孙翱翔

(中共淮安市委党校法政教研部，淮安223005)

基层法治文化建设路径研究
——以江苏省淮安市为例

孙翱翔

(中共淮安市委党校法政教研部，淮安223005)

研究指出，基层法治文化建设应主要围绕以下几个方面：建立健全法治文化建设的领导体制和工作机制；加强法治宣传教育；建立人才队伍，打造法治文化精品，培育地方特色；大力发展基层民主；促进党政机关依法行使公权力。并对淮安法治文化建设存在的不足及对策进行分析。

基层；法治文化；路径

一、社会主义法治文化建设的重要意义

法治文化蕴涵于法治建设之中，对法治建设目标的实现具有重要意义。无论是要实现依法治国、建设法治中国的目标，还是要发展社会主义先进文化，抑或是建设社会主义和谐社会，都离不开法治文化建设的支撑。

(一)社会主义法治文化建设是推进法治中国建设的内在需要

党的十八届三中全会指出，建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。要建设法治中国，一方面需要形成完备的法律体系，另一方面在于已成立的法律能够切实得到实施。应该说，后者显得更为重要，因为法律的生命力在于实施。当前，中国特色社会主义法律体系已经基本形成，总体上解决了有法可依的问题，但法律在社会生活中的实施效果却并不理想，原因可能是多方面的，根本原因在于全社会法律信仰的缺失和法治理念的不牢固。正如美国著名法学家伯尔曼指出：“法律必须被信仰，否则它将形同虚设。”［1］要解决这一问题，法治文化建设的作用就显得尤为重要。法治文化通过实践中的潜移默化的教育熏陶，使人们知法、尊法、守法，从而提升人们内在法治理念的精神升华，形成法治的思维方式及行为方式，依法办事成为人们的生活方式。

(二)社会主义法治文化建设是构建社会主义和谐社会的内在要求

构建和谐社会是社会主义现代化建设的重要目标之一。和谐社会的内容包括：民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处。显而易见，法治是和谐社会的应有之义和重要组成部分。同时，只有在法治社会中，才可能实现社会的公平正义，才能形成诚信友爱的氛围，才能调动社会成员的积极性从而使整个社会充满活力，才能维护社会的安定有序，才能保护生态环境进而达到人与自然和谐共处。总之，法治文化建设是构建社会主义和谐社会的重要基础。

(三)社会主义法治文化建设是发展繁荣社会主义先进文化的必然要求

党的十七届六中全会审议通过了《中共中央关于深化文化体制改革、推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》，提出了建设“社会主义文化强国”的重大治国理念和发展战略。《决定》虽然没有直接提及“法治文化”这一概念，但是讲到要“加强法制宣传教育，弘扬社会主义法治精神，树立社会主义法治理念”。其中，“法治精神”与“法治理念”均属于法治文化的范畴。这表明，法治文化是社会主义文化的应有之义和重要内容。没有法治文化的大发展大繁荣，也就没有社会主义文化大发展大繁荣。

二、基层法治文化建设的路径

(一)建立健全法治文化建设的领导体制和工作机制

建立健全党委领导、人大监督、政府实施、各部

门配合、全社会共同参与的领导体制和工作机制，为法治文化建设提供制度保证和组织保障。法治文化建设是一项具有长期性系统性的社会工程，能否取得实效，关键在于健全制度机制和提供强有力的组织保障。鉴于法治建设的重要性，各级党委必须切实担负起领导责任，发挥好总揽全局、协调各方的关键作用。各级政府及其相关组成部门要分工配合，不断加强交流沟通合作，把法治文化建设决策部署落到实处。司法行政机关作为主管部门，充分发挥协调指导职能，凝聚全社会的力量开展法治文化活动，为政府各职能部门和社会各界开展法治文化活动搭建平台。各级人大作为国家权力机关，要对同级政府及其相关组成部门法治文化建设进展情况进行监督检查。法治文化既是政府向社会提供的公共服务，同时也是一项具有公众性的综合性社会工作［2］。因此，既要发挥好党委政府在法治文化建设中的主导作用，又要广泛调动人民群众的积极性和主动性，让广大人民群众真正参与到法治文化建设中来，发挥好人民群众在法治文化建设中的主体作用。

