■侯庆利

地方债问题不仅是我国经济发展方式的一个缩影，更是我国国家治理现状的一个缩影。地方债的真正风险要比债务违约的问题大得多，它关系到我国经济能不能真正实现经济转型升级，关系到我国经济能不能实现长期的快速的健康发展。里面蕴含着改革大问题，只有系统性的改革才能真正破解地方债问题。

我国不会发生地方债务危机

备受关注的地方债务规模在去年年末出炉，尽管数据规模并未超过预期，但增速以及举债手段的不规范仍引起国际社会的广泛担忧。许多金融机构开始“唱空中国”，纷纷调低我国经济增速预期，甚至有人预测我国会爆发债务危机。国内也有不少经济学家认为，地方债务规模巨大、不透明，面临着巨大的风险。短期内会不会发生地方债务危机成为了摆在我国经济面前一个非常急迫的问题，笔者以为，地方债务危机短期内不会在中国发生，理由有三：

一是我国地方债务规模总体可控。审计署公布的我国政府债务规模报告显示，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务10.89万亿元，负有担保责任的债务2.67万亿元，可能承担一定救助责任的债务4.34万亿元。虽然有些专家或金融机构认为，地方债务的规模可能比审计署公布的数据要大，但是我国的总体债务规模并没有超出国际警戒线。目前我国政府性债务的总负债率为39%，这低于国际通用的60%的负债率的债务警戒线。我国债务规模的确很大，局部风险存在，但整体风险可控是不争的事实，还不至于发生大面积的债务危机。

二是负债多不等于债务危机。近年来，多国爆发出地方债务危机或者主权债务危机，但是，我国的地方债和国外的政府债务是不一样的，区别就在于我国政府不是为了消费而发债。很多发生政府债务危机的国家的债务属于消费型债务，他们发债多数是为了支付公务员工资、养老金等开支，钱借来就花掉，不产生经济效益。目前我国地方政府发债，多用于城镇化发展过程中的基础设施建设，一般都用于投资，属于建设型债务。这些投资既形成了资产，又可以改善经济发展环境，有利于经济发展，也就有利于地方政府不断增加收入。比如修高铁、高速公路、轨道交通、城市管网，债务最终都转化成了资产，也可以带动地方经济发展。如果把我国这些负债和对应的资产联系起来看，那么有相当多的负债是还得起的。去年的审计公报显示，“与一些国家的政府债务主要用于消费性支出不同，我国的政府性债务主要用于经济社会发展和人民生活条件改善相关的项目建设，大多有相应的资产和收入作为偿债保障。”

三是我国政府有强大的管控能力。同许多发生地方债务危机活主权债务危机的国家不同，我国政府拥有强大的配置资源的能力，政府掌握着数量庞大的国有资产和土地，对经济有强大的干预能力，对风险有强大的管控能力，即使局部地区出现问题，政府完全有能力通过变卖资产、输入资金和消解不良资产等方式把这些局部问题化解。

从历史上看，上世纪90年代的银行不良资产问题曾经非常严重，国外有不少人认为我国的四大国有商业银行已经处于破产的边缘。在此情况下，我国通过采取剥离不良资产、股份制改造和建立现代金融企业制度等一系列的举措，使四大国有商业银行走上了健康、快速发展的道路，目前的排位都在世界前十位。

从目前看，我国正在采取一系列措施来管控和化解潜在的风险。今年以来，我国继续清理规范地方融资平台，融资平台公司融资规模迅速膨胀的势头得到有效遏制；《深化财税体制改革总体方案》已获通过，地方政府财权和事权不匹配的问题将逐步解决；地方政府自行发债开始试点，有利于缓解地方政府的短期还债压力，这些措施的推出完全控制地方债务存在的风险。

地方债问题的真正风险

近年来不少专家学者对地方债的风险进行过分析，梳理一下，主要由以下两种观点：一是地方债是隐形的债务，透明度不高，而且不在预算管理的范围之内，有没有建立预警机制，一旦出现问题就是大问题，会酿成债务危机；二是地方债和土地财政及金融系统紧密相关，一旦房地产行业出现风险（事实上有些地区已经显现），就会使地方政府的土地收入锐减，出现大面积债务违约，由于地方债务主要来自于银行，从而可能造成系统性风险，甚至会发生金融危机。

上述观点有一定道理，但笔者认为地方债的真正风险要比债务违约的问题大得多，它关系到我国经济能不能真正实现经济转型升级，关系到我国经济能不能实现长期的快速的健康发展，地方债的真正风险体现在以下几点：

