■谢丽威 逄晓婷

当前，加快户籍制度改革是新常态下全面深化改革中的重要任务，是涉及亿万农业转移人口的一项重大举措。2014年7月30日，国务院印发的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》（以下简称《意见》），强调要建立城乡统一的户口登记制度，为农业转移人口市民化创造条件、敞开大门。虽然户籍管理制度改革属中央事权，但是烟台市自2002年以来，按照山东省政府的部署开展了一系列的改革工作。目前，烟台市的户籍制度改革已走在国家和省里的前列，较早的取消农业和非农业户口性质的划分，实行统一的户口登记制度，转户政策的门槛在山东省东部经济较发达地区已属于较低水平。即便如此，有部分城外人仍抱有观望和迟疑的态度，常住人口市民化的进程仍有待于进一步提升，为此，本文从户籍管理制度改革的现状调查入手，深入剖析农业转移人口市民化的困境，从地方实践启迪中寻找出路。

当前阶段烟台市深化户籍制度改革的概况

近年来，烟台积极顺应城镇化发展需求，深入推进户籍管理制度改革，先后开展三轮户籍制度改革。2002年烟台市出台了《关于深化户籍管理制度改革的实施意见》，提出了户口迁移政策：“凡购买建筑面积60平方米以上的商品房或购房款15万以上的，生活有保障的公民及直系亲属就可申请迁入户口。长期居住在市区从事非农产业三年以上、具有合法固定住所、稳定职业的，也可改登为城镇居民户口。并规定对承包土地，可以保留其承包期内的承包权。”2004年市委、市政府在《关于加快农村城市化的决定》文件中出台《关于我市户籍管理制度改革的意见》。该《意见》打破城乡分割，在全市范围内取消农业、非农业户口性质的划分，按照常住居住地登记户口的原则，实行统一的户口登记管理制度，打破了原有的城乡户籍管理二元结构。在《关于我市户籍管理制度改革的意见》中提出：“公民购买商品房（包括二手房、房改房、自建房），以及通过其他合法方式获得的住宅，建筑面积以45平方米为基数，并取得合法房产证书和土地证书的，本人及其直系亲属可允许3人在购房地落户。”该意见进一步放宽了落户限制。2013年4月，烟台又制定印发了《关于推进我市户籍管理制度改革的实施意见》。与2004年相比，这次政策的落实主要集中在落户城镇条件的年限上进一步放宽，另一方面强调对进城农民权益的保障和相关配套政策的完善，例如，签订劳动合同满3年变为2年，缴纳社会保险满3年变为1年，并且取消了房屋面积和性质的限定，取消了兴办实业落户的投资和缴税数额设定，增加了租住公管房（包括政府公租房、廉租房）3年以上的，可以申请落户。随着户籍制度改革的不断推进，在烟台落户的门槛日渐降低，这不仅为农民工转移人口市民化营造了更为宽松的环境，更为烟台的城镇化高质量的发展提供了支持。2014年，全市户籍人口653万人，常住人口700万人，户籍城镇化率、人口城镇化率分别为51.9%和58.55%；全市实现生产总值6002亿元，完成公共财政预算收入490亿元。相对于2013年，全市户籍人口增加2万人，户籍城镇化率提高了1.8%，城镇化质量系数由2013年的0.88提升至0.89，高于全国、山东省城镇化水平，城镇化质量在全国、山东省相对较高。

烟台市深化户籍制度改革中面临的挑战

笔者在全面调查研究的基础上，选取A市（烟台市所属县级市）作为调研对象，发放260份调查问卷，回收有效问卷260份，在认真分析整理之后，剖析问题并提出烟台市进一步深化户籍制度改革的具体措施。