(二)加强法治宣传教育

法治宣传教育具有普及法律知识、弘扬法治精神、培养法治意识和营造法治氛围的重要作用，是法治文化建设的基础性工作。

首先，注重法治理念宣传教育。法治文化是一种先进文化，它反映人类文明的先进理念，这些理念要为社会公众所认同、掌握，就需要对他们进行传播和灌输［3］。以往的法治宣传教育活动把重点放在对现行法律条文的传播上，不够重视法治观念的培育，造成许多人只单纯掌握了一些具体的法律知识，而没有真正把握法律知识背后所蕴含的法治文化。法治教育应该不仅仅是法律知识的宣传，更关键的是法治观念的启蒙。因此，法治教育的重点必须放在对公众法治文化的教育上，放在公众法治理念的培育上，让法治观念深深扎根在社会每一个成员的心中［4］。

其次，加强重点对象的法治宣传教育工作。按照“六五”普法的要求，法治宣传教育的重点是领导干部、公务员、青少年、企事业经营管理人员和农民。其中，领导干部和青少年是重中之重。领导干部要带头学习宪法和法律，做学法守法用法的引领者和示范者，不断提高依法决策和依法办事的能力和水平。完善国家公务人员学法用法制度，把宪法法律列入党委(党组)中心组学习内容，列为党校、行政学院、干部学院、社会主义学院必修课。加强对领导干部任职前法律知识的考察、学法守法用法情况的检查，不断提高领导干部学法守法用法主动性和自觉性。加强青年学生法治宣传教育，把法治教育纳入国民教育体系，从青少年抓起，在中小学开设法治知识课程。进一步明确法治教育在国民教育中的地位，完善法治教育的内容体系，创新法治教育的方法途径，不断增强学校法治教育的针对性、实效性。加强高等院校普法教育，加大中国特色社会主义法学理论和法律体系教育，引导高校学生牢固树立社会主义法治理念。

最后，法治宣传教育要拓展阵地、创新载体、更新内容、丰富形式。阵地建设是推进法治文化建设的有效手段和重要抓手。应积极营造立体宣传载体，发挥各种载体的多种普法效果，努力形成法治文化建设的“项目化”、“阵地化”、“有形化”。

(三)加强人才队伍建设,打造法治文化精品,培育地方特色

要努力构筑法治文化人才高地，打造一大批法治文化创作队伍，建立健全优秀法治文化人才脱颖而出的激励机制。推出一批反映时代精神、具有鲜明地域文化特色、富有生命力的法治文化精品，提高作品的美誉度和影响力。各地法治文化建设要深入挖掘当地独特文化资源，努力打造具有浓郁地方特色的法治文化品牌。基层法治文化建设只有体现区域特征和地方文化特色，法治文化成果才能走进千家万户，才能融入百姓生活，才会富有生命力。

(四)大力发展基层民主,为法治文化提供生存土壤

民主与法治是现代民主国家治理的车之两轮，两者紧密相连，互为条件，不可分割。现代意义的法治建立在近现代民主国家的基础之上，在专制社会中，虽然也存在法制，但不可能产生现代意义的法治，专制政治决不允许法治和法治文化的生成和发展。因此，民主为现代法治提供生存土壤，建设社会主义法治文化，必须大力发展基层民主。一般说来，民主包括选举民主和协商民主两种形式。关于选举民主，按照我国选举法的规定，县乡人大代表都由选民直接选举产生。要采取切实措施，提高民众参与选举的积极性、主动性，使民众能够认识到选举关系到自己切身利益，真正关心并主动参与到选举中来，以提升选举的质量。关于协商民主，在地方主要是建立重大决策听证制度，使民众参与到地方政府的重大决策中来，以增强决策的民主性和科学性。要开展形式多样的基层民主协商，促进群众在基层公共事务中依法自我管理、自我教育、自我服务、自我监督。基层民主发展得越好，公众越能感受到民主的价值，进而追求以法治保障民主权利的实现，法治文化自然得到巩固。

(五)促进党政机关依法行使公权力,为地方法治文化建设提供力量支撑

法治文化建设的根本目的在于培育民众对法治

的崇尚和真诚信仰，进而养成依法办事的习惯。在我国，各级党政机关行使人民赋予的公权力，在社会运行中处于主导地位，发挥主导作用。因此，各级党政机关依法行使公权力，既是法治文化建设的应有之义，又为法治文化建设提供力量支撑。首先，作为执政党的中国共产党要依法执政。共产党是我国法治建设的决策者、组织者，也应当是法治建设引领者、示范者。因此，执政党要按照科学执政、民主执政、依法执政的要求，坚持在宪法和法律范围内活动，带头维护法治的权威和尊严。对于地方各级党委而言，贯彻依法执政的原则，就是在地方决策时要于法有据，要充分听取群众的意见和建议，要严格遵守国家法律法规。其次，作为权力机关的人大要依法行使自身权力。对于享有立法权的地方人大而言，在制定地方性法规时，要严格遵守宪法和上位法，要结合当地的实际情况，要充分听取当地民众的意见和建议；对于不享有立法权的地方人大而言，在制定规范性文件时也要格守相关法律法规。同时，人大要切实履行好权力机关的职责，认真监督检查“一府两院”执行、遵守法律法规情况。再次，作为执行机关的政府要依法行政。行政机关与人民群众日常生活关系最为紧密，行政机关的执法行为是公权力干预社会的主要方式［5］。因此，政府是否守法对民众产生的示范效应更为凸显，应当严格遵循依法行政的原则。最后，作为社会公平正义维护者的司法机关要公正司法。司法作为维护社会公平正义的最后一道防线，自身首先要做到公正。只有让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义，人们才会真诚相信法律、崇尚法律，才会自觉地守法、用法、护法，法治才能深入人心，法治文化才能生成。

