配套制度，建立健全统计执法文书操作规范等一系列规章制度，完善执法队伍培训、巡查监管、案件核审等各项机制，从办案程序、适用法律依据、裁量权大小、执法办案文书、案件移交手续等方面对执法办案工作实现全过程的规范化管理；在财务预算上要优先保证办案经费，配置办案时调查取证所需的交通工具、通讯器材等基本装备，以保障执法办案的需要。由于统计违法往往还伴随着贪污渎职、经济犯罪等违法犯罪行为，统计部门应与纪检监察机关、经济执法部门建立联合办案、案件移交等制度，建立运转灵活的组织指挥和协调机制，增强执法办法工作合力。

二是建立一支业务精通、素质过硬的统计执法队伍，必须要从机构和人员方面给予统计执法工作基本的保障。要健全统计调查系统内法制机构，为执法工作常态化提供组织保障；依法配备和充实专职统计执法人员，尤其是市县统计部门；完善执法培训体系，定期开展统计执法业务培训和经验交流。

三是推进对统计执法工作绩效的考核。将执法机构建立情况、统计执法培训情况纳入考核；建立定期巡查、定期执法制度，将制度执行情况纳入考核；完善统计执法案件处理情况考核机制，对执法数量、执法质量、执法效果做出综合考评。

（七）加强普法宣传和统计学知识培训

一部分领导干部和企业管理者轻视统计甚至违反统计法，与他们不了解统计法的严肃性和权威性、缺乏统计基础知识，不相信统计的科学和严谨有关。应联合新闻媒体和门户网站，加大对重大统计违法案件的曝光力度，起到“查处一案，威慑一片”的效果，以增强全社会对统计法权威性、严肃性的认识。国家统计局和各地统计系统应定期组织针对党政领导和企业管理者的统计知识培训班，教授统计法知识、统计学基础和主要统计调查项目的方案制度。统计执法检查应与普查宣传相结合，现场执法、现场普法、现场教育。

（八）将统计执法信息纳入个人或机构征信系统

我国征信系统建设已历经约20年时间，目前，企业和个人两大征信系统已经成为我国重要的金融基础设施。随着数据库建设的逐步完善，除金融信息外，征信系统还将采集法院民事判决、欠税等公共信息，以全面反映个人或企业的信用状况。统计执法的调整对象有其特殊性，长期以来存在着对小微企业执法难，对个人缺乏约束力的弱点。而征信系统是银行贷款的重要依据，恰恰对这两类对象有极强的约束力。如果能借助社会征信系统的建设，将统计执法案件的处理信息纳入采集，则统计执法的权威性将大为提升，对提高基层统计源头数据质量意义重大。

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