一是举债方式的风险。地方政府财政收入不足，由于发展的需要进行举债本应是无可厚非的，尤其是我国还是一个处于城市化和工业化还未完成阶段的发展中国家，而且地方政府举债进行基础设施建设和投资也确实拉动了经济增长，尤其是在金融危机造成经济下滑这种不利局面下，其作用更为突出。但是，仔细分析一下我国地方政府的举债方式，就会发现其中的风险非常的大，对经济的长期发展是非常不利的。政府不论是出于政绩考核的原因，或者经济发展的原因，还是出于事权与财权不匹配的原因进行举债，这都没有问题，任何国家的地方政府都会举债。但是我国的政府举债和其他国家是不一样的，其他国家政府举债是靠市场化的手段，我国却是靠政府无所不在的强大影响力和经济干预能力。尽管数量巨大且收益不高，有可能还无法回收，但商业银行为什么愿意借钱给地方政府？其中的原因有两个。其一是我国的商业银行大部分是国有或国有控股的商业银行，尤其是地方商业银行更是地方政府的管理对象，作为国有企业贷款给地方政府出了问题是不用负责任的，银行可以把这个损失解释为“政策性原因”。其二是不得不贷款给地方政府，地方商业银行属于地方政府管理，只要有资金，贷款给地方政府自不应说。国家商业银行的分支机构也不得不如此，这是因为在目前的政策、体制环境下，不满足地方政府的融资需求，就很难获得地方政府的优质、稳定、大额的各种存款，无法进行和政府的有关业务，甚至会受到种种制约。正是由于这些原因，虽然地方政府不能发债、不能担保，仍能源源不断的获取资金，规模越来越大，且成本很低。这就实质性的对实体经济尤其是民营经济造成了极大的挤出效应，实体经济融资难、成本高造成的发展困难已在很多地方显现。这种举债方式的可怕之处在于只要政府的强势局面不改，这种举债就不会缩小，而是会越来越大，今天这种方式不行了，还会有其他方式出现。

二是还债方式的风险。地方政府存在“借债—开发—盈利—还债”的逻辑：通过举债增加对城市基础设施投资，可以明显改善投资环境，增加对外来资本的吸引力，促进地方经济发展，还可以使城市土地得到大幅度升值，增加地方财政收入，从而用于偿还债务。严格来说，如果运作得当，地方政府这种“先借债发展，再盈利还钱”的思路并没有太大问题。但现实中，不少地方恰恰在“还钱”环节出了问题。有的地方领导认为还钱的问题是以后的事或者下一任的事情，有的地方领导根本就没想过还钱。干部晋升过程中的政绩考核机制和任职的轮换机制决定了地方领导更多的是考虑举债融资，通过大规模的投资做出亮丽的成绩单，实现城市的大规模扩张和GDP的高速增长，还钱的事情考虑的少或者根本没考虑。

即使还债，在目前的情况下，我国的地方政府债务主要通过土地出让金来偿还。在2013年的地方财政收入6.90万亿元中，地方政府的土地出让款为4.12万亿元，此外，契税、土地增值和耕地占用、城镇土地使用等其他涉地税费约1.06万亿元，地方政府从房地产直接汲取的财力约在5.2万亿元，或者说，土地财政构成了地方财政收入的75%。地方的很多融资平台是以土地资产作为抵押贷款的，其债务清偿取决于土地价值的升降和贷款时的土地估值，如果土地价格下跌，地方政府的债务负担将会更加沉重。当政府债务主要依靠租金和利润作为偿还资金来源时，其结果就是创设出特权，而当政府财政收入越来越依靠这种债务时，社会的特权化就越来越严重，第一，出于压力，地方政府不能容忍土地价格的下降，从对房地产的每一次救市中地方政府更为积极的表现就可见一斑；第二，还本付息压力还促使地方政府不断地通过收费的方式变相征税。这种还债方式促成的政府行为对社会生产造成了严重的扭曲，使得土地成本、流通成本等相关的成本过高，严重制约了经济的发展。

三是举债拉动经济增长严重制约经济转型升级。地方政府举债，将更多的原本可能用于消费的社会资源集中到政府手中，政府投资的主要途径无非是基础设施建设和公共项目开发。这些项目建设，需要雇佣工人，购买大量的原材料和机械设备，并继续带动下游产业的发展，产生一系列的联动效应，即我们所说的公共投资的乘数效应在很大程度上增加了当期社会的总需求。正如斯蒂格利茨所说，政府将债务融资中较大部分都投资于公共工程和基础设施建设，形成了政府所拥有的各种形式的“可再生性资产”。如果地方政府债务所创造的公共产品能够发挥出比私人部门运用更高的使用效应，则适度负债是有益于经济稳定增长的。但是地方政府举债规模过大、长期化和效率不高必然造成经济发展的扭曲，过多的依赖投资拉动会造成产能过剩、重复建设、抑制社会投资、内需不振等不良后果，严重制约经济转型升级。