三、淮安法治文化建设的经验做法、主要成果及特色

近年来，淮安市从法治城市建设和法治文化惠民的高度，扎实推进法治文化建设，取得了丰硕成果，形成了自身特色，得到了群众的充分肯定和高度认可。

(一)淮安法治文化建设的经验做法、主要成果

1.形成了党委统一领导，党政齐抓共管，市法制宣传教育领导小组牵头协调，相关职能部门各司其职，社会各界和全体公民共同参与的工作机制，组织领导体系基本完善。把社会主义法治文化建设作为法治淮安、文化淮安建设的重要内容，纳入经济社会发展总体规划，列入各县区、各单位法治建设目标考核，深入持久地加以推进。

2.法治文化阵地不断增多，成果不断涌现。各县(区)因地制宜，广泛筹建法治文化广场、法治文化街区、法制宣传教育中心以及法治主题公园。同时，全市80%以上村(居)还建立了农家书屋法律图书角、村民法制学校以及法制宣传栏等形式多样的法治文化阵地。市直各部门在法治文化阵地建设上也亮点纷呈，兴建了法治文化长廊、法治教育基地、青少年法制教育基地、行业法治文化史陈列馆、法律图书角、法律服务热线等一批文化建设阵地。各地、各部门着力培育法治文化骨干力量，创作了大批贴近生活、贴近实际、贴近群众的法治文化作品。

3.法治文化活动不断丰富，传播载体不断拓展。在组织开展好“深化‘法律六进'、服务‘两个率先'”法制宣传教育主题活动的同时，先后开展了“红红火火过大年、法治惠民促和谐”等法律志愿服务活动以及“农民工学法周”、“12.4”法制宣传日等一系列法制宣传活动，并围绕“法治文化发展繁荣与法治建设的关系”、“以法治文化建设推动基层文化的繁荣发展”等专题，在全市范围内广泛组织理论研讨和论文征集活动。认真贯彻《关于加强新闻媒体公益法制宣传工作的意见》，打造技术先进、传输快捷、覆盖广泛的法治文化传播平台，在政府各门户网站开辟法制宣传栏目，充分利用党建手机报、手机党校、电子显示屏，有针对性地宣传与群众生活密切相关的法律法规知识。

(二)淮安法治文化建设的特色

经过几年坚持不懈地实践探索，淮安法治文化建设不但硕果累累，而且还逐渐形成了自身特色，主要体现在以下几个方面：一是重视法治文化的组织机构建设，成立领导小组及其办公室，统筹推进全市法治文化建设；二是注重针对领导干部进行法治宣传教育，并将领导干部学法、守法、用法情况纳入考核范围；三是法治文化阵地全覆盖，全市市、县(区)、乡镇、村(居)四级都建立了法治文化阵地；四是注重法治文化建设与地域特色文化相融合，重视发挥民间艺人的作用；五是重视法治文化建设的理论研究，以更好地推动指导法治文化建设实践。

四、淮安法治文化建设的不足及对策

(一)法治文化建设中存在的不足

虽然淮安法治文化建设取得了很大成绩，也形成了自身特色和优势。但是，淮安法治文化建设效果并不十分理想，与建设法治城市的要求相比，也还有很大差距。这既有客观因素的影响，如“人治”思想、“权大于法”观念根深蒂固；也与我们法治文化建设实践中存在不足有关。概括而言，淮安法治文化建设的不足之处主要有：一是比较重视法治文化“硬件”建设，“软件”建设重视不够。比如，该市法治文化阵地建设突飞猛进，已经实现市、县(区)、乡