（一）城乡政策待遇差别仍然存在，但已不是农业人口落户城镇的原动力

虽然公安部门取消了农村户籍与非农户籍的区分，但在实际工作中还有相当多的部门对居民实行农业与非农户籍身份的区分。例如，法院和保险行业等在人身损害赔偿上规定，城乡居民残疾赔偿金、死亡赔偿金分别依据城镇居民人均可支配收入、农村居民人均纯收入进行计算，造成了城乡居民的同命不同价。民政部门烈属定期抚恤金、因公牺牲军人遗属定期抚恤金、病故军人遗属定期抚恤金城镇户籍也比农村户籍标准高50%以上。在教育方面，烟台实行户籍地就近入学原则，外来务工人员依据居住年限、社保缴费年限确定，学校选择范围较小，户籍管理仍然与子女入学挂钩。住房保障方面，经济适用房、廉租房等主要保障对象是城市低收入困难家庭，农业转移人口无权申请。此外，城乡低保、医保报销、养老福利等方面也与户籍制度挂钩，城镇公共服务产品常住人口全覆盖仍未实现。虽然城乡的政策待遇目前还有差距，但根据调查，上述的城乡差别已不是农业人口落户城镇的原动力。城乡在养老、医疗等方面的政策待遇目前已差别不大，甚至部分政策待遇方面农村要比城市优惠。A市在对260名农村人口是否愿意进城入户进行调查中显示有31%的农村人员为方便子女上学及提高生活质量愿意选择进城落户。由此看来，子女教育及稳定的就业才是目前农村人口落户城镇的原动力。户口迁移政策的调整，只是为农民进城提供更加宽松的政策环境，是否愿意进城还取决于城市的吸引力，即城市能否为他们提供足够的就业机会和发展空间。

（二）农村户籍背后逐渐显现的巨大红利，使农民对农村有了更多牵挂

A市在流动人口聚居区、城乡结合部及农村地区，分别对1-18周岁、18-35周岁、35-60周岁、60周岁以上4个年龄段的260名农村人口是否愿意进城入户进行调查。调查结果显示有近70%的农村人员不愿意进城落户。不愿进城落户的原因主要体现在3个方面：

第一，现实的经济利益让农民不愿放弃农村户籍。作为经济理性人，农民是否迁出户口，是基于考量户口背后的利益所作出的理性选择。当前，烟台市农村户口所附加的现实利益包括农村宅基地使用权、农村土地承包经营权、村集体经济收益权等权益和农作物良种推广补贴、种粮大户补贴、政策性农业保险等多项政策补贴。这些权益和政策的叠加，使农村人口进城落户缺乏积极性。

第二，潜在的长远利益让农民不敢迁出户口。随着12个中央一号文件的连续出台以及各项惠农政策的贯彻落实，尤其是新型城镇化的开展和推进，农民看到了中央、国务院对农村工作的日益重视，看到了农村未来的发展能够给他们带来潜在的长远利益，例如土地补偿收益、房屋征收补偿收益、土地的快速增值等，都将给农民带来财产性收入的成倍增长。但受政策的稳定性和落实难影响，多数农业转移人口担心放弃农村户籍后将随之失去长远利益。

第三，改户的机会成本较大让农民不能迁出户口。由于国家、省、市对保护农民落户城镇的前后权益不变，尚没有明文法律规定，造成农村人口担心进城落户后，不仅可能失去原有农村待遇，而且还可能享受不到城镇居民的公共服务和市民待遇，形成“两头空”局面。此外，现代化社会对劳动力的素质要求越来越高，多数农民因不具备专业技术特长，在城市就业难度较大，即便就业，也多是从事二、三产业内对文化水平和劳动技能要求较低的工作，且工作稳定性差。在经济收入没有保障的同时，进城农民面临高房价、高生活开销，有进城意愿的农村老百姓往往是“望城兴叹”。

（三）“非转农”现象一定范围存在，阻碍了农业转移人口市民化的进程

以A市2013年户口迁移变动为例。2013年度，该市范围内各镇街之间迁移变动共有4320人。其中，农转非的仅有522人，占总数的12%，从中可以看出，农村人员将户口迁移至城镇的积极性不高。迁移原因大多为购房、子女上学、投靠亲属等。而非迁农的已有987人，占总数的23%。即由城镇迁往农村的人数多于由农村迁往城镇的人数。而根据日常工作所受理业务的不完全统计，有意愿将户口由城镇迁移农村的人数远高于987人。此外，烟台市的其他县市区也不同程度的存在不少群众提出将户口迁移回农村的要求，但由于国家政策的严格控制，必须符合在城镇无业、无房产、无医疗、无养老保险等条件，所以户籍迁回农村的人员数量才得到控制。与发达国家在城市化后期随着大城市病驱动下的资源逆向流动，呈现出的“逆城市化”趋势不同，当前烟台出现的“非转农”现象，并非真的“逆城市化”，而是“二元户籍制度演化过程中的特殊产物”，其背后隐藏着长期以来所形成的二元户籍制度以及土地制度对农民的深刻影响，其矛盾冲突制约了户籍的自由转换，阻碍了农业转移人口市民化的进程。