投资拉动一直是我国经济增长的重要动力，尤其是2008年金融危机以后，我国地方债务急剧增加，对防止经济严重下滑起到了积极作用。但是也应该清醒的看到，政府投资并没有起到引导社会投资的合理流向，弥补市场失灵的作用，反而扭曲了价格信号，一方面造成投资冒进，引发重复建设和产能过剩，另一方面不顾经济效益，进行了大量浪费资源的低效益盲目投资，这样的例子比比皆是。经济转型升级必须依靠市场的力量来实现，政府的作用主要是创造公平竞争的环境，在这种环境下，公平地获得土地、资金、人才等生产要素，居民可以实现有效收入的持续增长。但在政府过度举债实现发展的情况下，国有企业或政府投资的领域更容易获取生产资源，其他市场领域难以获得足够的支持，发展机会严重不均等。再一方面，政府举债造成的地价过高、房价过高的事实，使很多人成为了实质的“房奴”，剩下的收入仅够维持基本的家庭生活需要，很难进行消费升级，靠消费拉动经济增长很难成为现实。

改革是破解地方债问题的关键

地方债问题不仅仅是融资问题，地方债的风险不仅仅是违约风险，应从应对国内外经济的多重挑战、加快经济发展方式转变等更高角度来审视，地方债问题可以说是破解我国经济发展的关键之一，里面蕴含了事关全局的改革大问题，只有进行系统性改革，才能真正破解。

一是转变政府职能，切实让市场起决定性作用。在我国，地方政府承担了太多的职能，几乎无所不包，经济的、社会的、公共服务的都有，而分税制施行以来，地方的财政收入又不够，只能靠举债来弥补资金缺口，这也是地方政府大规模举债的重要原因；另外，政府“无所不包”也造成了政府的“无所不能”，造成了非常强势的政府，这是政府能够借到债的原因。因此，要解决地方债问题，必须真正转变政府职能，逐步退出一般性经济发展领域，让位于市场；简政放权，减少对经济干预，企业在宽松、自由、公平的环境下健康竞争，通过市场机制实现优胜劣汰，不断发展壮大；在公共服务领域也要逐步引入市场的力量，充分发挥市场的作用。通过减少政府的职能，就可以减少政府的开支，不必大规模举债；缩小政府权力，就会使政府不能大规模举债，防止债务规模越积越多，风险越积越大。

二是推进财税体制改革，使事权和财权相匹配。1994年的分税制财政体制改革虽然规范了中央与地方的收入分配关系与支出职责，但并未建立完善的事权与财权的相互匹配制度，加之之后，财权不断上移，事权不断下放，导致地方政府在财权不断缩小的情况下承担了大部分事权，造成地方收支缺口逐步扩大。而《预算法》规定地方政府收支平衡，不列赤字。地方政府不得不通过各种非正规渠道举借债务。当前，应按照事权与支出责任相适应的原则合理界定各级政府职能，构建“一级政权，有一级合理事权，呼应一级合理财权，配置一级合理税基，进而形成一级规范、完整、透明、现代意义的预算，并配之以一级产权和一级举债权”的三级分税分级、上下贯通的财政体制，形成推行基本公共服务均等化所需的财力与其事权相匹配的境况，逐步消除基层困难、隐性负债的隐患和矫正土地财政的偏颇。

三是开明渠、堵暗道，实现地方政府举债规范化。要优化地方政府的经济行为方式、促使地方政府有效地提供公共产品，弥补资金缺口，必须通过引入地方债发行等多元化方式来拓展地方政府的融资渠道，要让明规则替代潜规则，堵掉暗道，就必须开明渠，主要是让地方政府举债市场化、阳光化、规范化。逐步剥离融资平台公司政府融资职能，严格限定地方政府举债融资权限和用途，建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，主要靠市场而不是政府的强大影响力来解决资金的来源问题；将地方政府债务分为一般债务和专项债务分类纳入预算管理，接受人大和社会监督，实现资金的规范运用，提高资金使用效率，充分发挥政府债务的杠杆作用；探索建立地方政府信用评级制度，建立健全债务风险预警及应急处置机制，向社会释放正确信号，为地方放政府借债市场化打下制度基础。