镇、村(居)四级全覆盖，法治文化作品也十分丰富，但法治意识、法治精神的培育明显不足。二是重点对象法治宣传教育，成效不够显著。领导干部和青少年是法治宣传教育的重中之重，但是对二者的宣传教育效果均不理想。虽然将领导干部学法、守法、用法情况纳入考核体系，但实践中领导干部执法不严、不依法办事的现象仍时有发生；由于应试教育仍然是当前义务教育的主要特点，学生、教师和学校面临巨大的升学压力，法治宣传教育往往流于形式。三是基层民主建设不够扎实。基层选举不够重视，往往是形式大于内容，民众的知情权、选举权、监督权没有得到很好保障。

(二)进一步完善法治文化建设的对策

针对上述法治文化建设中存在的不足，应采取以下有针对性的措施加以改进：一是在继续搞好法治文化阵地、法治文化作品等“硬件”建设的同时，要更加注重法治文化“软件”建设。比如，要充分利用法治文化阵地、法治文化作品等加强法治文化宣传教育。在进行法治文化宣传教育时，不仅要普及现代法律知识，还要培养法治意识、弘扬法治精神、培育法律信仰；不仅要传授实体法律知识，还要传授程序法律知识，教会民众如何维护自身合法权益。同时，法治文化宣传教育要紧密结合民众的生产生活实际，紧密联系社会热点问题，以增强法治宣传教育针对性、实效性和吸引力。二是强化领导干部和青少年法治宣传教育。当前，官本位思想、“权大于法”的观念在领导干部中还相当程度地存在，要利用党校、行政学院等加大对领导干部法治教育，将学法、守法、用法情况纳入考核体系，并作为领导干部任职升迁的重要参考条件。以此促进领导干部更加重视学习宪法和法律，不断提升依法决策和依法办事的水平和能力。将法治教育纳入国民教育体系，作为国民教育的必修课程。特别要加强中小学法治教育，将法治教育单独设置为一门课程，使青少年从小学到更多法律知识，培养法治意识，从而自觉养成依法办事的良好习惯。三是基层民主与基层法治同步推进。民主为现代法治提供生存土壤。大力发展基层民主，民众能够在民主实践中学到法律知识，培养法治意识，树立法治理念。当前，要高度重视基层选举工作，切实保障民众的知情权、选举权和监督权，让民众感受到手中的选票与自己的切身利益密切相关，从而更加积极主动地参与到选举中来。同时，地方党委政府做出涉及民众切身利益的重大决策时，要采取多种形式与民众沟通协商，充分听取民众意见，让民众感受到主人翁地位。要扩大民众有序参与重大决策途径，实现民众参与重大决策规范化、制度化。

法治文化建设是一项长期系统性工程，既需要中央从宏观层面进行顶层设计，也需要各地根据实际情况积极探索。淮安法治文化建设一些经验做法对其他地区法治文化建设具有借鉴意义，为全国法治文化建设提供了有益探索。同时，淮安法治文化建设中存在的问题，也是很多地方普遍存在的共性问题，要采取切实可行的措施加以应对，促进中国特色社会主义法治文化不断向前发展。

［1］ 伯尔曼.法律与宗教［M］.北京：中国政法大学出版社，2003：3.

［2］ 刘鹤挺.略论推进我国基层法治文化建设［J］.理论导刊，2013(8)：83-85.

［3］ 胡志明.都市法治化与法治文化建设［J］.上海师范大学学报：哲学社会科学版，2007(3)：126-132.

［4］ 张锋会.构建社会主义法治文化路径探析［J］.学术探索，2012(2)：45-48.

［5］ 梁平.语义与实践：中国特色法治文化及其建设进路探究［J］.法学杂志，2013(3)：49-59.

The research on the path of building the rule of law culture in the grass roots——taking Huai'an city of Jiangsu Province as an example

SUN Ao-xiang
(Dept.of Law，Party School of CPC Huai'an Municipal Committee，Huai'an 223005，China)

The paper points out that the cultural construction of grass-roots law should mainly focus on the following aspects：to establish and perfect the construction of rule of law culture of the leadership system and workingmechanism；to strengthen the rule of law publicity and education；to establish a talent team，to build the rule of law culture of quality，the development of local characteristics；to develop grassroots democracy vigorously；and to promote the party and governmentorgans to exercise public power according to law.After several years of efforts，the construction of Huai'an culture and the rule of law have achieved fruitful results，and has formed its own characteristics.The construction of Huai'an culture and rule of law exists some problems，and the paper gives some countermeasures.

the basic level；the culture of the rule of law；route

D920.0

A

1009-8976(2015)03-0028-04

10.3969/j.issn.1009-8976.2015.03.008

2015-02-23

孙翱翔(1979—)，男(汉)，湖北襄阳，硕士，讲师主要研究法学理论、宪法学。