烟台市进一步深化户籍制度改革的对策建议

（一）细化落实现有户籍改革政策

户籍制度改革能否持续深入并且取得切实的成效，关键是要将政策细化、责任落实。深入贯彻落实《关于推进户籍管理制度改革的实施意见》，重点解决已经转移到城镇就业的农业转移人口落户问题。全面放开县域城镇落户限制，简化程序，让落户人口享受到更快捷便利的服务。完善流动人口服务和管理，全面推行居住证制度，形成户籍和居住证有效衔接的人口管理制度。根据不同情况确定落户程序，设立社区集体户，对进城务工人员、大中专毕业生、个体私营和其他灵活就业人员等群体，可按集体户管理。

（二）制定完善户籍改革配套措施

户籍制度是阻碍农业转移人口融入城镇的主要制度性障碍，户籍制度改革是一项复杂而艰巨的系统工程，应针对当前农民转移人口市民化的难点和重点，加快完善相关领域配套措施的调整和改革。制定实施与户籍制度改革相配套的土地承包经营权、宅基地使用权和集体经济收益分配权的占有、使用、收益、继承和流转等制度，增强农业转移人口进城落户动力。落户城镇的农村人口可按照有关规定依法、自愿、有偿流转土地承包经营权。依法保护取得的宅基地使用权，5年内可继续执行原户籍地生育政策。探索建立进城农民承包经营权和宅基地使用权有偿退出机制。加快建立完善村有站点、乡镇有中心、县市有市场的土地流转服务体系，推动农民通过土地流转实现生产方式转变，进而带动生活方式转变。

（三）逐步消除依附在户口上的差别待遇

户籍制度改革不仅仅是简单地将非农户口和农业户口合二为一变为居民户口，更为重要的是要消除依附在户口上的差别待遇，真正实现基本公共服务全覆盖，而这无疑是户籍制度改革的艰难路程。建议政府相关部门对城乡差异性政策改革进行顶层设计，取消残疾赔偿金、被扶养人生活费、死亡赔偿金及义务兵优扶金发放、退伍安置补偿、城乡低保等方面存在的城乡政策差异，逐步实现城乡统一的居民政策。

（四）加快城中村居民市民化进程

推进城中村居民从生产方式到生活方式尽快融入城市是烟台加快农业转移人口市民化进程的有效路径。按照整体改造、资产改制、村改居、居民市民化的城中村改造思路，实施统筹规划，连片开发，配套建设生活、生产及公共服务设施，破除城市内部二元结构。稳妥推进集体资产改制，依法将村集体经济组织改制为股份制企业或其他具有法人资格的经济组织，实现集体资产管理与社会事务管理相分离。对完成集体资产改制的城中村，配套跟进户籍管理、计划生育、社会保障等方面政策，实施村改居，纳入城区统一管理，变村民为市民。

（五）加快推进城乡公共服务均等化进程

户籍制度改革应凸显以人为核心，改变过去城镇基本公共服务主要面向户籍人口的局面，根据转移人口的需求和空间布局分布，统筹卫生、教育、文体等社会事业发展布局，推动城镇公共服务供给对象由户籍人口向常住人口转变。实施《烟台市基本公共服务体系建设行动计划（2013—2015年）》，提高城乡基本公共服务均等化水平。推动城乡教育均衡协调发展，保障转移人口子女接受公平的教育。推进农业转移人口社会保险全覆盖，鼓励灵活就业农业转移人口参加城镇职工基本养老保险和基本医疗保险。打通城乡之间社会保险制度障碍，逐步实现城乡之间、职工与居民之间的有效衔接转换，保证城乡各类人群社会保险关系转移接续的顺畅进行。实施“三房合一、租补分离”的住房保障模式，将符合条件的外来务工人员纳入住房保障范围。稳定就业的进城务工人员连续缴存住房公积金1年以上，可以申请住房公积金贷款。以此，促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化。

参考资料

1.中华人民共和国中央人民政府网.国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见[EB/OL].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2014-07/30/content_8944.htm.

2.周孟珂.从“非转农”现象看户籍制度改革[N].中国社会科学报，2014-8-1（B02）.